试论旅游资源所有权与经营权相分离，本文主要内容关键词为：旅游资源论文,经营权论文,所有权论文,试论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近几年中国旅游业的迅猛发展，使旅游资源开发和旅游产业经营成为许多投资者关注的热点，不少企业在进行发展战略调整和内部结构调整时都把投资方向转向了旅游业，一些拥有丰富旅游资源的地方政府也不失时机地把旅游景区的开发建设作为地方招商引资的重点加以宣传和推出，特别是旅游资源丰富而又严重缺乏开发资金、保护资金和管理人才的西部地区，更是大胆探索创新，把旅游资源的所有权与经营权相分离，引进外来投资，对旅游景区实行统一开发经营，取得了开发与保护兼顾、经济效益和社会效益统一的良好效果。但同时也引来了一些争议，在理论上、政策上和实际工作中，都不可回避地遇到了一个共同性问题，即旅游资源所有权与经营权能否分离的问题，本文试图对此予以一些探讨。
一、旅游资源所有权与经营权相分离的提出
传统经济理论认为，社会主义的国家所有制或全民所有制，一定要采取国有国营的方式，才能保证其资产的安全、增值和全民所有的实现。因此，几十年来我国全民所有制企业，包括工业、商业、采矿业等，都采取的是在各级政府各相关部门直接管理下的“国有国营”模式，事实上，国家所有或全民所有，演变成了分属各级政府、各个部门的“地方所有”、“部门所有”。这种体制，压抑了国有企业的生机与活力，使国有企业陷入困境。城市经济体制改革的实践，冲破了传统理论的束缚，提出了所有权与经营权可以分离、也应该分离的新观点，发展了马克思主义政治经济学。正是在“两权”分离理论的指导下，才有了城市企业承包经营责任制、租赁制、股份制和中外合资合作等各种改革形式的不断深化，才有了现代企业制度的建立，也才有了今天充满着生机与活力的城市企业支撑着国民经济的持续稳定发展和国家财政收入的不断增加。可以说，没有“两权”分离的理论和实践，就没有中国企业改革和国民经济发展的今天。
但是，直到目前为止，旅游景区特别是风景名胜区的旅游资源开发和经营，仍沿袭着国家所有政府经营的传统模式，一些部门的个别同志和个别专家仍顽强地坚持着传统的观念与理论，维系着僵化的体制，并对欲冲破这种模式、体制的改革探索加以批评，对个别已经成为事实并被实践证明是正确、成功的做法不予承认。为什么在理论上早已突破、在政策上中央早已明确、在实践中早已取得成效的“两权”分离的改革，到了旅游资源的开发上却成了问题呢？为什么其他资源的开发包括煤炭、石油、矿山等，各种所有制的企业都可以依法取得经营权，甚至国有土地这一最宝贵的资源，外商都可以依法取得一定期限的使用权，但旅游资源，在国家所有权不变的前提下，企业甚至国有企业都不能取得一定期限的开发经营权或者说使用权而只能继续沿袭计划经济体制下由政府某一部门或一级政府直接领导的管理机构来直接经营和管理呢？这在理论上显然是站不住脚的，在实践中是阻碍发展的。
在我国，旅游资源或者说旅游景区，根据其资源的不同性质，分属不同的政府部门管理：“风景名胜区”由建设部门管，“森林公园”由林业部门管，“自然保护区”由环保部门管，“文物保护区（单位）”由文化部门管，“地质公园”由国土资源部门管，“寺庙”由宗教部门管，“江河湖泊”和“水利工程”由交通、水利部门管，等等，由于历史的原因，“风景名胜区”体系占居主体。本来这种管理，从政府职能来讲，应该是管规划、管保护、管监督。但随着旅游业的发展，这些资源（景区）的经济价值越来越大，因此，归口这些部门管理的景区管理机构，也就逐渐演变成了景区开发、建设、经营的主体，既“管理”又“经营”，实行改革开放前的国有工业企业那种在政府部门直接指挥管理下的国有国营模式，而且是事业单位企业化管理的“国有国营”模式。这样，旅游资源和景区的开发建设和管理，就依景区的不同归属而分属各级政府的各个部门，资源的国家所有事实上又像过去的国有工业企业一样变为了“部门所有”。历史地看，这种体制、模式在我国旅游发展的前期，对旅游资源的开发和保护、旅游景区的建设和管理，以及旅游产业的发展，起到了重要的推动作用和不可磨灭的贡献。但随着旅游产业的不断发展和国家改革开放政策的不断深入，这种条块分割、部门垄断体制的弊端也越来越明显：资金不足不仅影响资源的开发建设进程，使景区开发建设严重滞后，阻碍了旅游产业和地方经济发展，而且也影响了对资源保护、生态环境建设的投入；规划管理水平不高，影响了资源的有效保护和合理利用，降低了旅游景区应有的品位；景区管理部门事业单位大锅饭的体制、机制，影响了旅游景区发展的活力和旅游服务质量的提高；政事不分，政府部门自身对其归口管理的事业单位实施监督，影响了监督的有效性、公正性，等等。由此可见，旅游资源（景区）开发建设管理的传统模式已到了非改革、创新不可的地步，必须突破旅游资源只能由政府成立的管理机构直接负责开发、建设、经营和管理的现有国家所有、政府经营模式，在体制上创新，实现旅游资源所有权与经营权高度统一到旅游资源所有权与经营权相分离的转变，大胆探索旅游资源保护和开发利用的新形式和新途径，推动新世纪中国旅游产业的加速发展和旅游资源的合理利用。
旅游资源所有权与经营权相分离的具体含义是，在坚持资源国家所有、严格保护、永续利用的前提下，在一个旅游景区内，经政府统一规划（或政府审批规划）后，把开发经营权剥离出来，通过政府与投资者签订保护开发、建设经营、管理协议，授权投资者依法有偿取得一定期限内（一般是30年至50年）的开发建设权、经营管理权及其收益权，其核心是“国家所有、政府监管、企业经营”。这种模式，实现了国有资源与企业资本的优化组合，促进了资源的优化配置、有效利用，为充足的资本和现代企业管理手段打造旅游品牌创造了条件，从而找到了地方发展、企业创利、百姓致富的最佳结合点，使景区的经济效益、社会效益和生态效益达到完美统一。
二、旅游资源开发是否必须国家所有、政府直接经营
不仅政府有关部门的同志，而且包括一些理论界学术界的专家也认为，企业在旅游景区的开发、经营过程中，追求的是利润，他们为了达到最大的经济利益，很容易出现短期行为，掠夺式开发、粗放式经营、忽视保护，从而给生态环境造成破坏。因此，只有实行旅游资源国家所有、政府成立专门管理机构直接经营管理的模式，才有利于旅游资源和环境的有效保护和国有资源的国家所有性质。这涉及到三个问题，一是保护需不需要资金作后盾、地方政府有没有足够的资金用于保护？二是旅游资源的开发建设经营是否一定要政府所属的管理部门为主体才能实现保护？三是企业参与开发经营是否必然会破坏环境与资源？
以世界遗产九寨沟为例，建国以来国家投入不到1亿元，这连治理九寨沟的泥石流灾害都不够，而保护这一全人类的瑰宝所需的科研经费、补贴农民的费用以及实施天然林保护、生态保护和景区内农民外迁、退耕还林的费用最起码每年也需要2000万元，更不要说兴建高档次的旅游设施和保护设施所需要的资金了。九寨沟的情况绝非个例，整个中国的风景区均有严重的保护资金不足问题。中国是国际公认的文明古国和风景、文化资源大国，也是21世纪世界旅游者向往的旅游胜地。保护和开发好中国的旅游资源是推动整个国民经济发展和提升中国国际形象地位的重要内容，适应这一形势的需要，对全国的旅游资源实施高水平的规划、保护和开发是一个重大课题，而它的一个重要前提就是首先要有资金来源作保证和后盾。分析欧美发达国家对风景资源的保护不难看出，雄厚的国家资金投入和健全的法规保障是实现这些国家风景资源保护的最有力武器。而目前，我国的旅游资源保护既缺乏完善的法律保障体系，更缺乏雄厚的保护资金作支撑。资源的保护需要资金作后盾，但国家对资源保护的资金投入明显不足，更关键的是没有形成一个确保资金来源的渠道和机制。总体上看，目前风景区尤其是新开发景区的管理体制和模式解决不了这一巨额的资金需求，一是前期缺乏足够的资金投入加快景区开发、发展从而取得相应的门票收入用于景区保护，要么资源一直沉睡得不到开发转化为产品，要么发展缓慢形不成水平、规模。总之，缺乏把景区做强做大的资本能力从而从门票收入中反哺景区保护；二是现有的体制和模式往往使景区经营管理者认为保护资金的投入是国家的责任，而不是自己的责任，致使资源保护的责任不明和积极性不高，景区为数不多的经营收入大多用于吃饭、养人或其他投资，而对保护资金的投入很少。既然保护需要大量资金而目前的体制又保证不了这为数不低的资金来源，那么，为何不可另寻途径呢？
在当代中国，发展是解决一切问题的关键，发展才是硬道理。世界旅游发展和竞争不会等待中国，中国西部不发达地区的旅游发展和资源保护也不会等待国家综合实力达到欧美国家水平后才来实施。我国丰富的旅游资源大多集中在经济落后和观念滞后的西部地区，这些地区在1998年实施天然林保护、生态工程以前，政府财政收入和当地百姓的主要生活来源均依靠对生态资源的开发，“伐木、贩木”是这些地区当时的主要经济工作，因而称之为木头财政和木头经济。分布在这一区域的大小景区、保护区如果继续囿于国家所有政府经营，至少还要十几年甚至更长时间才能具备开发和保护的条件，但如果这样的话，不要说老百姓致富，就连已经取得阶段性成果的天保、生态和退耕还林成果可能都将受到现实的挑战。对国家资源实行保护的根本目的是什么？是为了向人类包括我们自己提供一个良好的生活和生存环境！“三个有利于”的根本标准和“三个代表”的重要思想启示我们，只要能达到这个目的，采用的方式方法是可以多样的，政府直接经营而无力经营的框框是可以突破的。既然政府现在无条件对资源进行最好的保护和开发，发展的要求和竞争的压力又不允许我们等待，那么，为什以不可以通过探索新的开发模式和方式来创造这些条件呢？既然政府直接开发经营无条件达到，为什么不可以尝试用其他经营体制去达到呢？如果因为“保护”问题，所有资源都“等待”，西部的发展和开发又从何谈起？“保护”又如何真正实现？而且，是否是国家所有政府经营，或者国家所有企业经营，甚至是国家所有外资经营、民企经营，实质上是经营的形式问题，而不涉及所有权的本质问题。
进一步分析，更不能把企业参与旅游资源开发同资源破坏简单地划等号，事实上二者不具有内在的本质的必然联系。事实说明，过去国家所有政府经营体制下的景区开发，同样存在着乱修乱建和景区脏、乱、差的问题，给环境造成了较大的损害，付出了昂贵的代价。全国不少的世界遗产景观，在申报“世界遗产”时不得不花巨资拆迁违章建筑，进行大规模的整治，这就是原有体制下所谓有利于“保护”的“成果”。相反，让企业取得景区的开发经营权，由于受法律约束的协议中包括了资源、环境保护的强制性规定，加之企业开发经营期限一般为30年至50年，没有政府官员任期“短期行为”、“政绩工程”的影响，因而企业必须考虑政府的强制要求和自身的长远利益，在开发建设中注意保护，并将收入所得的一部分作为保护资金投入到生态环境的保护之中，因为景区的生态环境是风景经营的生命所在。四川省碧峰峡、海螺沟景区开发的实践证明，投资商要保持可持续的经济利益，必须投入大量的资金进行环境整治。同时还应看到，随着大众环境保护意识的增强，投资商在开发过程中，对环保的重视程度也发生了根本的转变。总之，如何正确处理开发与保护的关系，关键是要建立一套行之有效的管理体制和约束机制，而不是由谁来行使开发权、经营权的问题。而且，由企业对景区实施开发经营，政府相关部门因为实现了政事分开、政企分开，能够真正超脱，反而能够更好地履行好规划审批权和监督管理权，成为旅游资源开发建设严格的监督者和执法者。
总之，坚持旅游资源国家所有，将开发经营权剥离出来，让企业参与开发经营，是国际通行的经营方式，是我国尤其是西部地区旅游资源有效保护和合理开发利用有机结合、相互促进的必然趋势，也是旅游产业加速发展的突破口。在过去相当长时间，旅游景区由政府行政事业单位统一开发和经营的体制和模式，一方面缺少开发资金，景区开发档次低，不能形成规模效益，同时也缺乏保护资金，使生态环境得不到有效的保护；另一方面，行政事业单位开发和经营旅游景区无偿使用资源，没有任何风险和压力，缺乏参与市场竞争的内在动力，严重制约了景区的发展和水平的提高。要从根本上解决这个问题，只能从观念上进行创新，从体制上进行创新，在坚持旅游资源国家所有权不变的情况下，大力吸纳社会资金参与旅游景区的开发和经营，使资源和资本有机结合，才能产生良好的经济效益、社会效益和环境效益。
三、实现旅游资源所有权与经营权相分离应注意的问题
从四川省碧峰峡、海螺沟景区实行所有权与开发经营权相分离三年的实践来看，已经产生了较好的效果，越来越显示出它强大的生命力：一是有利于盘活旅游资源，从根本上解决景区因开发资金短缺而“藏在深闺人未识”的问题，加快旅游资源向旅游产品转化的过程，从而尽快形成生产力，把资源优势转变为经济优势。二是投资主体多元化后，新的投资主体必然带来高素质的人才，带来新的观念、新的管理、新的机制，从而提高景区规划开发管理服务水平，进一步提升旅游产品的档次。三是有利于旧的管理体制的突破，政府相关部门进一步转变职能，集中精力加强对旅游景区规划、管理和保护的监督，而不再陷于日常经营活动之中，经营项目放手交给企业后，企业在市场中参与竞争，从而促进了旅游景区健康、协调发展。四是有利于环境的保护，实现了将更多的资金投入资源、环境保护项目，使旅游景区环境更加优美，生态更加平衡。五是有利于加快贫困地区的脱贫致富，西部的重点旅游资源主要集中在边远贫困地区，外来企业的介入，不仅使当地干部群众的观念、经营方式发生了根本性的转变，同时增加了当地财政收入，富了一方百姓，成为这些地区脱贫致富的主要途径。
当然，任何事物都有两重性。如果企业取得旅游资源（景区）的开发经营权后缺乏严格、有效的监督，也可能产生资源的掠夺性、过度性开发，影响生态的保护和资源的可持续利用及景区的可持续发展。因此，在实施旅游资源开发建设“两权”分离中，一定要建立并强化国家所有权和各级政府对企业经营权的相应监管机制：
1.要严格按照规划实施开发。科学的规划，是旅游景区有序开发、实施可持续发展的根本保证。各级政府和相关部门要把制定科学的开发建设及保护规划放在首位，规划一经确定，任何开发商都必须严格按照政府和有关部门审批的规划进行旅游景区的开发建设和经营活动，确保规划的严肃性和权威性。
2.实施项目开发的环境影响评估制度。任何开发建设项目和经营活动，都要坚持“严格保护，统一管理，合理开发，永续利用”的原则。对所有的开发建设项目，都要对环境影响进行评估，并采取切实措施最大程度地减少对环境造成的影响，同时增加环保资金投入，营造良好的生态环境。
3.从实际出发进行分类指导。要在有效保护和合理利用有机结合的原则下，按照各类景区的性质，区别不同情况确定不同的开发经营模式，防止一刀切。一般来讲，已经开发并具相当规模的老景区，具有唯一性和不可替代性的世界自然、文化遗产景区，可在现有体制和管理基础上进行改革、创新，实现政企分开，管理权和经营权分开；而对其他大量尚未开发特别是开发条件较差，还需大量基础设施投入的景区，则应大胆对外开放，招商引资，通过所有权与经营权的分离，引进外来资金、技术、管理，加快景区开发建设，提高保护管理水平。
4.建立一套健全的管理秩序。对开发建设项目，要实行严格的评估、审批制度，科学地确定旅游景区的承载能力，并运用行政的和经济的手段，控制游客超量涌入景区，避免造成对环境的不利影响。
5.建立强有力的监督约束机制。对开发建设项目和经营活动，要依法进行严格的监管，对生态环境要实行定期的检测，既保护投资商的合法经营，又能使环境得到有效的保护。