管理视角下的PPP：特点、构成要素与基本原则，本文主要内容关键词为：基本原则论文,视角论文,构成要素论文,PPP论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F810.2 文献标识码：A 文章编号：1672-9544(2015)08-0004-05 一、什么是PPP PPP是英文Public Private Partnerships的缩写，翻译为公私合作、公私合作伙伴关系、公私合营、公私协作、公共部门与私营企业合作、政企合作等中文名称，目前，我国政府文件中称“政府和社会资本合作”。 (一)PPP的由来 20世纪50年代，美国一些银行利用产品贷款的方式为石油天然气项目安排融资活动。然而，项目融资开始受到人们的广泛重视，被视为国际金融的一个独立分支，是以60年代中期英国北海油田开发使用有限追索项目贷款作为标志的。在70年代第一次石油危机之后能源工业的繁荣时期，项目融资得到了大规模的发展，成为当时大型能源项目国际性融资的一种主要手段。 20世纪70年代末，英国首相撒切尔夫人上台不久，对英国进行了一系列的民营化改革——公共部门的私有化。私有化的主要推动力是以“新公共部门管理”为基础的观念，即在那些由私营部门提供服务更加有效率的情况下政府应当撤出来，尤其是在公用事业部门，并且竞争的引入会为公民带来更加优质的服务和更加低廉的成本，同时也减少了经济资源的浪费。但是，英国的核心公共服务无法实现私有化，如教育和医疗。为了将私有化所带来的这些好处扩展到那些无法被私有化的、核心的公共服务领域，英国提出了实施PFI计划，也叫私人融资计划。 目前，英国把PPP分为两大类别，一是特许经营；二是PFI。所谓特许经营是指由使用者付费的项目，采用私营部门提供。PFI是指由政府付费的项目。英国的PPP项目几乎全是由政府付费。当然也有个别特例，如当时英国有22英里的高速公路是由使用者付费建造的，也就是特许经营的方式，但由于较少人使用，他们将要对此进行国有化。也许有人会疑惑，英国的水务是由私人部门提供，且由使用者付费，为什么不叫特许经营，英国官员的解释是水务已经实行了私有化。PPP与私有化的区别在于PPP是一种过渡性制度安排，而私有化却不是。 (二)PPP与融资 由于受项目融资的影响，长期以来人们一直把PPP作为一种项目融资并与其它如BOT、PFI、TOT等形式并列来研究。融资的形式有多种多样，如银行贷款、发行股票、债券等。融资是借钱的行为，是借别人的钱办事。《新帕尔格雷夫经济学大辞典》对融资的解释是：融资是指为支付超过现金的购货款而采取的货币交易手段，或为取得资产而集资所采取的货币手段。融资更重视风险、成本和收益。 而管理是借别人的能力办事。斯蒂芬·罗宾斯给管理的定义是：所谓管理，是指同别人一起，或通过别人使活动完成得更有效的过程。政府采用PPP所得到的并不是资金，而是项目所提供的公共服务。管理重视的是效率、质量和效益。 达霖·格里姆赛和莫文·K.刘易斯也指出，对PPP工程常有一种误解，认为它们主要是私营部门为公共基础设施建设融资。严格说来，这是不对的。融资只是其中一个方面。PPP的本质在于公共部门不再是购买一项资产，而是按规定的条款和条件购买一整套服务。 (三)PPP的概念 PPP在全球并没有统一的概念。从管理角度看，所谓PPP是指政府公共部门与民营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现政府公共部门的职能并同时也为民营部门带来利益。其管理模式包含与此相符的诸多具体形式。通过这种合作和管理过程，可以在不排除、并适当满足私人部门的投资营利目标的同时，为社会更有效率地提供公共产品和服务，使有限的资源发挥更大的作用。 在上面概念的基础上，进一步化简为，PPP是指政府公共部门通过民营部门(或社会资本方)或与其合作来高效地完成政府公共部门的目标，从而达到实现政府公共部门的职能。 目前研究者已经有不少从原来的融资观点转向提高效率和改善质量上来。世界银行认为：“在20世纪90年代，人们认为，私人运营商接管城市水务的主要优势在于其具备提供私人资金的能力。实践表明，这属于一个错误的观点。私营水务公司所能做出的最大贡献来自于提高运营效率和服务质量。这些优势又会进一步提高水务企业的信誉，有利于其筹措投资资金。”由于人们对PPP的不同理解，为了便于讨论和实际推广运用，本文讨论的PPP是基于项目的PPP，私营部门负责包括但不限于项目投资、建设和运营。对于广义的PPP不属于本文研究范畴，如服务的外包。 二、PPP的特点 (一)PPP的多样性 长期以来，人们一直将PPP与BOT、PFI等并列，其实PPP是一个总称，它包括BOT、PFI、TOT、ROT等诸多形式。从前面给出的PPP概念可以看出，BOT、PFI、ROT等属于政府公共部门通过民营部门实现职能的一个具体形式而已。因此，我们说PPP是一个总称。但是，为什么会有这么多的形式呢？事实上，这是由不同国家政策需求所决定的，例如英国主要采用PFI这种完全由政府付费的PPP模式，不仅仅是教育、医疗领域，即便是英国的高速公路也是如此，前面谈到英国有22英里的收费高速公路，其余高速公路，如果是采用民营资本建设也是由政府付费。因为英国是一个老牌的资本主义国家，他的每一个家庭都不止一辆小汽车，高速公路几乎是他们每一个家庭的必需品，如果设一个收费站向每一个过往的车辆收费，等于是向每一个家庭重复征收费用。大家知道，第一车辆减速缴费，再加速，不仅仅造成能源浪费，也会带来极大的环境污染。因此，英国选择了在确保公平的情况下，高效率的收费方式。我国高速公路更多采用使用者付费的方式，因为我们还是一个发展中国家，许多家庭，特别是农村家庭没有小汽车，不可能使用高速公路，如果采用政府付费，势必也会让不使用者承担一定的费用，这会造成新的不公平，因此我们为了确保公平，选择了使用者付费，但相对于政府付费，其效率明显降低。菲律宾主要采用BOT这种方式，它有一部BOT法，其实就是PPP法。韩国主要采用BTO和BTL两种方式。因此，不同国家有着不同的政策目标，为了实现这一政策目标会选择不同的PPP形式。 (二)PPP的复杂性 据一个英国PPP项目专家介绍，英国一个医院的大楼采用的是PFI的形式，其合同达一万多页。这足以说明PPP项目实施的复杂性，这种复杂性不仅仅增加了PPP项目的采购时间，同时也增加了项目的采购成本。一个PPP项目包括未来可预测、不可预测、可控制、不可控制等风险交织在一起，希望通过一个尽可能完备合同约束，很难做到尽善尽美。因此，基于PPP的复杂性，在实施一个PPP项目中，公私双方不可能很快达成一致意见。 目前我国在推广PPP过程中，不少人认为推进速度不高，主要是由于他们不了解PPP的复杂性，同时，过去政府上项目往往出现边勘测、边设计、边施工的“三边”工程现象。相比之下，显得PPP项目的实施要慢得多，这是正常现象，不可能将PPP项目做成“三边”工程，如果那样的话，今后会产生许多难以解决的问题。 同样是基于PPP的复杂性，对于一个较小的项目并不适宜采用PPP模式，因为它的前期费用并不会随着项目规模的减小而同比例降低。 (三)PPP的长期性 一般来讲，PPP项目多数为基础设施项目，而基础设施项目生命周期短则几十年，长则上百年，因此，PPP项目合同多数在二、三十年以上。在这里引出了一个现实问题，就是过去曾被地方政府广泛采用的BT，是否属于PPP，关于这一点是有争议的，我个人观点是如果将PPP看为项目融资的话，BT就是一种项目融资方式，属于PPP；如果将PPP看为本文提出的管理模式的话，BT就不属于PPP。BT曾为地方政府带来什么呢？可总结为两个方面的问题：一个没有质量保障的工程；形成一个巨大的地方政府债务。由于BT项目一般为不能向使用者收费的项目，大家或许会问，能否将BT转化为PPP模式，答案是显然的，PPP项目的收益来源只有两种，一是使用者付费，二是政府付费。如果不能向使用者收费，必然要通过政府付费实现项目收益。例如，一个环城路建设，过去通过采用BT的方式，由建设者交付之日起政府支付40%，接下来的两年分别支付30%，简称“433”。下面我们看看如果将其设计成PPP模式会发生什么变化。 政府首先选择一个合作伙伴，并设立一个项目公司，由项目公司负责该环城路建设，完工后并不立即移交给政府，后续维护管理工作仍然由项目公司负责实施，政府根据其维护质量支付费用，同时，将原来三年支付的工程费用也将延长到30年，30年之后再无偿移交给政府。在这种制度安排下，企业为了实现收益最大化，企业会尽可能减少维护费用支出，从而增加收益，但又不得不达到合同所要求的基本标准，此时，企业为了获得收益最大化，唯一能做到的是提高项目建设质量，以尽量减少后期的维护成本，决不会建设成一个三年一小修、五年一大修、十年一重修的项目。同时，项目公司会请专业的绿化队伍负责道路两边的绿化等日常维护工作，只有专业化才能提高运营管理效率，实现投资收益最大化。通过这样的制度安排，首先，项目质量得到了保障；其次，财政支出压力大幅度下降；第三，政府也会大量减少财政供养人员。 三、基本构成要素 (一)基本结构 政府首先选择一个合作伙伴，由合作伙伴设立一个项目公司(SPV)，政府可以在这个项目公司中持股，当然也可以不持股，一旦政府决定持股，其比例不能超过50%(我国当前政策规定)。政府公共部门与项目公司签订一个合同，这个合同称为PPP合同。同时，由PPP项目公司负责融资、建设、运营。如图1所示。 (二)主要形式 PPP形式具有多样性，按美国民营化专家萨瓦斯的分类，除了完全国营和完全私营，中间部分全部是PPP，有无穷多个。但为了实际推广需要，在此介绍几个常用的形式。 1.PFI。也叫私人融资计划，是英国使用的一种PPP形式，主要特点是由政府付费，而不是由使用者付费。像英国的学校、医院、高速公路等都是采用PFI的形式。如英国一家医院的大楼采用的PFI，总投资20亿英镑，由私营部门负责建设并对其进行管理和维护，由政府使用，政府每年支付1.5亿英镑作为投资人回报，共支付40年。 2.BOT。也叫建设运营移交，是菲律宾常用的一种PPP形式，它主要以使用者付费为主，项目由私营部门建设，并由其运营管理，政府允许其通过向使用者收费的方式获得合理的回报，当收费期过后一般无偿移交给政府，也是我国主要采用的PPP形式，主要用于新建设的基础设施项目。 3.TOT。也叫移交运营移交，是我国常用于对已有基础设施采用的PPP的形式，首先将已经建设完成的基础设施项目移交给私营部门，由私营部门运营一定的时间后再无偿移交给政府。一般也是由政府授权私营部门通过向使用者收费的方式获得合理的回报。早在21世纪初期，上海浦东自来水厂使用50%的股权，50年的经营权移交给私营部门，为浦东基础设施建设获得20亿元的资金。被上海人称为用过去人的钱来发展。当前我们采用这种形式，更多是为了化解地方政府债务，政府将已经建成的项目资产和债务，并和经营权一起移交给私营部门，私营部门运营一定期限后再无偿移交给政府，这就有效化解了地方政府债务规模。 4.ROT。也叫扩建(再造)运营移交，主要用于已有的、并需要翻修或扩建的基础设施项目，这种基础设施通过私营部门进行扩建并运营管理，一般也是由政府让其通过向使用者收费的方式获得合理的回报。 5.BOO。也叫建设拥有运营，但是，这里的运营一般会有一个期限，当运营期过后，政府收回运营权，但资产仍然属于私营投资者，只能改做其它用途。如果永久性运营可能就不再属于PPP，已经属于私有化的范畴，不属于本文讨论的范围。 (三)参与方 1.公共部门。主要包括：一是各级政府。不同级别政府负责本级政府的公共投资项目，中央政府负责国家层面的PPP项目，但这种项目较少，一般都是由政府职能承担这一职责。二是政府职能部门。负责本领域公共投资项目如何采用PPP模式，如教育部、教育厅、教育局；水利部、水利厅、水利局；交通部、交通厅、交通局；卫生部、卫生厅、卫生局等，他们都是各级政府公共投资项目采用PPP模式的政府方面合作人。三是执行机构。能够代表政府公共部门的还有如医院、学校等。 2.私营部门。主要包括：一是投资方，主要是各类投资机构，如投资公司等。二是融资方，主要是由银行或非银行金融机构构成。三是设计方，主要负责项目的设计，如设计院等。四是建设方，各类项目施工单位，如建筑公司等。五是运营方，项目的运营管理公司，如污水处理公司、自来水公司、地铁公司等。六是第三方，各类咨询机构，如会计事务所、律师事务所、咨询公司等。
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