解读公共服务型政府的价值维度——基于新公共服务理论的视角，本文主要内容关键词为：维度论文,公共服务论文,视角论文,理论论文,价值论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、理论视角：新公共服务理论对公共服务型政府的价值诠释
(一)确立公共服务的尊严和价值
重视民主、公民权和公共利益是新公共服务的价值理念，构成了新公共服务的理论内涵。新公共服务倡导的价值理念认为，公共行政官员首先就应该认识到一种参与并且开明的公民权对于民主治理的至关重要性。因为人的行为不仅是一个自利的问题，而且涉及价值观、信念以及对他人的关心。公民权的确立不仅重要而且是能够实现的，公民应该视为政府的主人并且能够为了追求更大的利益而一起采取行动。因此，公共利益超越了个人自身利益的聚集，新公共服务通过广泛的对话和公民参与来追求共同的价值观和共同的利益。
(二)倡导公共行政的卓越价值观
在强调公共服务的尊严和价值的基础上，登哈特明确提出新公共服务的七大基本原则，以倡导公共行政的卓越价值观。1.政府的职能是服务而不是掌舵。现今政府的作用是与私营及非营利组织一起，为社区所面临的问题寻找解决的办法，其角色从控制转变为日程安排、使相关各方坐到一起，为促进公共问题的解决进行协商、提供便利。政府角色需要的不是管理控制，而是中介、协商以及化解冲突的新技巧。2.公共利益是目标而非副产品。公共行政官员必须致力于建立集体的、共享的公共利益观，这个目标不是要在个人选择的驱使下找到快速解决问题的方案，而是要创造共享的利益和共同责任。3.在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性。满足公共需要的政策方案可以通过集体努力和协作过程得以最有效并且最负责任的实现。4.为公民服务而不是为顾客服务。公共行政人员不是要对顾客的要求做出回应，而是要集中精力与公民建立信任与合作关系。5.责任并不简单。公共行政人员不应只关注市场，还应关注宪法、法律、社区价值观、政治规范、职业标准以及公民利益。6.重视人而不只是生产率。强调“通过人来进行管理”的重要性，要求公共行政人员善待公民，而公共行政人员本身必须受到公共管理机构的善待，倡导分享领导权和更高层次的价值观念。7.公民权和公共服务比企业家精神更重要。公共行政官员不仅要分享权力，通过人民来工作，通过中介服务来解决公共问题，而且必须将其在治理过程中的角色重新定位于负责任的参与者，而不是企业家。
二、话语解读：公共服务型政府的主体性内涵与公共理性诉求
(一)公共领域的主体性确立
登哈特夫妇提出的新公共服务理论真正确立了公民在公共领域的主体性地位。“政府是服务，而不是掌舵”，公民权、民主和公共利益成为公共领域的话语主题，公民不再是“顾客”，而是公共领域真实的参与者，民主价值和公共利益是公共领域生活的本身，“已经有越来越多的人要求恢复一种基于公民利益而非自身利益的公民权”，“他们会积极参与，并且会为别人而承担责任”，“他们不仅会促进社会的进步，而且还会促进他们自己作为积极负责的人健康成长”。
(二)公共理性的诉求
以哈贝马斯和罗尔斯为代表的现代理性主义哲学家所倡导的现代公共领域的话语主题是公共理性。哈贝马斯的代表性理论——“社会交往理论”是以“主体间的相互交往和社会一致性，以及语言的乌托邦潜能为基础，致力于达成相互理解，形成非强迫性的共识”，“作为这种共识所具有的普遍性，是通过交流与沟通，通过人们之间的协商、商谈以及相互理解和相互宽容而达到的。因此，这种普遍性本身包含着个性，他能使人们真正在思想上有着共识和一致，在行动上形成友好合作”。而新公共服务理论的整个理论基础正是建立在这样一种公共理性的基础上的，其所倡导的公民价值理念必须在这样一种公共领域的话语背景下才能成立，其真正的意义才能体现出来。
继哈贝马斯之后，罗尔斯也曾致力于公共理性的探讨。人们质疑：在一个由自由、平等的公民所组成的社会中，由于人们的各种分化的合乎理性的哲学思想、宗教思想、道德思想所组成的公正稳定的社会是否可能。他认为解决这一问题的前提是，要使持有各种不同思想的人们能够在某种社会正义观念的基础上，达到一种“重叠共识”。而这种共识的达成有赖于公民的公共理性，“通过它人们可以作为一个平等的人进入一个公共世界，在那里通过公开讨论，自由发表意见，形成某种公共舆论，并由之最终形成某种公共意见”。在一个多元化的社会结构中，要想真正确立公民在公共领域的主体地位，使公民权利与公共利益获得充分地表达，充分的公共理性建立是新公共服务的理论需求。
三、价值维度：公共服务型政府的意蕴与诉求
(一)以公民为中心的民主价值理念
新公共服务理论主张用一种基于公民权、民主和为公共利益服务的新公共服务模式来替代当前的那些基于经济理论和自我利益的主导行政模式。新公共服务理论认为，政府是人民的政府，因而政府在为“国家”这条船掌舵的时候，必须听从人民的意见。正如登哈特夫妇所言：“公务员的首要作用乃是帮助公民明确阐述并实现他们的公共利益，而不是试图去控制或驾驭社会。”在新公共服务理论看来，政府是以公民为中心的政府，公民是公共领域的主体，政府必须听从人民的意见。因此，新公共服务理论所倡导的公共服务型政府既不是凌驾于社会之上的科层官僚机构，也不是企业家自居、将公民视为顾客的企业化政府，而是以公民的需求为中心，帮助他们表达并满足他们的共同利益，为其提供高质量、高效率的服务的政府。其作用在于与私营及非营利组织一起，为社区所面临的问题寻找解决的办法，其角色从控制转变为议程安排、使相关各方坐到一起，为促进公共问题的解决进行协商、提供便利。“在新公共服务中，公共行政官员不是公共利益的单独主宰者。相反，公共行政官员应该被视为在一个包括公民、团体、民选代表以及其他机构在内的更大治理系统中的关键角色”。政府必须对公共利益有明确的界定，任何时候都必须确立以公民为中心的责任理念。
(二)服务与沟通对话的职能价值取向
从政府的职能来看，公共服务型政府的作用在于服务。政府发生作用的方式在于通过建立沟通对话和协商的机制，为公民充分表达自己的意愿，协商和协调各方达成一致，营造共同的价值观提供平台和服务。政府的基本职能在于实现社会公共利益的最大化，其本质在于它的公共性和社会性。至于如何真正履行政府的服务职能，在现代市场经济条件下，必须把政府的职能严格限定在对市场失灵的匡正上。凡是市场与社会能自我调节的内容，政府就应自动退出，实行政府与市场主体严格归位。政府不再直接经营竞争性物品和服务的生产和供给，并且在集体物品和服务的生产和供给方面选择多样化的机制。政府把精力主要集中于规则的制定和实施上，营造一个有利的激励环境，提供公平的法律，保障稳定的社会环境，建设市场制度，并促进市场的有序进行。
(三)多样化责任体系的行政价值模式
新公共服务理论认为，公共利益不是由个人的自我利益聚集而成的，而是产生于一种基于共同价值观的对话。对于政府中的公共行政人员来说，其回应的对象不是委托人和选民，抑或仅仅是顾客，而应该是公民。公务员不仅仅是要对“顾客”的要求作出回应，而且要集中精力与公民以及在公民之间建立信任与合作关系。公务员的激励基础不仅仅在于工资收益和公职保障，而应在于公共服务和期望对社会有所贡献。公务员的责任也不是单一的对自己的上级负责或者只对自己的顾客负责，而应该是处于一个多样化的责任体系之中，包括法律、社会价值观、政治规范、职业标准和公民利益等。在新公共服务理论家看来，政府与公民的关系不同于企业与顾客的关系。因为“在公共部门中，我们很难确定谁是顾客，因为政府服务的对象不只是直接的当事人，而且，政府的有些顾客凭借其拥有的更多资源和更高级能可以使自己的需求优先与别人的需求”。基于这种复杂的因素，新公共服务理论试图鼓励越来越多的人履行自己的公民义务并希望政府能够特别关注公民的声音。
(四)多中心合作治理的社会价值认同
从社会治理结构的角度来看，公共服务型政府应是民主参与的政府。公共服务型政府应该为公众参与提供渠道。离开公众的参与，行政人员或专家往往无法获得制定政策所需的全部信息，甚至得不到正确的信息。因此，“公共部门所提供的服务质量在某种程度上取决于工作过程中的合作程度，而不是取决于政府员工个人提供的服务”。特别是在公共部门进行决策时，如果排除公众对重要决策的参与，容易造成政策失误，这在各国公共实践的过程中都印证了这一事实。可以看到，公共服务型政府的建构，不仅是政府管理体制上的变革，更是政府理念上的改革。因此，“公共行政官员应当积极地为公民通过对话清楚地表达共同价值观念并形成共同的公共利益观念提供舞台，应该鼓励公民采取一致行动，而不应该仅仅通过促成妥协而简单地回应不同的利益需求”。我们可以这样理解：新公共服务理论所描绘的是这样一种社会治理结构，即政府的管理过程是一种公民民主参与的过程，其治理方式以服务代替了控制，政府、私人组织与公民组成的各种志愿组织共同构成了社会的治理体系，政府与社会、公民之间不再是一种官僚科层制中自上而下的单一的“权力—服从”型的关系，而是一种多向的、信任合作的良性互动关系。
(五)公民理性与社会公共精神培育的价值实现途径
罗尔斯说“公共理性是一个民主国家的基础。它是公民的理性，是那些共享平等公民身份的人的理性，他们的理性目标是公共的善，此乃政治正义观念对社会基本制度结构的要求所在，也是这些制度服务的目标和目的所在。”从公共性话语的语境分析看来，新公共服务所倡导的公民权与公共利益的价值理念的实现，一方面必须诉求于政府得以公民为中心的价值理念的确立，建立服务型政府，建立一些具有完善整合力和回应力的公共机构；另一方面必须诉求于公民的公共理性的倡扬，即“公民可以而且能够积极地合理地运用所拥有的公民权来明确表达并实现公共利益，公共行政人员首要做的是帮助他们表达并实现公共利益而不再是掌舵”。因而在新公共服务的理论中，公民的公共理性是至关重要的。正如美国学者库珀认为，公民的概念不仅包括了权利而且还有责任；因此作为公民行动的个人必须在社会改良中发挥积极的作用。公民需要在行动中追求共同的善，并且和政治系统的核心价值——政治参与、政治公平、正义，保持行动上的一致。因此，从某种意义上说，新公共服务的理论体系也是一种有关合作体系的理论，新公共服务价值目标的实现必须助益于公民相当程度的公共理性，包括公民意识的确立、公民气质的具有、公共精神的培育和公共伦理的倡导。