台湾社会保障制度改革的收入再分配效应及启示，本文主要内容关键词为：台湾论文,启示论文,效应论文,社会保障制度论文,收入论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
台湾当局行政院1994年重新修订了《社会福利政策纲领》，并成为台湾90年代中后期社会保障政策制定实施的主要依据①。根据新的“纲领”以及前期社会保障制度建设中积累的丰富经验，台湾在这一时期新制定和修正了诸多社会保障法案，对岛内社会稳定和发展起到了一定的推动作用。
一、台湾社会保障制度的改革取向
21世纪初台湾加入WTO组织以后，由于世界经济形势对台湾影响更加显著，为降低成本而需要减少福利支出与失业率上升要求失业保障增加支出两方面的矛盾日益凸现。同时，岛内人口日趋老龄化，执政党更迭引发社会保障取向的变化，民间团体的增加也促进了各方人士从多角度审视社会保障制度的适用性，从而改革社会保障制度的呼声不断升高。因此，为了迎接新世纪所面临的严峻挑战，稳定民心，维护当局者的统治，台湾当局不得不提出“量力推动社福措施”、“健全社会保险财务”、“适度扩增福利规模，唯须力避过渡之给付”、“以激励工作代替依赖救助”的社会保障改革总体思路②。总结台湾近年来社会保障制度改革的总体趋势可以归纳如下：
1、社会保险普及化、统一化发展趋势
台湾当局为了解决老龄化问题，改变现行公保、劳保、军保以及农保制度不健全，没有统一的老年给付标准，无法提供长期而稳定的养老保障的现状，力图建立以老年保障为主，兼顾身心障碍、死亡等保障在内的一种具有长期适应性的、社会保障制度——“国民年金保险制度”。无可置疑，“国民年金制度”的设想是台湾现行社会保障制度的一项重要改革与发展。这项制度最初由台湾学术界于1989年首次提出，并在1993年、1994年、1995年进行了多次修改，1996年台湾“国发会议”上计划于2000年底开始具体实施。虽然，因各种原因该计划未能如期施行，但是，这一社会保障制度改革方案并未被遗弃。此后，台湾“行政院”曾于2002年通过了“国民年金法草案”，2007年7月，“立法院”三读通过2008年正式实施“国民年金制度”。
此外，台湾地区不仅对养老保险制度采行了普及化方向改革，在医疗健康保险等其它险种的发展和改革中也采取了同样的发展思路，从而促使台湾地区社会保险正在向普及化、统一化方向发展。
2、建立健全社会保险体系，促进社会保障项目设置现代化发展
1968年台湾在第一次修改《劳工保险条例》时曾经增列了关于“失业给付”的有关条款，但是由于台湾在其后的20多年内始终保持了较低的失业率，该项政策从未付诸实施。90年代以后，台湾经济增长趋缓，劳动力人口增加，失业率呈现显著上升趋势。为此，1998年12月台湾行政院颁布了《劳工保险失业认定暨失业给付审核准则》，开始建设现代意义上的失业保障制度。2002年5月15日首次颁布的《就业保险法》标志台湾建立起了现代化的失业保障制度。台湾社会保险改革不仅在于建立失业保险制度，其发展是多方面的。20世纪末，台湾还改革、健全了民众医疗健康保险制度。1999年台湾当局对1994年颁布的“全民健康保险法”再次进行了修正，从而明确了以“行政院卫生署”为主管机关，设立“中央保健局”办理民众健康保险对疾病、伤害和生育事故等实行强制性社会保险。“全民健康保险”开办以后，该项社会保险不仅参保人数稳步上升，保险收支总额逐年递增，而且劳工保险、公教人员保险、农民健康保险等原有保险项目中的医疗部分大多并入其中。从而一定程度上解决了原来各类人员医疗保险各自为政的局面，使医疗保险覆盖率进一步提高，医疗资源得以充分利用，形成了较为统一的医疗保险制度。
上述两项社会保险制度的建立健全促使台湾地区社会保险制度逐步向包含养老保险、失业保险、医疗健康保险等多险种的现代化方向发展，并从制度建设角度来看，再次为亚洲其他国家和地区提供了一些借鉴经验。
3、建立健全农村社会保障制度，并逐步与城镇社会保障制度并轨
台湾社会保障建立之初主要偏重于保障军人和公教人员，是一种“重官轻民”的社会保障体系③。而农民社会保障制度，如农民健康保险、老年福利津贴等直到80年代以后才迫于压力逐步建立起来。此后，台湾社会保障体系分明，基本形成了劳工权益保障、医疗健康保险和职业性三大社会保障体系，按收报人群划分划分，又可分为公、军、劳、农四大体系。虽然20世纪80-90年代台湾建立起了农村社会保障体系，但是，由于“重官轻民”的思想制约，传统台湾社会保障对农民的保障水平始终远远低于对军、公、教系统的保障水平。
20世纪末、21世纪初台湾社会保障体系构成正在悄然发生改变。随着“全民健康保险制度”和“国民年金制度”的建立，台湾农村社会保障正在和城镇社会保障体系并轨，职业化社会保障体系正在融合，并将趋向于逐步形成地区统一的社会保障体系。
4、适度发展社会保障支出水平，极力避免陷入“福利陷阱”
台湾社会保障制度建设过程中对于体系构建以及政策、法规的制定和实施等方面都大量借鉴了日本和其他欧美发达资本主义国家的成功经验，但是台湾社会保障支出并没有出现类似福利国家社会保障过度扩张导致支出水平过高，甚至影响经济发展的状况。
资料来源：表中数据来源于台湾“主计处”2000-2002年《“国情”统计通报》、《台湾统计年鉴》2002-2005、台湾“内政部”《台闽地区人口统计》2005、台湾劳工保险局《劳、农保及公保等各项保险应收保险费及实付保险给付统计》2002、台湾“中央信托局”《公教人员保险统计》2005、台湾劳工保险局《开办起劳工保险实际保险给付》2007、台湾劳工保险局《开办起农民健康保险实际现金给付》2007、台湾“财政部”统计年报2006http://www.mof.gov.tw/、台湾“中央健康保险局”《健康保险统计》2005。
表1中数据表明，首先，台湾社会保障水平在1995年实施“全民健康保险”以前低于社会保障适度水平下限，1995年以后由于“全民健康保险”的实施，填补了台湾社会保障的一大空白，其后台湾社会保障水平多数年份保持在适度水平上下限之间。仅在2000年和2001年由于受到著名的“九·二一”大地震的影响而超出了社会保障适度水平的上限。其二，从台湾社会保障水平增长情况来看，2002年以前，社会保障支出增长速度始终略高于GDP增长速度，从而社会保障水平呈现出缓慢增长的趋势。其三，从台湾社会保障总支出构成来看，社会保险支出占社会保障支出比例逐年上升，体现出台湾社会保障体系正在向以社会保险为主体，财政支持为扶助的多支助体系靠拢。其四，台湾社会保障总支出与台湾地区人口老龄化程度同向变化，即随着地区老龄化程度的不断加深，虽然社会保障负担不断加重，社会保障现实水平正在向上限靠拢，但是台湾社会保障整体水平仍在合理范围之内。
二、台湾社会保障改革的收入分配效应分析
台湾近年来的改革取向表明，台湾社会保障正在以缩小收入差距为目标，向对象普及化、标准统一化、制度建设现代化方向发展。
1、台湾社会保障的居民收支再分配效应
首先台湾社会保障制度中社会保险建立较晚，社会福利津贴长期占据重要位置，因此，社会福利财政支出占据个人社会保障收入的大部分。其次，表2中数据表明，2002-2004年台湾人均社会福利收入低于“大地震”时期的2001-2002年，但是，90年代以后，台湾人均社会福利收入总体呈现上升趋势。
除直接的福利收入以外，一般认为居民消费支出水平也一定程度体现出了某一地区居民的生活水平以及福利水平。从台湾社会保障水平对居民消费的影响来看，式1对1991-2004年连续15年数据进行回归分析表明，台湾社会保障水平的上升有效地拉动了居民消费，从而在整体上看，促进了居民福利上升。
式1中，XF为私人消费总支出，SA为社会保障水平。
据此可以认为，随着台湾社会保障制度的发展，虽然社会福利财政转移呈现出倒U增长趋势，但是，随着社会保障总水平的不断提高，社会保障对地区居民私人收入和支出起到了明显的拉动作用，人均社会福利水平正在不断提高。
2、台湾社会保障的社会收入再分配效应
台湾“主计处”数据表明，人均社会保障获益持续增长，台湾当局转移支出对收入的影响也正在持续增强（如表3所示）。家庭因获得转移支付而增加的可支配收入由1964年的5.3%上升到了1992年的11.8%，增长了一倍有余。台湾当局转移支出的主要方式是通过社会保障支出，可见台湾社会保障客观上起到了调节收入分配的作用。但是，台湾社会保障是否可以从宏观上起到调节收入分配差距的作用，以及起作用的程度还有待于进一步分析。
为了深入研究台湾社会保障支出与收入分配差距的关系，首先应分析台湾收入分配差距变化的轨迹。根据库兹涅茨倒U曲线理论，随着社会保障转移支付的增加，台湾收入差距的演变应随GDP的增长呈现倒U形状。据此，取台湾1991-2005年相关数据，根据EKC模型的基本原理⑤，可以得出，台湾GINI系数和人均GDP之间的关系为：
根据2式方程可以计算出，当人均GDP为14184美元时，台湾基尼系数应达到最大值0.331，其后则应呈现下降趋势。实证数据表明，从台湾近年来基尼系数情况来看，其变化趋势基本符合库兹涅茨理论。即，当台湾人均GDP在2000年超过14000美元以后，基尼系数在2001年达到最高值0.35，之后呈现出平稳甚至缓降的趋势。进一步分析这一现象的原因可以发现，如表4所示，在1991-2005年期间，台湾居民薪金收入和投资收入占全部收入比例并未大幅度上升，而转移收入和接受当局转移所占比例却大大上升。由此可以认为，台湾收入分配差距较小且符合先升后降的库兹涅茨规律的主要原因是台湾地区收入转移再分配起到了至关重要的作用，而社会保障是收入再分配过程中能够起到关键作用的制度。
实证分析表明，虽然台湾地区近年来市场经济发展较快，市场经济对收入差距的作用不断上升。但是，具有较强收入再分配作用的社会保障制度较大程度上阻止了收入差距的快速上升，甚至起到了促进社会整体收入差距下降的巨大作用。从而可以认为，台湾的社会保障水平虽然远远低于西方福利国家，但是有效地起到了收入再分配作用，有力地保障了社会稳定和发展。
三、台湾社会保障制度改革的启示
1、发挥社会保障收入再分配功能有利于缩小社会收入差距，保持社会稳定。虽然在发展中国家和地区，社会保障制度建立较晚，社会保障体系不完善，社会保障水平一般较低。但是，随着社会、经济的发展，发展中国家和地区的社会保障支出水平大多呈现上升趋势，这表明社会保障在经济社会中的调节作用正在日益加强。台湾实践表明，应充分利用社会保障工具调节收入分配，实现社会财富向更加公平的方向流动，尽力避免社会保障水平上升的同时收入差距也不断上升现象的发生，努力实现有效控制人口老龄化时期社会保障支出增长和有效控制贫富、地区、行业间公平的双重目标。
2、制度对象广覆盖、标准统一化有利于发挥社会保障收入再分配功能。台湾近年来进行的健康保险改革和老年保障制度改革取向表明，虽然台湾行业间社会保障缴费和收益的差距在近期内仍将存在，但是，制度普及化、统一化发展趋势促进了台湾社会保障收入再分配功能的发挥，对于缩小地区居民收入差距起到了强有力的控制作用。因此，台湾社会保障制度改革取向提示，社会保障制度改革应重视发挥其收入再分配功能，而实现这一功能的基础是扩大制度覆盖面，建立统一的制度体系和标准。
3、支出适度与收入再分配功能强大并存是社会保障制度改革成功的标志。随着经济的高速增长，台湾社会保障制度也在不断进行着改革，社会保障覆盖面不断扩大，居民受益有所增加，社会保障实际支出相应上升。然而，台湾始终很好地控制了社会保障支出与经济增长的比例关系，使地区社会保障水平始终保持在合理限度之内。同时，通过“国民健康保险”的实施和向“国民年金制度”的转向，台湾社会保障的制度覆盖面呈现明显的上升趋势，收入再分配能力也不断得到加强。
4、社会保障制度安排应与时俱进，重点保护弱势群体。20世纪50-80年代，由于GDP增长较为稳定，劳动力失业率长期保持较低水平，因此，台湾长期没有正式建立失业保障制度。90年代以后，台湾经济增长趋缓，劳动力人口增加，失业率呈现显著上升趋势（如表5所示），失业者逐渐成为社会中弱势群体的重要组成，对社会稳定产生了重要影响。因此，为了社会稳定，增进效率，台湾在推行公共就业服务制度的同时，适时建立失业保险制度，逐步形成了较为完善的、现代化的失业保障体系，很大限度避免了经济全球化时代社会经济环境变化可能引发的社会动荡。不仅仅是失业保险制度的建立，“全民健康保险制度”、“国民年金制度”都体现出台湾社会保障体系正在将更多的弱势群体吸纳进来，从而强化社会保障通过收入再分配对稳定社会秩序的作用。因此，发展中国家和地区在发展和改革社会保障制度过程中应注重分析社会中弱势群体的构成及其变化，重视社会保障制度对弱势群体的保护作用，做到社会保障改革能够与时俱进地适应社会经济发展的要求。
5、城乡一体化是发展中国家和地区健全社会保障制度的必经之路。在产业结构调整时期，为了避免社会矛盾激化，发展中国家和地区的政府应该重视农村社会保障制度建设，并逐步将农村社会保障纳入整个社会保障体系之中，增强社会保障促进社会公平的根本作用。从而在保证农村居民生活稳定的基础上推动产业结构向合理化方向调整，推动社会、经济可持续性发展。
注释：
①林万亿：《社会福利政策之回顾与展望》，台湾第二次“社会福利会议”2002年。
②台湾社会福利署：《台湾社会福利资源之配置》，SOCIAL INDICATORS 2000，第207-223页。
③郑秉文：《当代东亚国家、地区社会保障制度》，法律出版社2002年版.第27页。
④穆怀中：《中国社会保障适度水平研究》，辽宁大学出版社1998年版，第136-159页。
⑤陈瑾玫：《宏观经济统计分析的理论与实践》，经济科学出版社2005年版，第53-54页。