中国民族政策主客体及政策环境分析，本文主要内容关键词为：民族政策论文,中国论文,主客论文,环境论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号；D633.0 文献标识码：A 文章编号：1672-433X(2009)04-0045-05
民族政策是调整民族关系和实现民族利益的工具和手段，是一个极其庞杂而且彼此有很大差别但又互相联系的体系。民族政策系统是民族政策运行的载体，是民族政策过程展开的基础，由民族政策主体、民族政策客体和民族政策环境共同组成，这三者之间相互作用、相互影响，构成一个动态的民族政策系统。谁是民族政策的主体，谁是民族政策的客体或适用对象，谁为民族政策的制定和执行提供建议、支持与评估，谁将民族政策的有关信息反馈给民族政策主体，他们是如何互动并按照一定的行为结构形成一个统一的民族政策系统的，这些问题需在民族政策出台前和过程中予以考虑和界定。本文根据政策科学原理，运用公共政策分析范式对民族政策主客体和民族政策环境作简要分析[1]56-71。
一、民族政策主体
民族政策主体是指直接或间接参与民族政策决策、制定、执行、评估和监控的个人、团体或组织，即民族政策行为者。新中国成立以来，由于各个发展阶段的政治形势、经济体制不同，各个时期所要解决的民族问题有所区别，用于解决少数民族和民族地区各阶段的民族政策过程也存在差别。因此民族政策主体的构成及其作用方式也有所不同，存在一些变化。
詹姆斯·E·安德森在《公共政策》一书中将政策制定分为官方和非官方两大类。他认为，官方的政策制定者是指具有合法权威去制定公共政策的人们，包括立法者、行政官员、行政管理人员和司法人员；非官方的政策制定的人或组织，包括利益团体、政党和作为个人的公民[1]57。相应地，也可以将民族政策主体分为官方主体和非官方主体两大类。中国现行体制决定了民族政策主体以官方为主要构成部分，如中国共产党、立法机构、行政机关、司法机关等。非官方民族政策主体正在发育过程中，目前除了少数民族是民族政策的非官方民族政策主体外，其他的一些利益团体、民主党派和舆论传媒在我国还难以成为非官方民族政策主体，这是因为这些机构和人员受到体制内的力量主导，受到官方民族政策主体主导和制约，如资金、人事、活动方向、机构撤并等，因此，最终成为官方民族政策主体的一部分。少数民族参与民族政策过程的方式、程序、程度、规模也是由直接行使民族政策权力的机构和人来决定，即由官方民族政策主体决定，少数民族参与民族政策过程纳入体制内被严格控制，因此，少数民族也不是严格意义上的非官方民族政策主体。由此可见，詹姆斯·E·安德森的分类并不能解决中国民族政策主体的分类，因为我们国家的体制与西方还是有很大区别的。其实，民族政策主体也可以根据民族政策过程来划分为民族政策决策主体、民族政策制定主体、民族政策执行主体、民族政策监控主体、民族政策评估主体等。具体如何分类，应根据民族政策研究和民族工作需要来决定。不管如何分类，民族政策主体均包括中央和地方两级，其中地方一级主要是指民族地区与民族政策过程有关的各级机构和人。
1.中国共产党。中国共产党是执政党，是各族人民的领导核心，代表最广大人民的根本利益和普遍意志，在民族政策的制定、执行、评估、监控中均处于主导地位。中国共产党作为民族政策主体，一是发挥对少数民族和民族地区的政治领导、思想领导和组织领导作用；二是向国家机关和民族地区推荐重要的民族干部，尤其是中、高级少数民族干部；三是制定出具有综合性、战略性、指导性、根本性的民族政策的总政策和民族政策基本政策，也是党在民族工作方面的纲领、路线、方针。党关于民族政策方面的主张经法定的程序变成国家的意志，通过党组织尤其是民族地区的党组织的活动和党员的先锋模范作用，带领各少数民族群众实现党的路线方针政策。中国共产党在民族地区的各级党委在同级民族政策主体中居于支配和统率地位。
由于中国实行的是共产党领导下的多党合作，各民主党派是参政党，发挥参政议政的职能，与此相适应，中国实行民主政治协商的政治制度，人民政协是国家机构的有机组成部分。人民政协和各民主党派在我国民族政策的制定、执行、评估、监控中发挥十分重要的作用，不仅参与民族政策的讨论与决定，而且经常进行民族政策和民族问题的调查研究，向中国共产党和国家提供民族政策的建议，进行民族政策的监督和评估。
2.立法机关。人民代表大会是国家权力机关和立法机关，是民族政策制定、监控及民族立法的主要机关之一。全国人民代表大会及其常务委员会是国家民族政策立法的最高决策机构，全国人民代表大会是国家最高权力机关，其所制定的民族法律法规具有权威性和强制性。人民代表大会常委会中的民族事务委员会和法制委员会是具体的从事民族政策立法的部门。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会（主要是民族地区的各级人民代表大会）作为民族政策主体，其发挥作用的范围、大小、方式、方法等是不同的。
3.行政机关。行政机关及其官员是民族政策主体的一个重要组成部分。在我国，宪法规定国务院是最高权力机关的执行机关，是最高国家行政机关，相应地也是民族政策在行政领域的最高民族政策主体。同理，地方各级人民政府（主要指民族地区）是民族政策在行政领域的政策主体。政府机关作为民族政策主体，不仅是民族政策的执行主体，同时还有权根据民族政策总政策和基本政策制定具体的民族政策行政法规和措施，所出台的民族政策行政法规和措施具有具体性、补充性和可操作性。各级政府中的民族（宗教）事务委员会（局）是具体执行民族政策的主要机构。
4.司法机关。人民法院和人民检察院作为司法机关是我们国家政权的重要组成部分。作为民族政策主体的最高人民法院、最高人民检察院、民族地区各级法院和各级检察院的功能在于民族法律法规执行，其民族政策的制定主体地位相对弱小。也就是说，司法机关是民族政策执行和监控的主体。
5.各民族人民。民族政策机关在民族政策制定和执行过程中的主体地位是确定无疑的。而民族政策机关以及供职其内的公务员所拥有的直接制定民族政策和执行民族政策的全部权力，在法理上都是各民族人民委托他们行驶的权力，因而各族人民成为民族政策的间接主体。毛泽东同志在关于处理与少数民族有关的事项时，强调要与各民族人民“商量办事”、“做好事也要商量着做”[2]的工作方法，充分体现各民族人民尤其是各少数民族人民的民族政策主体地位。各民族人民是国家主权的拥有者，当家做主，是国家的主人，理所当然是民族政策的主体。
少数民族在民族政策中的主体地位不容忽视。因为党和国家制定的民族政策所要解决的民族问题都是与少数民族的利益密切相关，民族政策也只有依靠少数民族的合作参与才能得到有效的贯彻落实。
6.民族政策研究机构及民族问题研究专家学者。民族政策的科学决策要求在民族政策过程中必须增加民族政策咨询、民族政策评估（包括民族问题的认定、民族政策方案的拟订及选择等前期评估以及执行中和执行后的评估）、民族政策预测等，在这一系列环节中民族政策研究组织、民族政策研究专家、民族政策分析者的主体地位也是不容怀疑的。民族政策研究是民族政策科学决策中不可缺少的重要的一环，因此，民族政策研究机构及民族问题研究专家学者是民族政策主体的重要组成部分。
总之，民族政策主体比较多、范围广，除了以上列举的外，应该还有许多都可以纳入民族政策主体范畴。与少数民族和民族地区有关的大众舆论传播媒体，如中国民族报、中国民族杂志、中央电视台、新华社等；随着社会主义市场经济体制建立和完善以及利益多元化格局的形成和发展成长起来的利益集团，如在民族地区从事资源开发以及文化发展的公司、参与少数民族和民族地区公益事业的民间社团等；随着全球化民主化时代的到来，一些国际上成立的与我国少数民族和民族地区有一定关系的国际组织，等等，这些机构和人员都有可能间接成为我国民族政策的主体。
二、民族政策客体
民族政策客体是相对于民族政策主体而言的，指民族政策所发生作用的对象和范围，包括民族政策所要解决的民族问题、所针对的民族地区及组织和少数民族成员等方面。换句话说，就是民族政策所界定的发挥作用范围内的全部事项，既包括人，也包括事，既包括社会组织企业团体，也包括自然人文地理环境，主要是民族地区的事项。
1.民族问题。民族问题也就是各种各样需要解决的民族矛盾，既包括民族自身的发展，也包括民族之间、民族与阶级和国家之间等方面的关系。“民族问题是和民族存在的一定历史阶段相联系的，表现在民族诸特征及其具体形式上的民族间的复杂的社会矛盾问题。”[3]《中国大百科全书·民族卷》认为：民族问题指民族从形成、发展直到消亡之前的各个历史阶段，不同民族和民族集团间在社会生活的各个领域发生的各种矛盾[4]。“民族问题实质上就是社会中的民族关系问题，即在不同的社会发展阶段出现的民族之间在政治、经济、文化和社会等方面的互动和交往过程中形成的问题”[5]。也有学者认为：“凡是同民族这个人们共同体直接联系的社会现象，都属于民族问题，它包括各民族本身的特点、内部状况和发展趋势以及各民族之间的关系和民族之间的矛盾等等”[6]。江泽民同志指出：“现阶段，我国的民族问题，比较集中地表现在少数民族和民族地区迫切要求加快经济文化发展。”[7]民族问题是社会总问题的一部分，具有普遍性、长期性、敏感性、复杂性、国际性和重要性等特点，民族问题的发展变化和最终解决都与社会发展的总进程及改造社会的总任务相联系。
民族问题数量庞大，种类繁多，而且各种问题相互交织在一起，并且处于动态状态，有时可能转化，因此对民族问题进行分类很重要，有利于民族政策的科学制定和实施。对民族问题可以按照不同社会生活领域进行分类，分为政治领域的民族问题、经济领域的民族问题、社会领域的民族问题、文化领域的民族问题等等。当然这种分类并不能解决所有问题，有的民族问题是综合性的，包含政治、经济、文化诸因素，有的民族问题随着时间的推移和环境变迁，问题性质也会有所变化，原来是经济领域的民族问题也可能变成政治领域的民族问题，等等。
2.民族地区、民族地区的组织团体和少数民族人民是民族政策发挥作用的对象，是民族政策客体之一。民族政策的实施范围和发挥作用有大有小，民族政策总政策作用范围最为广泛，仅就作用的地域和人来说，应该是全部国土范围和全体公民，不仅仅是少数民族和民族地区。其他民族政策的政策客体相对小一些。如，少数民族干部政策只涉及民族成分是少数民族的干部；兴边富民政策只涉及位居边疆的少数民族和民族地区；民族用品生产只涉及定点生产企业和对特需用品有需求的少数民族同胞等等。
民族政策客体的识别对科学制定和正确实施民族政策具有十分重要的意义，如民族用品生产和民族贸易政策的对象是从事民族用品生产和贸易的企业，而此项政策的最终受益者应是少数民族消费者。了解民族政策所要解决的民族问题的性质和特点，了解民族政策所涉及的社会成员尤其是少数民族成员的需要、心理态势、利益关系等，有利于实事求是地制定民族政策方案，更容易得到少数民族和民族地区的充分理解和支持，有利于民族政策的顺利执行，有利于民族政策发挥作用和取得比较理想的政策效应，最终有利于民族地区和少数民族的和谐社会建设。
三、民族政策环境
民族政策环境是指影响和作用民族政策决策、制定、执行、监控、评估和终结的一切外部条件和因素的总和。民族政策与民族政策环境是辩证统一的关系，民族政策是民族政策环境的产物，民族政策环境决定和制约民族政策，民族政策改造和改变民族政策环境。根据环境划分方法，可将民族政策环境分为自然环境和社会环境两大部分。民族政策自然环境主要是指少数民族所处的地理位置、面积大小、气候条件、山川河流、资源情况等，是少数民族和民族地区赖以生存的场所和创造文明的自然前提，对民族政策的作用发挥有很大的影响。民族政策社会环境主要包括民族地区和少数民族的政治、经济、文化、教育、法律、人口、科技状况等不同类别，民族地区的制度结构、管理体制和管理方式也是民族政策环境的重要内容之一。从更广的角度分析，民族政策环境还应包括国内和国际两大政策环境。从全局考虑，我国是各族人民共同缔造的统一的多民族国家，据2000年第五次全国人口普查统计，55个少数民族人口占全国总人口的8.41%。民族成分众多，各民族人口发展不平衡，百万人口以上的有18个少数民族，百万以下十万以上的少数民族有17个，十万人口以下的少数民族有20个[8]。各民族呈大杂居、小聚居、相互交错居住分布的特点，汉族地区有少数民族聚居，少数民族地区有汉族居住，各省、自治区、直辖市都有少数民族居住，绝大部分县级单位都有两个以上的民族共居。少数民族主要分布在内蒙古、新疆、宁夏、广西、西藏、云南、贵州、青海、四川、重庆、甘肃、辽宁、吉林、湖南、湖北、海南、台湾等省、市、自治区，各民族及民族地区经济结构和生产生活方式不尽相同，语言文字、风俗习惯、宗教信仰和传统文化很复杂。可以说，民族政策社会环境对民族政策的影响远在民族政策自然环境之上。
民族地区大多处于西部、边疆和内陆。民族自治地方多为山地、高原，既有沙漠、绿洲，也有森林、草原，自然环境比较复杂，变化大。从气候和生态来看，呈现出逐渐恶化的趋势，气候从南到北有热带、温带到寒温带各种气候都有，既有海洋性气候，也有大陆性气候，按对民族地区的影响范围来看，以大陆性气候为主。民族地区的资源丰富，其中耕地面积2.6亿亩，占全国耕地面积的18%，人均比全国高34%；草原面积45亿亩，占全国草原面积的94%，人均是全国的5.7倍；森林面积7.8亿亩，占全国的42%，人均是全国的3.2倍；水力资源蕴藏量3.5亿千瓦，占全国的53%，人均是全国的4.4倍；矿产资源中的煤炭、石油、天然气已探明储量约占全国总量的57%，汞、银、金占全国的70%，磷、硫、芒硝占全国的63%，云南省更是我国的“植物王国”和“有色金属王国”，全世界可供利用的140种矿产云南已发现130余种[9]。
民族地区的社会环境比自然环境更为复杂，可以进一步细分为民族政策的政治环境、经济环境、文化环境，等等。从当前来看，民族地区的政治状况基本一样，同处于社会主义制度之下，民族法制进一步健全完善，都在努力奔小康，建设和谐社会，有44个少数民族建立了自治地方，实行自治的少数民族人口有7000多万，约占少数民族总人口的70%，共建立民族自治地方155个，总面积占国土陆地面积的64%[10]。杂散居少数民族的各种权利也得到充分保障，出台了关于民族乡、城市少数民族等方面的条例、法规。尽管如此，自治区、自治州、自治县（旗）之间，民族自治地方与杂散居地方还是有差别的。但在新中国建立初期，民族地区的政治状况千差万别，由于生产力水平的差异，民族地区社会发育极不平衡，原始社会氏族制、奴隶制、封建制、甚至有资本主义的萌芽，当时民族地区，其政权的构成形式又各有不同，头人制、土司制、政教合一制等各种形态都存在。在现阶段，各民族地区的经济、文化、教育、社会状况差异比较大，由于所处地理位置、资源分布、对外开放力度、宗教信仰等等方面原因的影响，各民族地区之间、民族地区与东部沿海地区之间的差别都比较大。
少数民族经济发展状况是国家制定民族政策的基本出发点，民族地区经济发展水平是民族政策制定和实施的基本物质条件，在社会主义市场经济条件下，经济利益调节是民族利益关系调节的主要内容，民族地区和少数民族的全面发展也必须以经济发展为物质前提。各少数民族地区生产力状况、经济结构、经济总量不平衡，对民族政策系统的运行及机制和民族政策的目标、导向、手段、调整范围等方面均产生重要影响。少数民族的历史文化环境在民族政策环境中占有十分重要的地位，各少数民族的历史背景、民族心理、传统习惯、宗教信仰、价值标准、文化水平和教育现状等对民族政策过程、民族政策的效用均会产生影响。
我国民族政策虽属于国内政策，但必须对民族政策的国际环境给予足够的重视。我国少数民族和民族地区多位于边疆。有20多个少数民族跨境而居，民族地区与15个国家山水相连，少数民族的宗教信仰与邻国也有很大的联系。近年来，西方某些国家对我国民族政策任意歪曲和横加指责，尤其是在少数民族人权方面。因此，我国民族政策的政策环境具有比较复杂的国际环境。在经济日益区域化、全球化和政治多极化的新形势下，我国民族政策的制定、执行必须考虑民族政策的国际环境，尤其是与周边国家之间的关系问题。
民族政策主体与民族政策客体是民族政策科学的两个基本概念，两者互为存在前提。从主体、客体的哲学含义来看，民族政策主体具有主观能动性，在民族政策过程中积极活动，民族政策客体是民族政策主体的认识和实践的对象，他们之间不仅是一种认识关系，也是一种实践关系；民族政策客体在民族政策过程中的地位和作用发生变化，最终导致民族政策主体的职能也发生变化，民族政策主体与民族政策客体是相互影响、相互作用的。民族政策主体在整个民族政策过程中起主导作用，民族政策目标的实现程度，取决于民族政策主体的执行能力。另外，某些民族政策主体与客体在地位上具有相对性，民族政策主体在某些情况下可以作为民族政策客体而存在，民族政策客体同样可以作为民族政策主体而存在。如少数民族公民既是民族政策的制定者，同时又是民族政策的受益者，又如，在制定有关少数民族政策的机关工作的少数民族同胞，既是这些政策的制定者，同时又是此类政策的受益对象。
民族政策效用最大化要求民族政策主体要实事求是地认识和把握民族政策环境，民族政策主体在充分认识和考虑民族政策环境的实际情况下，在民族政策过程中要充分发挥主观能动性和主体作用，积极改善民族政策环境，为民族政策运行优化环境。如果民族政策主体不充分考虑民族政策环境的限制和约束，最终会导致民族政策环境的惩罚，背离民族政策目标。如为了促进民族地区发展，过度发展畜牧业会导致荒漠化和沙漠化，结果适得其反。民族政策客体与民族政策环境二者在一定条件下相互转化和融合，民族政策客体有时构成民族政策环境的一部分，民族政策环境在某种条件下也会成为民族政策客体。如，民族经济政策促进民族地区经济快速发展，同时也可能消耗大量的资源，也可能极大地破坏了民族地区的自然环境，少数民族的长远生存价值受到考验。再如，民族区域自治制度是民族政策实施的一个重要的制度环境，但是，当党和政府针对民族区域自治制度的一些政策缺陷进行政策修正时，民族区域自治制度本身就成了民族政策客体。
收稿日期：2009-02-03