福利机构的设立与慈善事业的发展——香港和内地的比较，本文主要内容关键词为：香港论文,慈善事业论文,福利论文,内地论文,机构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C913.7文献标识码：A文章编号：1003-3637(2007)02-0196-03
中国内地经过二十多年的改革实践，虽然“企业办社会”的传统格局已经改变，但政府独立支持社会福利服务的状况基本没有改变，由此导致我国内地社会福利事业发展缓慢。到目前为止，政府和集体仍然是营办社会福利的主体，而民间的福利服务机构一直很少[1]。与此同时香港的社会福利事业则呈现一种勃勃生机，有大量非政府组织针对不同群体的需要营办各种社会福利机构。由此可见，社会福利事业如果仅仅依靠政府很难获得蓬勃发展。与香港比较，内地的社会福利机构不但数量较少，而且少有由民间组织营办。究其根源，从某种意义上来说，内地和香港在福利机构设立上的不同模式，或者说政府对社会福利机构设立的不同制度安排，是导致两地福利机构不同发展结果的主要原因之一。
一、香港社会福利机构的设立模式
香港现有363家志愿社会福利机构①，设立的附属服务单位约3400个，雇用的员工超过四万人，为香港社会提供约90％的福利服务，受惠人次约5656万。服务的对象包括幼儿、青少年、成人到长者，包含残疾人士、长期病患者、就业困难人士、受到困扰的妇女、新来港人士等，几乎包括市民生活的每个层面。在2003年-2004年度，香港政府拨出的社会福利经费共327.64亿港元，其中231.83亿港元为社会保障开支，26.59亿港元为社会福利署直接服务开支，而69.22亿港元拨给志愿福利机构提供各类服务。然而，志愿福利机构在2003-2004年间通过筹集民间的资源或以自给自足的形式，另外筹集超过35亿港元的资金，加上香港赛马会慈善信托基金及香港公益金的3.76亿港元拨款，志愿福利机构用于社会福利服务的经费超过120亿港元。除了筹募服务经费，志愿福利机构还动员了大量的民间人力资源，凝聚巨大的社会力量。单是参与机构董事会及其委员会任务的社会人士，已超过3400人次。而在机构提供义务服务的总人时数约780万小时②，这些志愿福利机构为香港社会提供了绝大部分的社会福利服务。香港的社会福利服务在内容上也十分多元，除家庭、居民小区、儿童、青少年、康复等服务外，近年更与不同界别协作，发展各类型创新服务，如雇员再培训课程、长期病患者支持服务、艾滋病教育、市区重建社工队等，范围涉及劳工、就业、教育、医疗、健康、房屋、市区重建、交通、扶贫、国际救援等。志愿社会福利机构的工作，不但满足了香港社会多元化的需要，而且为香港社会的和谐稳定发展起到了重要作用。
香港社会福利机构能够迅速发展，除了与其经济发展水平、社会结构等因素有密切联系之外，和香港政府对社会福利机构设立在法律制度上的规定和支持是分不开的。
在香港，成立福利服务机构以公司化的运作模式为核心，有以下几个步骤：
首先，申请成立福利服务机构的组织或者个人必须到香港特别行政区政府公司登记处注册成立一个本地公司。
其次，成立公司之后，到香港警务处辖下的社团事务处进行登记。根据香港《社团条例》(第151章)的规定，如获准登记为慈善福利机构，则该公司可以豁免注册及免交费用。“社团事务主任如信赖任何社团或分支机构是纯粹为宗教、慈善、社交或康乐目的而成立，或信赖它是纯粹成立以作为乡事委员会或由乡事委员会组成的联会或其他组织，他可豁免该社团或该分支机构注册。社团事务主任如豁免任何社团或任何分支机构注册，他可以指明的表格发出豁免证明书。”③
再次，向税务局申请成为豁免缴税的福利机构。就如何成为接受并使用慈善捐款并获得豁免缴税义务的慈善团体，香港税务局有明确的指引。税务局本身并不负责为慈善团体进行登记注册，但是属于公共性质的慈善机构或信托团体可以根据香港《税务条例》第112章第88条的“对慈善团体豁免”的条款向税务局申请认可为公共性质的慈善机构或信托团体。一般来说，要为法理上承认的慈善用途而设立的团体才能为慈善团体。在香港，有关界定慈善团体法律特质的法理依据，是参照过往法院的判决发展出来的。税务局认为麦纳顿勋爵(Lord MacNaghten)在IT Special Commissioners V Pemsel(3 TC 95)一案中所开列作为慈善用途款项的判决，是权威的意见，一般参照此执行。经法院判决作为慈善用途的例子：1.救助贫困人士；2.救助特殊灾害中的受害者；3.救助病者；4.救助身体及智能残缺者；5.设立或营办非牟利学校；6.提供奖学金；7.特定学科的交流；8.设立或营办教堂；9.设立属公共行政的宗教机构；10.防止虐畜；11.保护环境或郊区。而经法院判决作为非慈善用途的例子：1.为达到政治目的；2.为促进创办人或捐助人利益的；3.专为某公司或行业属下雇员提供游乐场所、运动场所或奖学金；4.提倡一项特别运动，如钓鱼或木球等，则不能视为慈善团体而获得免税。
如果被认可为慈善福利团体，那么这些被认可的福利机构可以获得许多项下的税收优惠。例如，根据《税务条例》第88条规定属于公共性质的慈善机构或信托团体可以豁免缴纳根据《税务条例》征收的税项。此外除受某些限制外，任何捐给按第88条获豁免缴税的属公共性质的慈善机构或信托团体，或捐给政府作慈善用途的款项，均可在个人入息课税、薪俸税及利得税下获得扣除。此外，能获得税收优惠的项目还包括印花税、遗产税等。
可是这些因公共福利性质而获得免税的社团并非一劳永逸，凡被核准属于公共性质的慈善机构或信托团体的名单都会在税务局的网站中予以公开。税务局会经常复查各慈善团体或福利机构的账目、年报及其他文件，以确定其宗旨仍具慈善性质及其活动符合所述的宗旨。慈善团体为证明自己而必须向税务局提交的材料包括：1.附属机构的成立或结束；2.内部规章管理条例的更改情况；3.机构名称或通讯地址的改变。香港政府就是通过这种日常监督，来核查这些享受税收减免的福利机构是否真正依照他们的宗旨行事，保障税收优惠不被非法利用，以此鼓励民间社团组织从事公益事业。
二、内地社会福利机构的设立模式
改革开放以来，我国社会福利制度也开始进行改革与创新，1990年代初期推行的社会福利社会化政策是中国试图进行的社会福利多元化改革的典型举措。市场、社区、工作单位、个人责任和国家福利并存共生，但国家福利制度仍然是基础部分[2]。与香港相比，内地慈善公益机构发展还只是刚刚起步，不仅数量较少，动员社会资源的能力也较弱。目前我国的慈善福利机构大约有100多个，而美国1998年豁免减免税收的慈善公益机构就有120万个。和120万个相比，100个可以说相形见绌，无法得到社会的足够重视和信任。其中筹款能力最强的中华慈善总会和中国法律援助基金会的年筹款额还不到8千万元，全部100多家筹款机构的年收入不到全部GDP总值的0.1％。不但筹款能力较差，内地慈善公益机构的专业性也不强。慈善筹款机构、慈善执行机构职能不清，筹款机构忙着自己做项目，执行机构忙着筹款，右手筹钱左手花，不仅降低了专业性，而且效率低下，从根本上无法满足内地社会对公共福利机构的需求。
在内地，除了国家投资设立的社会福利机构，各种非政府组织或个人要设立社会福利机构，必须经过严格的审批程序，造成这种局面的原因和我们一贯以来控制社会的管理模式密不可分。改革开放以后，虽然那种“全能主义”的社会控制模式发生了改变[3]，非政府组织的生存有了一定的空间。但由于路径依赖，国家对非政府社团组织的管理仍采用“双重审批”的模式，一方面要有业务主管部门的审批和管理，另一方面还要有主管社团的民政部门审批和管理，二者缺一不可。
因此，在内地要设立社团性质的社会福利机构，首先得由申办人提出申办社会福利机构的申请，向县级以上人民政府民政局申请核发《社会福利机构筹办批准证书》。筹建完成之后，经市(县)民政局检查验收合格后，向申请人发放《××省社会福利机构设置批准证书》。然后才能在市(县)民政局进行民间组织登记，成立社会福利机构。进行民间组织登记，申领《社会团体法人登记证书》时要提交以下材料：1.筹备申请书。应包括：(1)成立该社会团体的必要性及可行性；(2)社会团体的宗旨和业务范围；(3)社会团体的活动地域及活动方式；(4)活动资金和经费来源渠道(地方性的社会团体和跨行政区域的社会团体有3万元以上活动资金)；(5)社会团体拟发展的会员及分布情况。申请人向登记管理机关提交的筹备申请书须有主要发起人或者发起单位签名盖章。2.业务主管单位审查批准筹备的文件。但是，如果找不到业务主管单位，该福利组织就将胎死腹中。3.办公住所使用权证明。4.验资报告。5.发起人和拟任人的基本情况及身份证明。党政机关、人大、政协、法院、检察机关及所属部门的在职处以上领导干部，不得兼任社团秘书长以上职务，包括社团分支机构负责人。因特殊情况确需兼任社团领导职务的，必须按干部管理权限进行审批。6.章程草案。提交这些材料获得批准，该社会福利机构才能得以成立。
如果把这样的成立条件和香港对比，我们发现，由于香港对社会福利组织的管理采用对公司的管理方式，任何组织都可以轻松进入，但如果要获得实际的社会福利组织的待遇(如税收减免、注册减免)就必须通过相应的认证，通过认证才可获得优惠，没通过认证也照样可以按照他们原有的章程从事自己的事业，这实际是一个动态管理的过程。香港政府通过提供这种政策来支持民间组织进入福利事业，然后通过政府购买或优惠的方式来兑现这种支持。而内地则对社团组织准入制度的管理要严格许多。他们受到双重管理，一重是业务主管部门的管理，另一重是民政部门的管理，但一旦获得准入资格成立了社会福利组织，在随后的管理上则显得比较放松。换句话说就是，一旦享有社会福利组织的资格，在很大程度上，就可以安享作为这种组织所带来的种种政策上的好处。这也是为什么在许多地方会出现利用“民政福利企业”的招牌侵吞国家税收的原因[4]。这样的后果是真正该享受到政策优惠却被一些非福利机构所侵占，给我们福利事业的发展带来损失。
三、从设立模式的区别看促使我国内地慈善福利事业发展的政策选择
在我们这样的后发型国家，几乎所有公用事业的发展都必须依靠政府的重视和自上而下的推动。没有政府的鼓励支持，慈善福利事业难以有较快的发展。但政府应该采用怎样的方式来管理和支持这项事业却随着公共行政理论的发展而发展变化。作为新公共管理的社会治理，指的是将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务[5]。也就是说，现代社会的治理，不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程。治理过程的基础不是控制，而是协调。经济学上著名的“科斯的灯塔”告诉我们，公共灯塔制度(政府提供一种公共服务)造成了资源浪费和低效率，因而政府代替私人生产公共产品、提供公共服务并不是最好的解决方案。政府要做的应该是提供制度，对制度实施监督，让市场进行自我管理。这也是制度经济学家们对公共物品的新观点[6]。
香港和内地在社会福利机构的设置模式上的区别，实质上反映了这样一个问题：是国家直接管理社会，还是通过法律促使社会自我管理？与香港的社会福利机构的管理模式相比，在以什么样的方式产生为社会公益服务的非政府组织，以什么样的治理原则作为管理这类组织等方面，我们有两种选择：一种选择是加强国家机关的权能和整合效率，让他们为社会提供更多的相关服务；另一种选择是允许人们成立非政府组织，通过支持它们对社会相关福利事业的渗透以加强它们对社会秩序的建构。而根据当下的改革思路，国务院办公厅在2000年《转发民政等部门关于加快实现社会福利社会化意见的通知》中提出的“基本建成以国家兴办的社会福利机构为示范，其他多种所有制形式的社会福利机构为骨干、社区福利为依托、居家供养为基础的社会福利服务网络”的社会福利事业的改革目标，我们可以知道，第一种由国家包办的选择已经为国家政策所放弃，第二种选择成为我们发展福利事业的目标。因此，政府应该完善相应的法律法规，积极培育和支持各种公民社会组织的发展，实施积极的财税政策调动民间资金进入社会福利服务的领域，为民间的社团组织进入福利事业构建制度基础。
从目前实际情况来看，民政部根据1998年颁布修订的《社会团体登记条例》，在全国范围内开展清理整顿工作，合并了一批宗旨、业务范围相同相似的社会团体，以至于已经顺利注册的一些社团，成为了像股票上市企业指标一样的“壳资源”。因为条例规定，社会团体必须经业务主管单位同意方可在民政部门注册登记。但事实上有资格作为主管单位的组织都不大情愿担当管理责任，因为他们既不能从社团中提取利益，又必须为社团的任何问题负责。这样控制的结果是很多社会团体由于找不到业务主管单位而无法注册为社会团体，只好退而注册为企业，这样的情况同样发生在想进入福利事业的组织上。除了这个准入制度的限制，内地发展福利事业的其他相关法律、法规也比较滞后，慈善事业的评估、监管、公益产权界定与转让、融投资、退出等完整法律框架尚未形成，不少意愿进入者只能驻足观看。最近，新的基金会管理条例放开了对非公募基金的限制是一个很大的进步，表明慈善事业的立法在加快，慈善公益机构的发展环境越来越宽松。但是，慈善事业的发展长远来说依赖于非政府组织的整体发展和进步，并且和私有产权及其转让与继承、企业财产的转让与捐赠、国家税收征管及财政转移支付等一系列国家重要制度息息相关，这些政策需要做出有利于慈善事业发展的改进或调整。从“强国家，弱社会”到“小政府，大社会”，从“全能政府”到“有限政府”，我们已经经历了这样理念的洗礼，但是我们的制度建设能否真正跟上观念变革的步伐，还需要不断的努力。
从总体上来说，中国的非政府组织的发展面临与西方国家截然不同的制度环境，中国的制度变革取决于政府在既定的政治经济秩序下提供新的制度安排的意愿和能力。因此，要改变目前内地社会福利机构数量的状况，发展我们的慈善福利事业，我们当下的政策选择包括：第一，政府在社会福利事业发展中的角色转换。政府只需要承担起为社会大众提供充足和高质量的社会服务的责任，但在提供这些服务的过程中，在某些环节上应该有选择地使用市场机制。政府通过加大对有意进入社会福利事业的非政府组织和个人的财政支持，通过“政府购买服务”、提供税收优惠等方式鼓励他们为社会提供公共服务，培植这些社会组织对国家的依赖基础。第二，对福利公益机构的双重审批、注册的进入制度进行重大改革。我们应该在尽可能大的范围内取消福利公益机构的主管部门审批制，采取直接注册或备案制的进入制度，减少审批的程序和手续，以培育更多的社会福利公益组织。第三，逐渐从直接管理过渡到间接管理。用间接管理的方式让这些社会福利组织由市场优胜劣汰，政府不再对他们的生存和发展大包大揽，这样一方面可以提高服务的绩效，另一方面可以较大地促进政府的效能。
建立并完善社会福利事业的法律框架是一个长期的任务，加快立法和制度建设步伐，在短期内尽快改革慈善事业的准入制度，健全公益财产管理制度、公益机构分类分级监管制度、行业评估制度和信息统计制度，使行业组织的进入和运行初步得到有法可依，能够在政府之外独立发展，又能被政府所协调管理。只有这样，我们才能改变内地社会福利事业的现状，使之获得快速和长远的发展。
注释：
①本文涉及的福利机构指的是由非政府组织(NGO)或个人所设立的福利性服务机构。所谓志愿福利机构是指这些机构设立的目的是非盈利性质的。
②参见2003—2004年度香港社会福利署年报。
③参见《香港社团条例》(第151章)第5A条第2款。