国家转型、农村正式制度变迁与乡镇政府行为_农村改革论文

国家转型、农村正式制度变迁与乡镇政府行动，本文主要内容关键词为：农村论文,制度论文,正式论文,乡镇政府论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      中图分类号：D73/77 文献标识码：A 文章编号：1003-3947(2014)06-0083-12

      中国与日本、韩国等发展型国家的相同特征，是具有社会经济发展过程中的国家引导和核心官僚体系、强烈且持续的发展意愿、密不可分的政商关系、有选择性的产业政策体系等。但就中国实际而言，其特殊之处在于国家引导模式背后的意识形态差异、官僚体系运作过程中暗含的“中央”和“地方”关系、不同类型与互动方式的政商关系架构等。在广义层面，中国独特的发展模式所深植的土壤是中国特有的“国家—社会”关系。任何有关中国发展的实践路径，都可以被视为处于不同政治场域中的“政治化”运作；而用来填充这些政治场域的，正是各种现实制度的运行以及不同行动者之间的互动。中央和地方的官僚们在不同的政治场域中，演绎着与其他社会主体间的博弈，从而表现出特有的“制度—行动”特征。

      一、农村正式制度变迁的背景：国家类型与发展模式的转变

      国家视角在当今社会研究领域具有重要价值。在社会主义国家，因为国家自建立伊始的重要地位，其始终在社会发展的各个领域发挥着主导作用。以中国为例，1949年至1978年的中国被学界普遍称为“全能主义国家”时代②；1978年改革开放至今，中国的发展实践由于市场主体、以民间组织为代表的社会主体的介入而形成多元主体共同参与国家与社会发展的格局。基于上述变化，改革开放之后的中国发展进入了“国家引导型发展”阶段，国家仍然是引导发展的核心。

      (一)国家类型与制度行动者的行动空间

      阿图尔·科利、张夏准、潘佩尔、禹贞恩等发展型国家论者通过综合经济分析、政治分析与社会分析的多重视角，提出了研究国家引导发展模式需要注意的几个问题，即政府的角色定位与能力、国家与社会之间的关系、内部权力结构与官僚体系特征、政府的经济发展规划及其对市场的干预等(Atul Kohli，2004；禹贞恩，2008)。针对中国的现实状况，一些西方学者进一步从政治学视角认为，中国正在经历从专制主义国家向半专制主义国家的转变，主要依据是国家对社会与公共媒体控制手段的变化；透过比较经济学的视角，一些学者则认为中国正处于社会资本主义(Social-Capitalist)国家阶段，即兼具社会主义与资本主义的双重特征。

      新中国成立至今，中国的政治、经济和社会环境变迁一直没有停止并且在不同时期呈现出不同的特征。可以说，中国并没有经历如阿图尔所述的新世袭国家阶段，只是在对公共资源使用方面具有阿图尔所言的一些小范围表现。准确地说，当今中国处于政治集中条件下渐进趋向多元发展的社会阶段，因此具有“凝聚性”国家的基本特征，并且已经向多元阶层国家迈出了第一步。“凝聚性国家”是以“凝聚性政治”为基础、有着能够深入到社会的集权式权威结构的国家，具体特征包括：将经济增长与国家安全置于同等重要的地位、国家具有兼备高度集中与渗透性特征的公共权威、国家控制性政治社会、高度干预主义的国家体制、具有非常高效的官僚机构。效率高的国家比效率低的国家有更多的权力可以支配，因此，凝聚性国家比新世袭制国家拥有更多的权力去追求国家目标，分散性多元阶层国家的权力拥有程度介于上述两者之间。上述特征与中国高效的国家运行机制完全相符。谈到国家发展所运用的权力，阿图尔认为其一方面依靠的是国家制度的组织化程度，另一方面则是国家与社会阶层关系的处理方式。但是阿图尔忽略了一个重要问题，其所关注的制度是本研究所界定的正式制度形式，是经过长时间凝聚形成的社会规范，却并未包括仍然存在于社会层面、作为非正式制度形式存在的社会规范。由此看来，除了正式制度的组织化程度之外，非正式制度的存在以及国家与社会层面不同的制度结构和制度运行方式也是制约国家发展权力的重要因素。

      中国属于国家控制的政治社会，要区分中国的国家类型就必然离不开对政治体制环境的涉足。彼得·何指出，中国正在经历的政治变革的实质是“国家政治体制逐渐适应日趋复杂的多元社会的渐进式过程”(Peter Ho，2007)。由于国家与社会之间所经历的复杂变化过程以及国家对社会控制力度的逐渐松动，彼得·何认为当前中国的政治体制为“半专制政治体制(Semi-Authoritarian)”，即国家政治体制对于社会而言具有限制性和有益性的双重特征，而社会行动则是限制条件下策略性地嵌入在这一体制之中的(Ho，2007)。

      综上所述，作为政治特征明显的发展中国家，将国家与社会纳入整体的国家类型分析框架来看，中国目前具有“半专制政体下的凝聚性国家体制特征(Semi-Authoritarian-Cohesive State)”，这一特征主要体现在国家与社会关系的两个层面上：在国家层面上是高度集中并且渗透性极强的国家权威、干预主义的国家体制、高效的行政官僚机构以及国家对社会的政治性控制；在社会层面上则体现为社会行动对上述国家特征所形成结构的策略性嵌入以及国家对这一嵌入性的实质性允许。前者与国家引导型发展模式下的国家与政府官僚体制特征相符合；后者则进一步揭示了中国所特有“国家—社会”关系的实践表现。在上述两个特征相结合的背景下，在国家引导型发展实践过程中，国家基于对发展紧迫性的选择性考虑导致对具体实践的引导程度与期望各有不同，因而形成了存在于国家与社会之间、由制度行动者主导的行动空间。

      如图1所示，由于国家对任何农村发展实践都有不同层次的目标要求，笔者将其划分为三个不同的水平，即国家可接受的最低目标水平(可接受线)、发展要求的基本达标水平(要求线)及超出预期的较高期望水平(期望线)。乡镇政府作为国家引导型发展实践的末端执行者，至少要达到国家所要求的可接受线；而处于可接受线和期望线之间的部分，笔者将其称之为“嵌入性空间”，即乡镇政府拥有自由裁量与发挥能动性的空间。对应国家要求线和期望线的设置差别，乡镇政府在嵌入性空间中的制度行动及其效果也会有所差异，导致所达到国家期望的程度不同。

      

      图1：国家与社会之间的乡镇政府制度行动空间

      (二)国家引导型发展模式：历史视角下的变化与比较

      新中国成立以来，国家发展始终遵循国家引导的模式，这一模式可以区分为改革开放前后两个不同阶段。针对国家发展、尤其是农村发展研究，学者容易忽略新中国成立后的一段自主发展时期，即“前国家领导型发展阶段”。在1950-1956年，随着革命过程的深入，国家通过土地均分制真正实现了一段时期的土地私有，农业生产因此得到一定发展，甚至还出现了高度的自由化经营，比如买卖土地、规模生产、雇佣关系等。国家政权已初步得以稳定，而农村却再次出现被国家所认为的“自由资本主义”趋势。这种农村发展现状使得国家政府选择重新将土地收归集体所有，以解决可能进一步出现的贫富分化甚至所谓的资本主义的诞生。农民对于国有土地所有制的信任情结使得农民和平地将土地交还给了集体。可以说，这一阶段的农业变革靠的是农民小农意识的自我投入以及对革命和党的领导的热情支持，才使得农业出现了增产局面(何君、冯剑，2010)。随后，“人民公社运动”开始，国家开始推行城市农村“二元分治”的国家发展思路，通过城乡制度差异和自上而下深入“草根”的官僚体系确保国家工业化、城市化的发展。通过号召建立互助组、进而发展初级社，截至1956年，全国已有90%的农户加入初级社并且开始向高级社发展。

      学术界普遍将改革开放之前的中国国家发展阶段称为“全能主义国家模式”。董强在其博士论文《国家引导发展模式下的农村行政管理体制》中将这一阶段称为“国家领导型发展阶段”，从行政管理视角指出国家在这一阶段通过全能的行政体制实现着对农村的全面控制(董强，2007)。人民公社作为国家农村制度的内化载体，主导了长达20多年的农村发展，高级合作社的规模自1951年出现后在短短6年间迅速增至1957年的753000个(罗平汉，2004)。国家依靠政治动员与经济计划确保了农村稳定。在这一阶段，国家超额占有农业资源用于城市工业化建设，而对于农业的投入则微乎其微。这一发展结果的取得，得益于农村集体动员机制的运用。如专栏1所示，重庆市彭水县1957-1984年间处于国家领导型发展阶段，因为地理位置相对封闭导致其存在与国家整体发展阶段上的时间差异；但是在农村制度以及组织化表现方面，《彭水县志》大事记所反映出的县域发展实践特征与国家整体特征是基本一致的。

      专栏1：彭水县大事记(1957-1984年)

      ·1957年11月，丽县实现高级农业合作化，共建高级农业生产合作社1751个。

      ·1958年10月1日，全县64个乡合建为50个人民公社，实现了农村人民公社化。各生产队办起公共食堂。全县共建立公共食堂2196个(1959年9月公共食堂粮食紧缺；1962年8月，人民公社公共食堂全部停办)，敬老院128个，托儿所1501所。

      ·1961年1月，贯彻中央指示，对整个国民经济开始实施“调整、巩固、充实、提高”的八字方针。农业生产推行“三包一奖”、“四固定”的生产责任制。

      ·1962年3月，将全县农村人民公社调整为67个。实行以生产队为基本核算单位，落实“三级所有，队为基础”的人民公社所有制。

      ·1973年1月，由597名干部组成的工作团，深入到18个公社、208个大队、1316个生产队开展“批林整风”运动，至6月上旬结束。

      ·1984年1月1日，恢复乡村政权体制和称谓，人民公社复名为乡，建乡人民政府，设正、副乡长；大队复名为村，设村民委员会主任；生产队复名为村民组，设组长。

      1978年家庭联产承包责任制得以确立后，经历国家政体调整后的国家发展意愿持续深化，赶超心态由于国际接轨而日渐加强；加之市场的开放与社会主体参与社会管理的多元化趋势日渐加强，持续的发展转型促使国家开始进入“国家引导型发展阶段”(如图2)。这一转变在农村层面体现为：伴随农村人口负担加重以及资源汲取有限性日趋明显，国家逐渐由对农村发展的全面控制转为农村自主发展。国家主要通过成型的自上而下的官僚体系继续实现对农村的管理；同时在制度层面转为国家向社会各领域的制度渗透，这些制度涉及领域广泛，在性质方面也由前一阶段的控制性与汲取性制度逐渐扩展到兼具限制性、自主性与帮扶性。

      

      图2：中国国家发展模式的历史变迁

      二、制度行动基础：行政区划与机构设置

      (一)行政区划与行政机构设置变迁

      彭水县金荣镇的乡镇政府机构改革始于2001年，本文以此为时间节点将对其乡镇政府的研究划分为两个阶段，即前机构改革阶段与后机构改革阶段。乡镇政府在机构设置与运行乃至改革方面的突出特征，就是依据上级行政单位的要求与机构设置采取对应设置，以便完成上级下达的各项任务并接受上级行政管理，这也是乡镇机构改革之前“七站八所”存在的基础。这样看来，作为金荣镇政府的上级行政单位，彭水县政府自20世纪80年代中期到90年代末的行政设置一直处于多元、庞杂且不断扩展的状态之中。《彭水县志》大事记中反映县级机构改革与机构数量变化如图3所示。

      

      图3：彭水县县级机构改革与机构数量变化示意图(1949-2005年)

      乡和镇最明显的差别在于部门设置数量与上级布置任务的多少。金荣乡升格为镇后，严格按照县级部门设置对口单位，很多情况下是“一套人马、几块牌子”，并逐渐成立了法律服务中心和劳务中心等机构。这一“分分合合”的乡镇撤并以及“反复不定”的机构设置，只是历史事实的重现。1982年的《中华人民共和国宪法》规定：“乡、民族乡、镇是我国最基层的行政区域，设立人民代表大会和人民政府。农村按居住地设立的村民委员会是基层群众性自治组织”(21世纪乡镇工作全书编委会，1999)。由此，一直延续至今的“乡政村治”二元农村治理体制得以确立，明确体现了国家引导型发展模式在农村地区的转型，形成了“乡镇政权与村民自治”的“乡政村治”模式，其显著特征是国家权力的逐渐退出并寄希望于乡镇实现国家基层政权的运行，主导下属各村实行村民自治。但是实际的“乡政村治”因为乡村权力博弈的强弱差别主要表现为两种情况，一是在“弱乡镇—强村庄”之下的乡镇屈从于村庄自治；而是“强乡镇—弱村庄”之下村民自治衰变为屈从于乡镇的统治。

      不难发现，除了在“文革”时期由于县级行政职能瘫痪而导致机构合并与数量骤减之外，县级行政机构的数量在2001年之前处于持续增加的趋势，并且在1999年达到历史上的最高点(见图3)。而从机构职能所涉及的领域看来，众多的行政机构涵盖了几乎所有可能的政治、经济和社会领域。彭水县于2005年全面取消农业税③进入“后农业税时代”。与全国绝大多数乡镇一样，后农业税时代的首要任务就是如何改革乡镇机构设置以实现人员精简，向服务型政府转变。从全国范围来看，以撤乡并镇、简化机构、调整职能为特点的乡镇机构改革工作伴随改革开放走过的30年一直延续至今，只是在当前农业税取消给乡镇运行带来严峻挑战的形势下表现得尤为突出。彭水县乡镇机构改革实际上是与2001年开始的乡镇行政区划调整一起进行的，主要是首先对县级行政机构进行撤并和调整，进而要求下属新老乡镇按照这一设置重新调整自身的乡镇机构。乡镇政府职能部门是乡镇政府制度运行的实际操作者，也是全面理解乡镇政府的定位与职能的重要切入点。金荣镇在2001年成立后经历了三年的行政区划调整，随即进入农业税取消阶段。

      如表1所示，自新中国成立县人民政府以来，彭水县主要经历了4次县级行政机构改革，而每次机构改革均表现出对现时国家政治体制及发展模式的适应。以2001年前后的县级机构改革为例，这次机构改革处于国家1999-2005年以税费改革为主体的农村综合体制改革之中，除了对当时国家政治体制以及发展模式的适应之外，其突出特点是在国家整体农村发展战略变化下的适应性调整。从20世纪80年代末开始，农村地区的农民收入增长速度放缓，负担增强，“三提五统”与“集资乱收费”成为了农村问题的代名词。国务院于1990年2月发布了《关于切实减轻农民负担的通知》，指出“不少地方农民人均负担的增长，超过了人均纯收入的增长，超过了农民的承受能力，严重挫伤农民发展生产的积极性，损害党群、干群关系。如此发展下去，必将影响农村经济的发展和社会安全”；1998年10月召开的十五届三中全会通过了《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，指出“农业、农村和农民问题是关系改革开放和现代化建设全局的重大问题。没有农村的稳定就没有全国的稳定，没有农民的小康就没有全国人民的小康，没有农业的现代化就没有整个国民经济的现代化”，其中的重点在于强调这一时期影响农村稳定和发展的关键因素是农民负担问题，决定以农村税费改革为突破口。2001年3月，税费改革鼓励具备条件的省份进行试点；一年后，改革试点扩展到20个省；2004年初，1号文件把农业税税率整体下降1个百分点，取消除烟叶外的农业特产税；2005年，全国27个省全部取消农业税。

      

      与农村税费改革相配套的另一改革措施便是农村行政机构、尤其是县乡机构的调整以及乡镇行政区划的重组，即撤乡并镇。彭水县、金荣镇的行政区划以及行政机构改革正是在这一政策背景要求下进行的。因为乡镇政府在行政部门设置方面始终依据县级变化进行设置与调整，所以根据图3以及表1所反映的县级整体机构调整趋势能够折射出乡镇机构的对应趋势。彭水县自2001年开始进行主要行政机构改革调整，历时3年多、分两次进行的机构改革的显著特征是“机构合并、摘牌不减人”或者“机构合并、不摘牌不减人”。这一过程延续到2004年后才进入了稳定期。

      综上所述，不论在国家发展的任何阶段和时期，农村乡镇机构职能部门的设置以及变革始终与国家所领导或引导的农村发展实践相一致；乡镇机构的设置所对应的是发展实践和行政功能的需要。这也就决定了乡镇政府作为国家行政官僚体系在乡村的基层代言人，其功能是依据国家发展需要而设定的，而功能实现和效果则需要以具体发展实践中的制度行动来加以体现。

      (二)场域和制度行动者

      金荣镇成立于2001年，全镇正式完成行政机构设置并进入稳定发展时期是在2005年，主要原因在于结合县级机构调整所进行的乡镇机构改革相对滞后。而后，“新农村建设”的到来冲淡了“后税费时代”没有完成的乡镇机构调整，使金荣镇直接进入了新一轮依据农村发展实践要求而开始的乡镇改革与制度执行过程之中。

      1.乡镇机构设置

      当前，金荣镇已经形成了较为完善并且稳定的乡镇职能部门体系，主要包括镇政府内的9个公务员机构、2个镇属事业单位、8个县管镇级部门和4个镇级群团组织。如果按照实际的机构职能计算，金荣镇的各类镇级机构或者组织一共可以分解为32个。镇政府内设公务员机构包括党政办、经济发展办、农业发展办、安全监督管理办、社会事务办、村建国土办、财政所、综合治理办、计划生育办；事业单位为农业服务中心和文化广播服务中心，其中农业服务中心下设林业站、农经站、水管站、农技站、畜牧疾控中心五个事业站(中心)；县上直接管理的镇级部门包括劳务服务中心(县劳务办)、公安派出所(直属公安局)、法庭(直属法院)、烟草中心(直属烟草公司)、法律服务中心(由司法局管理)、工商所(直属县工商局管理)、森林公安局金荣派出所(县林业局和公安局双重管理)、片区国土管理中心(县国土房管局管理)；镇域范围内以农村居民为主体组成并接受镇政府领导的群团组织包括共青团、妇联、商会和工会。

      由图4看出，当前乡镇政府的机构设置与以往的显著变化是部门隶属发生了不同的“位移”，即虽然机构或者组织在原则上接受乡镇政府的领导或者属于镇级单位，但是却由县级部门直属或者属于地方群众自治性组织。乡镇政府主要依靠乡镇场域内的职能部门和组织机构对国家引导型发展加以实践；但实地调查发现，一些部门和组织机构因为隶属关系差别而表现出行动差异性，乡镇政府在地方实践过程中会跨越场域与其他组织化行动主体展开合作。

      

      图4：金荣镇镇政府行政机构及其所属场域分布示意图

      2.场域和行动者

      乡镇政府在多数情况下需要依靠下属部门进行具体制度操作，比如落实新型农村合作医疗、处理村级纠纷以及推动经济开发等。这种操作对上是以乡镇政府的整体形态予以体现的，但是对下则在很多情况下表现为乡镇政府内部部门之间的协作。除此之外，乡镇政府还需要借助存在于农村社会之内的民间组织、村委会以及农村中介组织和个人来完成制度运行。总体而言，乡镇政府对于处于乡镇场域之内的机构部门具有较强的控制力与主导性，部门与乡镇政府之间保持着稳定而统一的关系；而处于国家场域以及村庄场域之中、同时属于镇级单位并且接受乡镇政府领导的部门则表现出不同程度的自主性，与乡镇政府之间的关系也各具差异。这种实际的、存在于制度行动者之间的协作互动关系直接导致乡镇政府对具体农村制度执行的外在表现存在差异，也是可见的、乡镇政府在制度行动过程中角色与功能产生差别的直接原因。

      金荣镇的主要制度行动主体是图4中突出显示的乡镇行政机构以及相关农村社区主体，包括民间商会组织、村委会、村卫生医疗机构、劳务经纪人以及农村中介组织和机构等；国家场域内的行动主体则指以中央政府、市县政府及其职能部门为代表的、县级及县级以上国家行政部门。在国家引导型发展的农村实践中，不同场域之间强弱程度差异、乡镇政府与其制度行动互动主体之间的关系差异会导致制度运行中的乡镇政府角色与功能产生不同。其中，场域的强弱程度在国家层面表现为国家正式制度强度的差异；在乡镇地方政府层面表现为乡镇政府能动性(能力)的大小差别；在村庄层面表现为农村社会存在的非正式制度的影响力以及利益相关群体对制度运行的参与及作用差异。

      三、农村正式制度变迁与乡镇政府行动

      杰索普在其著作《国家理论》中提到，“国家是一种具有多重边界的特殊制度集合，这种制度集合所包含的制度从来都不是固定不变的，也不存在什么先验的、正式的一致性。作为一种制度集合，国家只是具备了一系列制度能力与义务，从而可以在不同的权力类型之间起到制衡作用(Jessop，1990)。”其要义在于将国家视为由制度所构成的实体，并且指出制度具有实时性特征；而国家则是作为社会中的一个主体与其他权力形式进行博弈。在此过程中，制度是国家与其他权力形式博弈的重要手段。国家的认知和能力对于持续发展至关重要，即对于国家在引导发展中的作用而言，最重要的是国家应当知道在发展进程中做什么并且有能力去做(经济与社会事务)。

      在抽象的国家范围内，各方主体在相互有利的关系中运用对方实现发展的目标和自身的生存，实体的国家则是作为一个催化机构存在。国家与社会制定并执行各类正式制度与非正式制度以保证各自能够被“卷入”到各项事务之中；而包括地方官僚在内的自上而下强渗透性官僚体系、商人和农民等在内的其他社会主体，会对制度本身以及制度执行所带来的激励或者阻碍做出反应。在这个意义上，国家、行政官僚体系以及各社会经济主体之间将不再是一个简单的组合；在适当的情况下，这种复杂的组合可以促成并实现发展的奇迹。

      (一)国家领导型发展阶段的农村正式制度表现和后果(1956-1978年)

      土地制度一直是中国农村正式制度的核心，也是国家对农村进行控制与管理的主要手段。新中国成立后短期内实施的土地改革事实上创造了一次不平等的竞争机会，农村地区能力强的人没有土地，而拥有土地的农民又缺乏能力。这种看似平均的土地分配格局事实上极大改变了以往农村内部合理的土地使用权分配制度而造成了“分散增长并不能形成规模供给”的现状。因此，国家从农村的核心资源“土地”再次着手，逐步将个体农民私有的土地改造为“人民公社所有、以生产队为基础”的集体所有制。土地在运动当中逐步回归集体所有，个体农民与土地不再存在法律上的产权关系。在这个时期，“有权自由经营、买卖和出租”的流转方式已经不可能实施，农村土地也就没有实现流转的可能(谈佳隆，2005)。

      从以合作社、集体化到村社集体经济为代表的国家领导型发展阶段来看，政府因为工业化与城市化建设急需资金，但又不能有效解决政府与过度分散的小农经济交易成本之间的矛盾；而同时，战后影响与国家意识形态形成了中国外部市场的关闭。内部与外部的双重原因促使国家在农村地区开始推行合作化，最终形成了“人民公社”这一组织化载体。“合作化”的实质包括三个方面，即全额占有城乡资源、全环节控制经济过程、全额占有全部劳动剩余价值。用以保障上述合作化目标实现的基础，就是农村地区的正式制度体系，而这一体系可以分为两个方面，即作为流通载体的统购统销经济制度和作为组织载体的人民公社组织制度。

      在工业化发展中出现的投资偏向导致了就业结构偏差，加之随即出台的各种制度限制，最终形成了城乡二元分割的体制，其中的限制包括户籍制度、粮油供应、社会保障、就业政策等。可以说，正是人民公社在农村地区所形成的封闭环境造就了这一局面的出现。但是相比较而言，近乎全部的农村正式制度都是在人民公社内部得以实施的，其优势在于，包括农村合作医疗和公共服务在内的制度形式因为有集体作为统一载体并辅助以国家强有力的政治领导与外部支持，从而获得了较好的执行效果。总而言之，这一阶段的农村体制建立是被动的，不是农业发展和农村发展的自发要求。对于保障工业发展、城市发展、实现资本积累，农村集体化发挥了效率和作用，原因是最大限度地降低了政府和小农的交易成本并且占有了农业的剩余。但对于农村乃至今天的“三农问题”和“城乡二元格局”，这种作用是消极的，并且对于农村经济的发展来讲，集体化是失败的。集体化的失败，导致农村退回到了以血地缘关系为财产边界的村社集体经济。人地关系紧张和集体化经济作用导致的农业生产成本增加和有效劳动投入下降，直接导致了家庭联产承包责任制和适度规模经营的出现与发展。

      (二)国家引导型发展模式下的农村正式制度与实践特征(1978年-至今)

      1.“大包干”以来的制度形成

      从微观上讲，1978-1982年全国逐渐实行的“大包干”制度创新是农村土地制度变革的第二阶段(温铁军，1999)④；从宏观上讲，则标志着国家发展模式在农村地区由“领导型”转向“引导型”的开始。在农村正式制度层面，表现为以农村基本经济制度为基础，制度形式与领域趋向多元化发展的过程，这种变化总体上依托于土地的“两权分离”与经济上“双层经营”的村社集体经济。

      “大包干”作为制度形成的交换条件，换取的是农民的自我管理与自我保障，这也是很多学者所强调的农村社会开始走向“自主发展”阶段的表现。在此基础上，国家在很大程度上将各项经济社会事务交由集体与农民自行处理，主要体现在生产和福利两个方面。在农业生产方面，农业比较效益低是影响农户投入的根本原因。土地生产率高，但是劳动生产率低的现实促使农民开始走向兼业化生产并为将来的“农民工”现象埋下了伏笔。“三提五统”⑤成了村社集体经济与农村基层治理得以维持的基础并催生了日后的农村税费改革问题。

      农村基层的税费收缴与分配制度是这一阶段的农村基本制度结构中的另一个重点。国家向农村集体让渡土地所有权，作为农村公共品的开支来源；向农民让渡土地使用权，作为农民社会保障的基础。两种制度性让渡使得国家和中央政府自身的负担得以减轻，并同时设置了“寻租”的制度性可能。中央无力顾及地方开支，因此在农业税附加上向地方政府让步，这是农民负担产生的根源并日渐发展成为地方政府路径依赖的主要渠道。农民税费是自下而上收取，但税费使用却是自上而下。使用权限的上提使得税费在很大程度上没有得到正当使用。

      从农村基本制度现实中不难发现，正如强世功在对国家和政府分析中所引入的“策略行动”概念，“国家”并不是真正的实体，而是微观策略性权力关系形成的“权力技术”和“支配策略”所显示出来的“总体效益”而已(强世功，2001)。透过这一视角，国家在实际引导农村发展过程的同时，向地方政府与农民让渡了大量的权益性空间以换取农村地区的自主发展，而自身则通过制度设计从农村继续提取用于工业化与城市化需要的经济与社会资源。这一过程所依赖的便是地方官僚体系，这一体系隶属并服从国家垂直的管理但又具有高度的自主性。在中央与地方官僚相互博弈的过程中，国家的目的在中央和国家层面变成了地方行政官僚机构的目的，而地方行政官僚机构的目的则在地方制度实施环境中变成了国家的目的。上层指望下层了解详细的细节，下层则指望上层了解普遍的东西，结果就是国家的目的和官僚的私人目的相互混淆，相互嵌入。最终，现实的利益平衡着二者之间的关系并持续向前。在以权力交换与支配策略为表现的正式制度执行过程中，国家与地方政府成为正式制度的受益者，而农民和农村却成为正式制度关注的盲区。

      2.新时期农村正式制度的转变

      进入20世纪90年代中后期，“三农问题”成为国家发展中的核心与重中之重。与“农村税费改革”、“新农村建设”为标志事件的农村发展进程相伴随，制度形式与执行机构由基础性单一结构向扩展性多元结构变化。

      改革开放是中国国家发展的阶段性分界点，也是国家引导型发展模式开始的标志。在农村地区，改革开放带来的制度变化则开始于相对较晚的20世纪90年代中后期。一些学者对改革开放以来有利于农村发展的政策进行了归纳性的总结(李小云，2005)。这一成果的重要贡献在于揭示了国家农村政策形式与结构的现实特征，即政策指向的广泛性(土地、基础设施、人力资源、社会保障、农业环保、财政金融等领域)、政策类型的多样性(政策、法律、法规等多种形式；短期、中长期等不同时限)以及政策实施的国家引导性(国家颁布实施并在全国范围内的农村地区分阶段统一开展)。

      虽然这一成果为针对农村正式制度的相关研究提供了重要背景支持，但是由于对正式制度定义的局限性导致其对制度的关注只停留在国家的农村政策法律法规层面，因此难以从制度设计的视角对农村整体存在的制度形式和制度结构进行系统的归纳。笔者认为，当前农村正式制度是指由国家颁布或者倡导、采取强制执行或者建议执行的方式、涵盖农村政治、经济与社会领域各项内容的国家政策、法律法规和指导意见等，其具有三点特征，即制度的国家引导型特征、制度的形式多样性特征、制度的指向广泛性特征。

      3.正式制度变迁及其实践特征

      不论在国家领导型发展阶段还是在国家引导型发展阶段，国家正式制度是实现农村当前成就的主要因素。第一，在国家领导型发展时期，以人民公社为代表的组织化制度载体较好地整合了农村正式制度与非正式制度资源，使其能够统一在全能主义国家的控制范围之内；同时，以公社为单位的地方行政机构以及农民均与国家保持着高度的同一性，这一点也保证了地方行政机构得以严格执行正式制度符合国家发展要求。第二，在进入国家引导型发展阶段后，国家的农村正式制度具备了上述三点核心特征，即制度性质的国家引导性、制度形式的多样性以及制度指向的广泛性。第三，对于形式各样的农村正式制度，国家所秉持的引导力度存在差别，这种差别主要取决于两个方面：一是制度所指向农村问题的敏感度；二是制度所反映国家目标的紧迫度。敏感度越高、国家目标所要求的紧迫度越强，国家对相应制度的引导力度越强。目前，国家实施开展的新型农村合作医疗制度、退耕还林等政策均表现出较强的国家引导力度，其在执行过程中体现着较强的行政命令特征；而相对而言，作为长期坚持的农村计划生育、民间调解等制度形式则表现为长抓不放但是张弛有度的执行特征。

      过去一段时间，乡镇政府仅仅依靠执行正式制度便能够在农村地区实现国家引导的发展。当前，中国具有半专制政体下的凝聚性国家体制特征，虽然在国家层面保持着高度集中并且渗透性极强的行政官僚体系，但是在社会层面却体现出更为复杂的现时特征，即社会行动在诸多领域策略性嵌入到发展实践之中。这一现实导致介于国家和社会之间的乡镇政府作为发展实践的基层执行者，不能如同以往一样完成国家的发展任务，而必须适时地转变行动方式并调整自身职能。在实践国家引导发展的过程中，乡镇政府的行动体现出对正式制度与非正式制度的合并运用。与此同时，非正式制度也对乡镇政府自身的发展产生着显著的影响。

      ①在本文中，正式制度是指由国家行政主体(一府两院)所制定、经由中央和地方各级行政主体执行的国家政策、法律法规等制度形式，其具体针对国家政治、经济、社会以及文化等各个领域；同时还包括中央和地方行政主体在制定上述规则时背后蕴涵的制度安排。非正式制度是指非国家行政性质的、在经济与社会生活中基于人们的历史经验和交往互动所自发形成的被人们所接受的行为规范，主要包括社会规范、习惯、传统等实践性社会规则。

      ②“全能主义国家”时代，是指“国家依靠制度组织化后的人民公社运动以及经济上的统购统销制度实现了对农业资源的占有(这种占有同时也是深入到城市层面的)。”

      ③《彭水县志》中记载：“2005年，全部免除农业税及其附加，结束了全县农民缴粮纳税的历史”(第267页)。

      ④以农民为主体的、以按社区人口平均分地为实质内容的农村土地制度变革已经进行了三次：第一次是1949-1952年的土改，第二次是1978-1982年的“大包干”，第三次是1997-1999年落实“30年不变”的延包政策。

      ⑤“三提”指公积金、公益金和行政管理费；“五统”指教育、计划生育、道路建设、民兵训练及优抚费。

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