新中国60年社会保险立法的回顾与展望——兼评《社会保险法（草案）》的立法模式，本文主要内容关键词为：保险法论文,社会保险论文,草案论文,新中国论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F84 ［文献标识码］A ［文章编号］1672-0040(2009)04-0039-05
一、诸险合一：新中国社会保险的立法安排
《中华人民共和国劳动保险条例》于1951年2月23日由政务院第73次政务会议正式通过，并于同月26日公布，同年3月1日起正式实施，标志着我国劳动保险制度的诞生。《劳动保险条例》的立法依据是当时被作为临时宪法的《中华人民共和国政治协商会议共同纲领》。《共同纲领》于1949年9月由中国人民政治协商会议通过，其中第32条明确规定要“逐步实行劳动保险制度”，提出了建立劳动保险制度的主张。新中国成立之后，根据《共同纲领》第32条规定精神，劳动部与中华全国总工会组成起草委员会，着手起草《中华人民共和国劳动保险条例》。《劳动保险条例》的制定过程体现了“开门立法”的鲜明特色。当时条例的草案初步通过后，在全国范围内征求意见持续了3个多月的时间，全国各地工会组织、工人群众、各级人民政府劳动行政机关都开展了热烈的讨论。截至1951年1月底止，劳动部共收到各地寄来的意见书141件。[1]248这些意见书，除对草案个别条文提出修改意见外，对整个条例的立法精神和基本原则都一致表示拥护。从这时算起，直到20世纪80年代末90年代初期我国开始推行社会保险制度改革，劳动保险制度在中国大陆地区已经维系了40多年。
第一，《劳动保险条例》作为新中国正式颁行的第一部综合性劳动保险立法，选择了“诸险合一”的制度模式。劳动保险待遇包括伤残、死亡、疾病、养老、生育及供养直系亲属待遇等方面，大体上区分为短期待遇和长期待遇两类。凡属短期的劳动保险待遇，一般由企业直接支付；凡属于长期的劳动保险待遇，一般由劳动保险基金支付。可见，劳动保险待遇项目已经涉及到职工生活中可能遇到的种种困难，从伤残到死亡、从生育到疾病再到养老，举凡当前社会保险所含项目，除失业保险外，悉数囊括其中，且其保障范围延及职工供养的直系亲属。尽管凡未参加工会的职工，只能享受部分劳动保险待遇项目的一半（如疾病或非因工负伤的病伤假期工资和救济费、非因工致残救济费，供养直系亲属救济费、养老补助费、丧葬补助费等），但毕竟也能够保障基本生活。
第二，企业单方负担劳动保险费，劳动者个人不负担劳动保险费。按照《劳动保险条例》的规定，劳动保险的各项费用，“全部由实行劳动保险的企业行政方面或资方负担，其中一部分由企业行政方面或资方直接支付，另一部分由企业行政方面或资方缴纳劳动保险金，交工会组织办理”；“实行劳动保险的企业，其行政方面或资方须按月缴纳相当于各该企业全部工人与职员工资总额的3%，作为劳动保险金。此项劳动保险金，不得在工人与职工工资内扣除，并不得向工人与职员另行征收”。[1]248
第三，以工会组织为轴心，建立了全国范围内的资金统筹机制。按照规定，开始实行劳动保险的头两个月内，由企业行政方面或资方按月缴纳的劳动保险金，全部存入中华全国总工会的账户内；自开始实行劳动保险的第三个月起，征缴的劳动保险金“一分为二”：70%留在工会基层委员会，形成劳动保险基金，用于支付抚恤费、补助费和救济费；30%存入中华全国总工会，作为劳动保险总基金，用于举办集体劳动保险事业，如疗养院、养老院、残废院、休养所、孤儿保育院等。工会基层委员会留用的劳动保险基金每月结算一次，余额转入省、市工会组织或产业工会委员会，作为劳动保险调剂金；留用基金不足开支时，向上级工会组织申请调剂。省、市工会组织或产业工会委员会掌管的劳动保险调剂金，用于补助其所属工会各基层工会组织开支的不足和举办集体劳动保险事业，每年结算一次，余额上缴中华全国总工会，不足开支则向中华全国总工会申请调剂。这样，就形成工会基层委员会管劳动保险基金，省、市工会或产业工会管劳动保险调剂金，全国总工会管劳动保险总基金的三级协管、相互调剂、全国统筹的资金管理机制。直到“文革”前，这种全国统筹机制秩序井然，劳动保险金在不同层级的工会组织之间流动，上级工会组织负责统筹调剂，有效发挥了劳动保险的大数法则效用。
第四，《劳动保险条例》在草案设计上体现了覆盖全体雇员的立法意图。时任劳动部长的李立三在政务院第73次政务会议上所作《关于中华人民共和国劳动保险条例草案的几点说明》中曾明确指出：“草案第一条规定劳动保险的对象，是包括所有雇佣劳动者”。但考虑到当时的“经济条件及对这种重大复杂工作缺乏经验的情况”，只能采取重点试办的试行办法，“先从工人职员人数在百人以上的工厂矿场及有全国统一的行政管理机构与比较健全的产业工会组织的几个产业部门着手试办”。[1]258因此，最初正式颁行的《劳动保险条例》第2条仅将适用范围限定为100人以上的国营、公私合营、私营和合作社营的工厂矿场及其附属单位，以及铁路、航运、邮电三个产业所属企业单位和附属单位。与此同时，对于暂未纳入适用范围的其他雇佣劳动者的劳动保险问题，李立三在关于劳动保险条例草案的说明中也分别作了说明和安排。其一，关于适用范围以外企业的劳动保险问题，李立三表示：如果企业方面与工会组织“双方协商，同意实行劳动保险，仍然可以按照草案的原则，在集体合同内规定之”。其二，关于小工厂及商店工人的劳动保险问题，李立三表示：“我们深深知道小工厂、商店工人生活更苦，更需要保障，但因为过于分散、零乱，实在无法迅速有效地组织起来，实施劳动保险。过了一定时期，各大工厂企业举办有了成绩，取得了经验，工会组织又已经健全起来，那时即可逐渐推广到这些小工厂企业中去”。其三，关于机关及教育部门的工作人员，李立三表示：“至于政府行政机关、教育机关的公教人员及未包括在第二条范围内的其他机关人员对于劳动保险也是迫切需要的，但根据目前国家财政状况，及需要集中财力进行国防建设的紧迫任务，只好暂不实行，俟将来国家财政经济状况继续好转以后，当可逐渐实行。”[1]258-259
综上可见，先在大型企业试办，再推向中小企业，然后覆盖机关、事业单位工作人员，最终实现覆盖“所有雇佣劳动者”的目标，这是最初进行劳动保险立法时的制度安排，这种安排是符合当时国情的，也是“与《共同纲领》第三十二条规定逐步实行劳动保险制度的精神，完全符合的”。[1]259此后，随着国家财政经济状况已经根本好转，政务院开始着手对《劳动保险条例》进行修正，并于1953年1月2日重新公布，劳动保险条例实施范围在原有基础上扩展到工矿交通事业的基本建设单位和国营建筑公司，并酌量提高了待遇标准。1956年，《劳动保险条例》的适用范围进一步扩展到包括商业、外贸、粮食、供销合作、金融、民航、石油、地质、水产、国营农牧场、造林等产业和部门。
但在此期间，国家机关及事业单位工作人员却没有按原来的设计安排逐步纳入劳动保险制度，而是由国家颁行一系列文件，为之构建了国家保险制度”①。如1952年颁布《关于全国各级人民政府、党派、团体及所属事业单位的国家机关工作人员实行公费医疗预防措施的指示》、《关于各级人民政府工作人员在患病期间待遇暂行办法》，对国家机关工作人员的医疗待遇作出了制度安排；1955年颁布《关于女工作人员生育假期的通知》，对女工作人员的生育待遇作出了制度安排，同年颁布的《国家机关工作人员退休处理暂行办法》，对机关工作人员退休养老待遇作出了制度安排。由此开始，企业职工实行劳动保险、国家机关及事业单位工作人员实行国家保险，逐渐形成我国社会保险“双轨制”的制度安排。1958年国务院颁布《关于工人、职员退休处理的暂行规定》和《实施细则》以及《关于工人、职员退职处理的暂行规定》和《实施细则》，统一了企业和国家机关的退休和退职办法，适当放宽了退休退职条件，并提高了待遇标准，这是新中国首次尝试在退休养老待遇方面将“双轨制”进行“并轨”。但“文革”开始后，从中央到地方的劳动保险管理机构被撤销或停止工作，企业劳动保险费用统筹机制被废弃，劳动保险演变为“企业保险”，“并轨”工作自然也无法进行。“文革”结束后，国务院于1978年发布了《关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《关于工人退休、退职的暂行办法》，对于干部和工人的退休退职问题又重新建立起了“双轨制”的制度安排，这种制度安排一直持续到现在。
二、五险分立：中国社会保险制度的改革之路
1978年党的十一届三中全会确定了改革开放的基本政策。20世纪80年代中期起，我国进入全面改革阶段，劳动保险成为改革的对象。但我国社会保险制度改革是在不触动“双轨制”制度安排的前提之下，对其中的“一轨”进行的改革。并且时至今日，这种“双轨制”的制度安排依然没有发生根本性的变动。因此，我国社会保险制度的改革实际上就是对企业职工的劳动保险制度进行的改革，称之为“劳动保险”制度改革更加名符其实，这是讨论我国社会保险制度改革必须首先明确的出发点。我国社会保险制度改革开始于20世纪80年代，这是当前中国学界的共识。但不少学者都希望把我国社会保险制度的改革追溯到1983年，主要依据：一是这一年底在全国一些省市开始实行医疗制度改革试点；二是这一年劳动部提出了全民所有制单位养老保险费用实行社会统筹的试点，统筹范围从县、市开始逐步扩大到省、自治区和直辖市。其实，前者只是单纯控制医疗费用的过快增长，并没有触动原有的医疗制度；后者也只是复归原有的统筹机制，也缺乏制度创新的意义。两者充其量只是对传统社会保险制度的调整和回归，还算不上真正意义的改革。
1985年9月，中共中央在《关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》中明确提出：“要逐步建立机关事业单位、全民企业、集体企业、中外合资企业职工的各种保险制度，特别是职工待业保险制度。城乡个体劳动者的社会保险制度，也要抓紧研究，进行试点，逐步实施。……社会保障资金应由国家、企业和个人合理负担，以企业和有收入的事业单位承担为主，改变过去全部由国家包下来的办法”，[2]73为我国社会保险制度的改革确定了指导方针。接下来的1986年，国务院分别发布了《国营企业实行劳动合同制暂行规定》和《国营企业职工实行待业保险暂行规定》，我国社会保险制度才真正进入了“改革元年”。《国营企业实行劳动合同制暂行规定》明确了劳动合同制工人实行养老保险制度，退休养老基金的来源由企业和劳动合同制工人缴纳，企业缴费为合同制工人工资总额的15%左右，合同制工人缴费为不超过本人标准工资的3%，从而首开劳动者个人缴纳养老保险费之先例，破除了企业统包劳动保险费、个人不缴费的传统观念，为此后养老保险的全面改革奠定了一块重要的制度基石，应当视为我国从劳动养老保险制度向社会养老保险制度转型的一个重要拐点。《国营企业职工实行待业保险暂行规定》首次明确在我国建立待业保险制度，尽管其保险费还是全部由企业单方负担，尽管其范围还仅限定为国企部分职工，但毕竟填补了原有劳动保险制度的一项空白，且为后来失业保险制度的建立奠定了第一块基石，其制度创新的意义是不言而喻的。
由此开始直至20世纪90年代前期，养老保险和待业保险既是社会保险制度改革的突破口，也是改革的重点。1991年4月第七届全国人大四次会议批准的《国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》提出，在“八五”期间，要以改革和建立养老保险和待业保险制度为重点，带动其他社会保险事业的发展。同年6月，国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，确定建立基本养老保险、企业补充养老保险、职工个人储蓄性养老保险相结合的多层次养老保险体系，标志着我国正式拉开养老保险制度全面改革的序幕。1992年7月，国务院发布《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，首次明确提出在全民所有制企业要建立和完善“五险分立”的社会保险体系，即建立和完善养老保险制度、建立和完善职工待业保险制度、建立和完善医疗保险、工伤保险和生育保险等保险制度。1993年4月，国务院发布《国有企业职工待业保险规定》，对1986年的暂行规定作了修订，将适用范围扩大到所有国企的合同制工人、破产企业及濒临破产企业的职工、撤销和解散企业的职工，停产整顿企业被精简的职工，企业辞退、除名或者开除的职工等。
1993年11月，中共中央十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，要求建立多层次的社会保障体系，在我国社会保险制度改革过程中具有里程碑的意义。首先，其中虽仍强调“重点完善企业养老和失业保险制度”，但对医疗保险、工伤保险制度也都有明确要求；其次，在中共中央文件中首次以“失业保险制度”代替“待业保险制度”；第三，首次明确提出城镇职工养老和医疗保险“实行社会统筹和个人账户相结合”，为下一步养老保险制度和医疗保险制度的改革确定了基本模式。与此相适应，劳动部于1994年1月发布《关于建立社会主义市场经济体制时期劳动体制改革的总体设想》，进一步明确了社会保险制度改革的基本目标。即通过国家立法，到20世纪末基本建立起覆盖城镇所有职工、费用负担和待遇标准合理、基金统一调剂使用、政企分开、社会化管理程度高的社会保险体系。
1994年7月，第八届全国人大八次会议通过了《中华人民共和国劳动法》，其中专门设立了“社会保险和福利”一章，规定：“国家发展社会保险事业，建立社会保险制度，设立社会保险基金，使劳动者在年老、患病、工伤、失业、生育等情况下获得帮助和补偿”；“劳动者在下列情形下，依法享受社会保险待遇：（一）退休；（二）患病、负伤；（三）因工伤残或者患职业病；（四）失业；（五）生育”。[2]152-153首次从国家基本法层面规定企业职工社会保险项目包括养老保险、疾病（医疗）保险、工伤保险、失业保险和生育保险等5个方面，为下一步社会保险制度改革中“五险分立”提供了法律依据。随着建立社会主义市场经济目标的明确，20世纪90年代中后期，我国进一步加快了社会保险制度改革的进程。
在养老保险方面，国务院于1995年发布《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，确定企业职工养老保险实行社会统筹与个人账户相结合的基本模式，开始在全国范围内建立职工基本养老保险个人账户。1997年国务院发布《关于建立统一的企业职工养老保险制度的决定》，决定在全国范围内统一企业和个人的缴费比例、统一个人账户的规模、统一基本养老金计发办法、统一领取基本养老金的条件。1998年国务院发布《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》，着手解决养老保险统筹层次低以及行业统筹与地方统筹的矛盾问题。此后，经过国务院主管部门的规划和指导，经过各级地方政府有关部门的实际操作，“初步形成了一个已近定型的全国公共养老金制度”。[3]65但是随着人口老龄化、就业方式多样化和城市化的发展，企业职工基本养老保险制度仍存在个人账户没有做实、计发办法不尽合理、覆盖范围不够广泛等不适应的问题，需要加以改革和完善。为此，国务院于2005年底颁布了《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，对“已近定型”的企业职工基本养老保险制度进一步进行调整和完善。在医疗保险方面，1994年由国务院直接出面，选择江苏省镇江市和江西省九江市两个中等城市进行医疗保险试点（简称“两江”试点），国家财政部、劳动部、卫生部等部门联合发布的《关于职工医疗制度改革的试点意见》和国务院发布的《关于江苏省镇江市、江西省九江市职工医疗保障制度改革试点方案批复的通知》，为“两江”试点提供了政策依据。1996年初，国务院在总结“两江”试点经验的基础上进一步扩大试点范围，决定在每个省、自治区选择两个大中城市进行医疗保障制度改革试点，加快了医疗保险改革的步伐。1997年初，中共中央、国务院发布了《关于卫生改革与发展的决定》，首次明确了“三改并举”的医改之路。1998年12月，国务院在总结“两江”医改试点经验的基础上，发布《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，统一了全国医疗保险基本制度，其基本走向是：保障职工的基本医疗，并强调在基本医疗中的个人责任。在方案设计上，一方面沿袭了“两江”试点中“个人账户与社会统筹”相结合的基本改革框架，建立由单位和个人共同负担的筹资机制；另一方面更强调“低水平、广覆盖”的原则，强调基本医疗保险的有限责任，主要体现在降低医疗保险金的筹资比例、严格划定个人账户与统筹账户的支付范围、提高进入统筹账户的门槛、设立统筹基金的封顶线等4个方面，标志着我国城镇职工医疗保险制度改革进入了一个全面发展的新阶段。2000年7月，国务院在上海召开全国城镇职工医疗保险制度和医药卫生体制改革会议，明确提出医疗保险改革的核心是建立费用分担机制尤其是强制个人要承担责任。在失业保险方面，在已经明确建立社会主义市场经济体制的前提下，我国开始以“失业保险”取代“待业保险”。1999年1月22日，国务院正式颁行了《失业保险条例》，其中吸收了以往待业保险制度建立和发展中的实践经验，借鉴了国外的有益做法，在许多方面作了重大调整，如覆盖范围不再局限于国有企业，而是扩展到所有城镇企事业单位及其职工；保险费不再由单位单方负担，而是由单位和职工双方负担。从1986年国务院颁布《国营企业职工实行待业保险暂行规定》到1993年国务院颁布《国有企业职工待业保险规定》再到1999年国务院颁行《失业保险条例》，我国的失业保险逐步实现了由制度象征到有效制度安排的转变，具有中国特色的名符其实的失业保险制度已经基本建立起来，并在维护社会稳定、促进国有企业改革、保障失业人员权益方面发挥了重要作用。在工伤保险方面，劳动部早在20世纪80年代末即开始在海南省海口市、辽宁省锦州市、广东省东莞市等地区推行工伤保险改革试点。至1996年8月，劳动部在总结试点经验的基础上颁布了《企业职工工伤保险试行办法》，标志着我国政府对传统工伤保险制度的全面改革。《企业职工工伤保险试行办法》从工伤保险覆盖范围、工伤资格认定、劳动鉴定和工伤评残、工伤保险待遇、工伤保险基金、工伤预防与职业康复、工伤保险的监管、工伤争议的处理等方面初步确立了新型工伤保险制度的基本框架。为了提高工伤保险的立法层次，建立更普遍的工伤保险制度，更好地保障劳动者的工伤权益，国务院于2003年4月公布了《工伤保险条例》，同时明确于2004年1月1日起开始施行。这是我国第一部专门的工伤保险行政法规，标志着中国新型工伤保险制度的基本确立。在生育保险方面，早在1988年江苏省南通市政府就颁布了《南通市全民、大集体企业女职工生育基金统筹暂行办法》，率先试行生育费用社会统筹，揭开了生育保险社会化改革的序幕。此后，各地相继开展了生育保险制度改革，纷纷颁布地方性法规，开始实施生育基金的社会统筹。截止到1994年，全国已有18个省的300多个市县进行了生育保险的社会化改革试点。1994年12月，劳动部在总结各地生育保险改革经验的基础上，颁发了《企业职工生育保险试行办法》，明确了把女职工生育费用的社会统筹作为生育保险的改革方向，并对生育保险的实施范围、基金征集原则，及提取比例、统筹层次、基金列支渠道和待遇支付标准等提出原则性的意见，进一步推动了生育保险制度的改革。1995年，国务院发布《中国妇女发展纲要（1995～2000年）》，提出到20世纪末，“在全国城市基本实现女职工生育费用的社会统筹”。为了实现这一改革目标，劳动部于1997年下发了《生育保险覆盖计划》（劳部发[1997]291号文件），规定到20世纪末，按照建立现代企业制度的需要，改革女职工生育保险制度；尽快建立生育保险基金，将女职工生育保险费用由企业管理逐步改为社会统筹管理；将实施范围由国有企业职工扩展到所有城镇企业的各类职工；逐步实现在直辖市和地市级范围内统一保险项目、统一缴费比例、统一给付标准。同年10月，原劳动部下发《关于印发〈生育保险覆盖计划〉的通知》，对各地生育保险的社会统筹进度列出了时间表。
三、统分之争：中国社会保险立法的模式选择
回顾我国社会保险制度的发展历程，我们经过了40余年“诸险合一”的劳动保险阶段，又走过了20余年“五险分立”的社会保险改革之路。自1994年以来，我国社会保险立法已经多次列入全国人大常委会立法规划及国务院立法工作计划，并且在九届人大时呼声很高，但历经10多年才由全国人大先后通过了《社会保险法（草案）》一审、二审，当然将来还要进行三审，至于何时能够最终通过，恐怕还无法给出一个确切的时间表。
社会保险制度改革20多年来，由于缺乏一部统一的社会保险立法作为指导，“五险”的改革探索基本上是在“摸着石头过河”，难免显得有些“章法零乱”，所以现实生活迫切需要一部综合性社会保险立法将“五险”统管起来。况且，在劳动保险方面，我们有过40余年“诸险合一”运作良好的历史经验，而这种劳动保险好像还去我们未远。可以说，不论是基于历史经验还是基于现实需求，采取综合立法模式，制定一部综合性的社会保险法都是顺理成章的事情，所以，我国立法机关在《社会保险法（草案）》中最终还是采取了综合立法的模式。古人云：“合久必分，分久必合”。从建国初期“诸险合一”《劳动保险条例》，到改革开放以来“五险分立”的社会保险制度改革，再到纳入审议《社会保险法（草案）》，我国社会保险立法的发展历史似乎恰好应验了这句老话。
当然，现今《社会保险法（草案）》之“合”已完全不同于建国初期的《劳动保险条例》之“合”，因为20多年的“五险分立”的社会保险制度改革，已经形成了一套取代传统劳动保险制度的新型社会保险制度体系，如果完全置这20余年的改革成果于不顾，重新回到“诸险合一”的时代，不仅需要付出巨大的制度成本，而且需要付出巨大的社会成本。因而，当今《社会保险法（草案）》之“合”，只能限于规定社会保险制度的基本框架和基本原则。至于各社会保险项目的具体操作，还需要国务院及相关部门的单项立法和实施规则来细化。所以，《社会保险法（草案）》一审稿在附则中明确规定基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险的具体办法由国务院规定，也是基于现实的一种理性考量和安排。但是，这种安排在《社会保险法（草案）》的审议过程中，却遭遇了“授权性规定过多、缺乏可操作性、影响法律效力”的责难。
客观而言，我国社会保险立法当前可能选择的模式至少可以列举如下三种：一是综合立法模式，即像《劳动保险条例》一样，将五险合并制定一部综合性的社会保险法。这种模式的优点在于可以一步到位，一揽子解决所有社会保险问题，缺点在于五险内容差别很大，且现有的立法基础不一，完全整合在一部综合性社会保险法当中，难度相当大，非短期之功。二是平行立法模式，即根据目前五险的划分，分别制定基本养老保险法、基本医疗保险法、失业保险法、工伤保险法和生育保险法等五部单行法。这种模式的优点在于可以不必一步到位，根据五个保险项目的立法基础是否成熟，选择时机次第出台单行法，缺陷在于可能要经历“马拉松式”的立法过程，且五部单行法之间需要相互协调。三是统分结合模式，即首先制定社会保险基准法，在此基础上再采取平行立法模式，分别制定五险的单行法。这种模式的优点在于既可以使五险单行法的制定“有章可循”、避免彼此之间的矛盾冲突，又可以避开将五险整合在一部综合性法规的难题。
为今之计，我国社会保险立法比较切实可行的办法是采取统分结合的立法模式。在这种模式之下，社会保险立法可以分如下几步走：第一步是由立法机关制定并颁布社会保险基准法（或社会保险法原则）；第二步是在社会保险立法原则指导下由国务院按照“五险”分别出台单行条例；第三步是在五险单行条例的基础上由立法机关制定并颁布五险单行法；第四步是在时机成熟的时候，如果有必要的话，可以考虑将基准法与五部单行法合并为一部社会保险法典，内设六章，基准法作为总则列为第一章，以下将基本养老保险、失业保险、工伤保险和生育保险分别列为二至六章，最终也可以实现制定一部综合性社会保险法的目标。
观照刚刚二审的《社会保险法（草案）》，就立法模式而论，其中将“五险”分项并立，从表面上看起来是综合立法模式，从内里看实质上仍然是一种“五险分立”的格局；就立法条款而论，几乎是将现行各项社会保险政策中最不具操作性、当然也是争议最小的一些内容罗列在一起，充其量也只能算是一部社会保险基准法，大量的操作性的条款还有待于国务院及相关职能部门通过行政法规去落实完善。既然这样，《社会保险法（草案）》的象征意义显然大于实际操作意义。与其如此，不如干脆将《社会保险法（草案）》定名为《社会保险基准法（草案）》，这样既显得名符其实，也可以避免因“授权性过多”或“缺乏可操作性”的责难而陷入“难产”的窘境，更重要的是为下一步的立法活动预留更大的腾挪空间，使将来国务院出台操作性的“五险”单行条例或全国人大通过操作性的“五险”单行法规更加“名正言顺”。
［收稿日期］2009-05-18
注释：
①不少学者倾向于将我国计划经济时期的社会保险制度定性为一种国家保险制度，其实不甚恰当。由于企业职工的保险资金来源于企业方面，仅是一种“劳动保险”，而只有国家机关、事业单位的保险资金直接来源于国家财政拨款，才是名符其实的“国家保险”。