关于国有企业富余职工下岗与再就业问题的思考——（注：本文系中国人民大学经济研究报告《向市场经济过渡中的国有企业改革》的分报告。本刊发表时，略有删节。），本文主要内容关键词为：中国人民大学论文,富余论文,再就业论文,研究报告论文,国有企业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、对国有企业富余职工与下岗人员现状的分析
（一）企业富余职工与下岗人员
我们所分析的企业富余职工，是指超过企业岗位定员和劳动定额实际需要的员工数量的那部分职工，其实质是企业内部的劳动力供过于求，通常人们称之为隐性失业或者在职失业。
企业富余职工有着多种表现形式：1.从经济学意义上讲，当企业劳动的边际成本大于劳动的边际收益时就表明企业存在富余职工。这是一般意义上的存在富余职工的判断标准。如果一个企业增加劳动要素投入，所获得的总产出不能增加甚至减少时，就更说明这个单位存在着富余人员。2.劳动者的低工资水平。这里所说的低工资，不是个别劳动者因贡献小而工资低，而是由于超量投入劳动要素所导致的低工资。在一些国有企业中，由于冗员太多，造成平均工资水平低下，有些劳动者付出了艰苦的劳动，却得不到应有的报酬。3.企业经营陷入困境形成特困职工。随着市场化改革的深入，市场竞争日趋激烈。有些企业陷于经营困境，不能按时、全额地支付职工工资。有些企业虽然能够勉强维持低水平的生产经营，但职工得到的报酬很低。4.企业中的下岗人员。所谓下岗人员，是指企业经营活动已不需要，并且已经离开工作岗位，但仍然与该企业保留劳动关系的员工。因此，企业下岗人员仍属于富余职工的范畴。下岗是在我国社会保障制度尚未全面建立、劳动力市场机制不能充分发挥作用的大环境下富余职工的特殊表现形式。下岗人员问题是当前企业富余人员问题的集中表现形式和矛盾焦点，并已成为我国当前经济体制改革中最引人注目的经济和社会问题之一。
（二）企业富余职工与下岗人员数量估计
对于目前我国国有企业富余职工的人数，社会上有着不同的估计。大多数人认为，全国富余职工的人数在2 000万～3 000万人之间；最少的数字为1 500万人，最多的数字为近6 000万人。对于富余人员的比例，社会上估计数的差距更大，大多数的估计认为占职工总数的15%～30%，最高的估计认为达到职工总数的50%。
据国家劳动部1997年上半年的估计，我国的国有、大集体企业中富余职工总数为2 200万人。其估算的方法， 一是在有劳动定额和实行定员管理的企业，按照现有职工人数与定额定员人数的差距计算；二是在没有定额定员的企业，由企业负责人对现有职工人数与企业生产经营实际需要的人数的差距进行推算。在目前情况下，这两种估算方法有一定的可信度，但尚有不足之处，表现在：一是企业负责人估算中存在相当大的任意性；二是由于定额定员管理水平的落后，估计值往往高于合理用工水平；三是未能考虑到经济结构调整和国有企业改革的动态影响。因此，以2 200万人为基数，加上对上述不足之处作出调节的考虑， 我们的估计数为，目前我国国有企业的富余职工人数在2 500万～3 000万人之间，占企业职工总数的1／4以上。
据统计，1996年底，我国城镇企业下岗人员已达892万人。 另据报道，1997年第一季度，下岗人员已达900多万人， 达到历年来的最高点，可以说，企业富余职工中已有近1／3的人下岗。
（三）企业下岗人员的状况分析
从全国的情况看，企业下岗人员具有以下特征。
1.集中于不景气的行业。下岗人员与国民经济发展、产业结构调整有着密切联系。在我国那些不景气的行业（如军工产业、煤炭业、纺织业等）中，停工待工、放长假回家、停薪留职现象都大量存在；而在那些新兴的行业，如高新技术产业、金融及房地产业，下岗人员数量则很少。我国煤炭行业90年代初年亏损额近80亿元，其扭亏计划中的重要步骤就是从当时300多万名职工中分流出100万人，目前从主业中已经分流的职工达到87万人。
2.地区经济发展速度越慢，下岗人员越多。由于各种原因，改革以来发展速度较慢的地区，产业结构调整滞后，出现大量下岗人员。如目前存在大量困难企业的东北地区，下岗问题十分严重，并且职工下岗后在较长时期内难以再就业。哈尔滨市1997年第一季度全市停工待工职工人数为19.98万人，占企业职工总数179 万人的11.2%。辽宁本溪市1996年末城镇从业人员数为58万人，下岗人数达11万人，占从业人员总数的19%。而在我国东南沿海省份，由于经济发展速度较快，经济结构调整迅速，创造的就业机会较多，下岗问题就不很突出。
3.市场化进程越深入，下岗问题越容易解决。在市场经济条件下，真正自负盈亏的企业不会长期容纳富余人员。在劳动力市场发育较好的地方，企业人事制度灵活，劳动者的观念也比较适应市场经济的需要，因此，也易于较好地解决下岗人员再就业问题。
4.下岗人员年龄偏大，以中年为主。据北京市统计局1996年的调查，在下岗职工中，36岁至45岁的占52.9%，26岁至35岁的占35.5%。下岗人员出现这种年龄分布特点的原因有三个：（1 ）青年人的职业流动性较强，一旦失去工作岗位会迅速寻找新的立足点；而30岁以上的职工则一般在一个单位工作多年，即使现在都实行了劳动合同制，但因其工龄在10年以上，一般签订的都是无固定期限的合同，因而，即使失去了工作岗位，也不愿意脱离原企业，转化为下岗人员的比例较大。（2 ）30岁以下的青年职工都是在1987年推行劳动合同制以后参加工作的，他们不再享受“铁饭碗”，就业竞争能力较强；而中年职工仍享受着原企业许多非工资性福利，如住房、医疗等待遇。（3）在国有企业中， 中老年职工比例较大，这样，当企业不景气时，下岗人员中自然以中年职工数量为多。
5.从性别上看，女职工下岗的比例较大。前几年，企业下岗人员的性别差异不大。近几年下岗人员中女性所占的比例已经明显大于男性。从各地的情况看，女性下岗人员的比例一般在60%左右，男性下岗人员的比例在40%左右。而且，女职工下岗后待业的时间也比男性长。
6.相当多的下岗人员处于经济困难状态。企业下岗人员的大量增加，造成一部分职工的家庭生活水平下降，有些家庭甚至处于严重经济困难的境地，成为特困职工。据武汉市政府1996年的调查，武汉市下岗人员每月生活费在120元以下的有63 616人， 占整个市属工业企业下岗人员总数的50.2%，下岗人员生活普遍比较困难。
二、国有企业富余职工和下岗人员形成的原因
劳动需求是一种派生需求，市场对商品和劳务的需求导致了企业对劳动力的需求。企业只有生产和提供适应市场需要的产品和服务，才能在市场竞争中生存，才能产生对劳动力的需求。企业一旦在市场竞争中失利，它对劳动力的需求就会相应减少。我国国有企业目前之所以存在大量的富余职工与下岗人员，从一般意义上讲，是因为国有企业改革滞后，无法适应日益激烈的市场竞争的需要，但从更深层次上看，还存在着以下一些原因。
（一）企业外部环境的原因
1.企业承担着因行政干预而造成投资失误的后果。在传统体制下，国有企业只是政府的生产车间，没有生产经营自主权。各级行政部门往往缺乏深入的市场调研，导致项目的盲目建设和重复建设，经济效益低下，企业职工一入厂就已经成为潜在的富余人员。改革以来，这种状况并未真正好转。近年来，我国一些地方政府和产业主管部门仍然出于狭隘的本位主义，不顾国家产业项目指导政策，不讲求资金投入的效益与回报，盲目地追热点、搞开发、上项目。低水平的重复建设使每个企业的市场份额下降，人为地造成劳动力的富余。面对市场的变化，企业只有通过资产与劳动力的重组才能走出困境。然而，国有企业的部门、地区、行业所有制却又阻碍着资本的优化再配置，从而进一步强化了僵化的劳动力的部门、地区、企业所有制，使劳动力优化配置困难重重。
2.企业办社会的负担。在传统体制下，国有企业不仅承担生产任务，而且还承担着安置就业的任务，实际上，不少国有企业已存在富余职工，只不过在统负盈亏、企业没有经营自主权和相应的经济利益的体制下表现得不甚显著而已。同时，在传统体制下国有企业还是一个小社会，服务设施样样俱全。这些小规模的服务设施，不仅需要的员工多、效率低，而且分散了企业的经营力和物力、财力，冲击了生产主业。改革以来，减轻企业办社会负担的呼声很高，但在各行各业都在开始讲求经济效益、注重提高劳动效率的情况下，企业中的这类服务性人员很难在市场竞争中找到自己的位置，实现劳动力的再配置，从而滞留在企业，成为富余人员。
3.非公平的竞争环境。市场化改革以来，许多竞争条件对国有企业是不利的，迅速成长起来的外资企业、乡镇企业、民办高新技术产业等享受着多种优惠政策，而国有企业的所得税率只是在近年才从55%降为33%。许多国有企业生产经营资金不足，贷款不易，更新设备、技术开发、新产品研制和开拓市场等方面的资金需要根本不能满足，从而在市场竞争中处于非常不利的地位。
4.社会保障体系不健全。在传统体制下，企业保障取代了社会保障。在低工资政策的指导下，形成了国有企业“低工资、高福利”的格局。改革以来，情况有所变化，但未真正改观。从养老保险看，国有企业大多是老企业，每名在职劳动者负担退休人员的任务很重，缴纳劳动保险费用的比例较高。长期形成的企业福利使国有企业的富余职工和下岗人员一旦离开了国有企业，其福利水平就会大大下降，从而对进入市场有着后顾之忧。结果，相当多的富余职工宁可滞留在生产不景气、收入低的国有企业中，也不愿意走向市场。
（二）国有企业自身的原因
1.国有企业经营管理水平低，问题多，致使其在激烈的市场竞争中处于劣势。近年来国有企业亏损严重，国家不得不付出巨额财政补贴，靠“输血”来维持企业的运转。1996年中央和地方财政用于企业补贴的数额达352.51亿元，占全年财政赤字547.77亿元的64.4%。再加上相当多的国有企业资金匮乏，技术陈旧，设备老化，工艺更新慢，不能适应产业成长、技术更新换代的要求，因而在竞争中处于不利地位，结果是持续和加剧了企业的困难。
2.僵化的用人制度。国有企业一方面存在大量冗员，另一方面却是人才缺乏。收入分配上的“大锅饭”和平均主义，无法对关系企业成败的经营管理人员和专业技术人员产生激励作用。不少非国有企业用高工资吸引了大批国有单位的人才，造成国有企业人才的流失。僵化的用人制度还表现在“固定工看，临时工干”的现象上。虽然近年来的改革将固定工也转为劳动合同制，但由于改革不到位，所以，即使国有企业固定工中有大量冗员，但脏、累、差的工作还是没有人干，不得不招聘农民工。僵化的用人制度致使国有企业在市场竞争中无法扭转不利局面，冗员不断增加。
3.国有企业人工成本高，竞争力差。根据北京市关于企业人工成本的调查，国有企业的人均工资水平虽然不高，但由于企业人员多、福利高、效益差，在人均销售收入中的人工成本比重反而很高。再加上改革以来国有企业实行的是企业工资总额与企业经济效益挂钩的办法，因而在企业外部环境没有根本转变的情况下，企业只能是负盈不负亏。这就出现了不管企业经济效益好坏，工资成本却不断上涨的局面，致使国有企业人工成本大幅度上升，市场竞争力下降。
4.国有企业裁员的成本较高。有相当多的企业在获得一定的辞退职工权限的情况下，甚至是在职工的劳动合同到期的情况下，企业负责人也不愿采取辞退富余职工的办法。尤其是当他们认为辞退职工而产生纠纷后果的“成本”大于从辞退职工中所得到的“收益”时，企业和企业负责人更不愿承担风险。这样，富余职工就滞留在企业中。
（三）国有企业职工个人的原因
1.观念上的原因。长期在国有企业工作的职工，由于受旧体制的影响，习惯了国家包一切、企业包一切的生活方式，就业观念落后，不适应市场经济的要求，缺乏危机感和竞争意识。一些职工甚至在下岗以后依然存在消极、埋怨、等待的心理，而不是积极寻找出路。一些人的择业观不切合实际，面对有限的就业机会仍然是高不成低不就。
2.自身素质条件的限制。国有企业下岗人员具有大龄、女性等特征，本身就是市场竞争中的不利条件。目前的富余职工和下岗人员中不少人的文化水平较低，职业技能素质较差，难以进入市场寻找到合适的位置，留在企业就成为他们无奈的选择。
三、国有企业下岗人员再就业工程
如何使下岗人员重新就业，使企业富余人员重新得到有效配置，这是一个关系到我国经济可持续发展战略的大问题，也是一个关系到我国政治、社会稳定的重要问题。
面对日益严重的职工下岗和失业问题，我们必须明确的是，不能用回归计划经济体制的办法来解决国有企业职工下岗、失业问题，而只能走市场化就业的道路。我国和世界其他国家多年经济发展的经验证明，计划经济体制虽然在一定程度上能够实现全员就业，但它是以牺牲企业效率为代价的。正是这种以牺牲效率为代价而实现的城市全员就业，扼杀了企业的创新精神，造成了经济体制弊病的积重难返，成为转型时期我国经济体制改革的难点所在。
为了有效地解决再就业问题，需要政府、企业、劳动者三方面的共同努力。
（一）政府宏观政策
从政府方面来讲，需要采取以下政策。
1.保持长期稳定的经济增长。中国是一个人力资源大国，就业问题在今后相当长的时期内都将存在极大的压力。为安置新成长的劳动力，解决现有城镇人口的就业问题，实现农村劳动力向非农产业的转移，实现人力资源的充分利用，保持一定的经济发展速度是非常必要的。长期稳定的经济增长可以实现稳定的资金积累，提供不断扩大的市场，创造新的就业机会。为此，政府在制定和实施宏观经济政策时，除存在较高程度的通货膨胀的年份外，应慎重使用紧缩型财政政策和货币政策，以免造成市场波动和失业增加。
2.制定适应国情的产业政策。在我国，第三产业发展较慢，无论是从产值看，还是从就业人数看，比重都很低。一般来讲，第三产业属劳动密集型产业，所需资金少，容纳的劳动力多。大力发展第三产业特别是生产服务型第三产业，可以吸纳更多的劳动力。生产服务型第三产业是那些为生产服务的产业，或者说是由第一、二产业的生产所派生出来的产业，如货物运输、邮电通信、金融、保险、房地产、咨询服务、批发商业等，它是今后相当长的时期内我国第三产业发展的重点。生产服务型第三产业要想成为安置就业的主渠道，还有赖于第一、二产业的发展，特别是第二产业的大发展。
3.发挥非国有中小企业安置就业的作用。国有企业由于长期承担了安置社会就业的任务，加上改革以来经营机制尚未根本转变，吸纳劳动力就业的能力已经很小；同时，“抓大放小”的国有企业改革方针也意味着国有企业的比重会下降。所以，可以肯定，非国有中小企业将成为吸纳劳动力就业的主渠道。目前，我国资本市场发育不完善，非国有中小企业获取创业资本相当困难。在股票市场发展的初期，还不宜利用股票市场为非国有中小企业筹集创业资本。中小企业创业资本的形成除了依靠自行集资、合资之外，政府应建立中小企业政策扶持性贷款，由投资者自己承担投资风险。建立政策扶持性贷款应解决好的重要问题在于如何规避贷款风险。我们认为，要解决这个问题，可以采取抵押贷款的方式，如金融资产抵押、工龄抵押、住房抵押和专利抵押等。
4.制定城乡统一的劳动力市场政策。目前在我国存在着这样的情况：一方面是城市职工下岗，另一方面是大量农村劳动力进城务工。为了给城市居民和下岗人员增加就业机会，近年来一些地方政府纷纷颁布限制使用农民工的行业和工种的政策和法令。由于我国城乡所有制形式有很大差别，乡村农民有土地保障，而城市居民一旦失业即失去生存的基本条件，只能依赖社会救济，所以，地方政府实行限制农民工从事某些职业的政策是可以理解的。然而问题在于，这种政策从长期看很难奏效。首先，这种政策的实施，提高了企业的成本，使企业无法使用来自农村的廉价劳动力，长此以往，企业必然会采取相应的对策。其次，这些政策还使整个社会得到等量产品与服务的总成本提高，经济效益下降。总成本的提高不仅包括城市劳动力高于农村劳动力的费用部分，而且还包括监督企业不使用农村劳动力的费用。再次，政府限制农民从事的职业，城市居民是否愿意去干？如果城市居民愿意干，不需政府干预，可以靠市场竞争来解决；如果城市居民不愿意干，谁来替代现有的农民工呢？所以，从长远看，这些政策的目标很难实现。
解决城乡二元劳动力市场的矛盾应当从劳动力成本入手。城市职工比农民工成本高，表现在两方面：一是各种社会保险，二是住房福利。因此，对进城工作的农民，也应当建立相应的社会保障制度。但也存在着一定的困难，即目前城市已有的保障水平相对于我国经济发展水平而言已经过高，不适应劳动力供给大于需求的现实，决不能完全照搬运用于农民工。因此，解决这一问题的战略，一是适当降低城市保障水平，二是将必要的保障制度扩展到农民工。解决了城乡劳动力的不合理成本差异之后，公平的竞争将增强城市居民的竞争意识，他们将只能靠专业技能而不是靠户口造就的特殊地位与农民工竞争。
5.加快住房制度改革的进程。国有企业福利化住房不仅成为企业的巨大负担，而且阻碍了劳动力的流动。实行住房商品化，有助于打破人为障碍，促进劳动力的流动和竞争，促进下岗人员的再就业。然而，按照目前的住房政策需要很长时间才能完成这一过程。建议修改现行房改方案，加大工龄购买住房（特别是现住旧房）的比重，让那些已工作20年以上的国有企业职工低价或无偿拥有一套住房。这样做有利于劳动力的流动，国家和企业也不用再负担高额的房屋维修费，并且可以加快住房市场化的进程。
6.尽快完善社会保障制度。对于解决下岗人员的再就业问题来讲，目前，完善社会保障制度的主要任务是实施社会保险，特别是养老保险、医疗保险和失业保险。这三项保险的完善与实施将有助于解决国有企业富余职工问题。
7.抑制人工成本的过快提高。人工成本的提高反映在两个方面：一是工资水平，二是社会保障水平。工资水平增长中的问题首先是某些垄断性行业凭借垄断地位获得了过高的收入；其次是过快、过频繁地提高最低工资水平，这不仅对于增加城市新就业岗位是不利的，而且会吸引更多的农村劳动力进入城市。随着社会保障制度改革的推进，企业人工成本中社会保障支出比重会逐渐加大。保障基金不论其来源渠道有多大区别，最终都是来源于企业创造的新增价值。保障水平越高，企业的负担就越重；保障水平过高，企业就会因成本过高而丧失竞争力。
8.制定科学的人力资源发展计划，充分发挥劳动力市场的作用。包括：全面加强职业技术培训，将职业技术培训与政府经济发展规划相衔接；建立以职业预测为龙头，职业技术培训与职业指导、职业介绍为中心的劳动力市场服务体系；实行职业指导制度，将职业培训与市场需要密切协调起来；建立统一的劳动力市场信息系统，扩大计算机联网范围，保证信息采集、传输、汇总、发布的准确性和权威性，以提高劳动力市场的运行效率。同时，政府还可以针对下岗人员的特点，为他们提供更多的选择机会，如免费的职业介绍；通过部分减免企业为招收下岗职工上缴的社会保险基金等优惠政策，鼓励企业招收大龄下岗职工。此外，政府还应增加对大龄下岗职工的人力资本投资，根据劳动力市场需求对他们进行着重职业技能开发的职业资格证书培训。
（二）国有企业自身的努力
解决再就业问题的主要责任在社会，但是企业并不是完全无所作为的。企业，特别是国有企业至今仍占有社会固定资产的大部分，在减少富余职工、减少下岗人员、防止产生新的下岗人员方面有大量工作要做。
1.以用人制度改革为突破口，实现管理科学化。国有企业在用人制度上至今仍没有摆脱传统体制的束缚，特别是对经营者和专业技术人员的管理还深受“官本位”制的影响。因此，在完成企业所有制改造之后，建立科学的用人制度将成为国有企业振兴的关键所在。目前，应当规范下岗机制。对于破产和被兼并的企业来讲，下岗的不应只是一般职工，企业领导也同样应当下岗，不应出现企业破产，企业领导却易地做官的现象。对于那些因产品调整、结构调整而下岗的员工，因为只涉及企业中的一部分人，因此，应当通过严格的考核、筛选，不应当由企业领导个人说了算。在这方面，企业工会应当发挥作用，形成制约力，保证竞争的公平性。如果企业的生产经营仍需要增加人，则应着重招收和培训本企业的下岗员工，使他们有机会再就业。
另外，企业应建立以定岗、考核为核心的人事管理制度，全面引入竞争机制，通过竞争打破“大锅饭”和平均主义，形成保留人才、吸引人才、激励人才的新机制，重振国有企业，避免产生更多的下岗人员。
2.减员增效与分流增效相结合。对于一部分国有企业来讲，只有通过减员才能增效，但对于不少国有企业来讲，它们完全有能力利用现有的国有资产实现人员的分流。因此，应当提倡减员增效与分流增效相结合，提高国有资产的使用效率，减轻社会重新安置就业的压力。
3.采取多种用工形式。企业可根据经营的特点，实施灵活的用工和工时制度，如非全时制、分享制、弹性工作制等，在不提高成本、不降低效率的前提下增加就业岗位。
（三）劳动者个人
面对严峻的就业形势，国有企业的职工应当有清醒的认识。
1.注意增加人力资本投资。在市场经济条件下，人力资本投资主要是劳动者自己的责任。劳动者应当不断地提高自己的技能以提高竞争生存能力。目前在我国劳动力市场上，对掌握高新技能的劳动力的需求远大于供给，要改变这种结构性短缺的状况，只有靠人力资本投资。
2.改变传统就业观念。传统体制下只有到国有单位才算就业的时代已经一去不复返了，各种非国有企业、个体经济将在就业中扮演重要角色。同样，传统体制下那种终身只从事一种工作的现象也不再能适应高科技时代的要求，代之而来的是工作的变换和岗位的变换。没有观念上的变化，就很难适应市场经济的要求。
四、对国有企业职工下岗问题的展望
从当前我国国有企业的现实情况看，虽然说职工下岗问题是严重的，但也应该看到，随着我国经济体制改革的深化，企业经营机制的不断完善，国有企业职工下岗问题是会逐步弱化并最终得到解决的。在国有企业改革进程中实行“抓大放小”的方针和企业资产的重新组合，一方面将有助于企业效益的提高，从而增加对劳动力的需求，吸纳一部分原有下岗人员；另一方面，那些不能被企业吸收的富余职工将转变为公开失业，进入城镇失业者队伍。因此，随着改革的不断深入，存在于国有企业内部的职工下岗问题将逐步演变为外部劳动力市场上的公开失业；同时，经过改造的国有大中型企业在经营管理过程中也将会经常分离出不再需要的职工，这些职工也许采取目前的下岗形式，也许采取公开失业的形式，这将取决于改革的进程和速度。
诚然，在我国这样一个劳动力资源丰富的大国，走市场化就业的道路，可能会产生大量失业现象，甚至在未来几十年时间内都存在较高的失业率。这可能是我国实现经济现代化和体制转轨所必须付出的代价。对此，我们必须有清醒的认识。
目前，政府可根据劳动力市场培育和发展的程度，调控隐性失业显性化的进程，以避免过大的失业量冲击社会，给已经供过于求的劳动力市场带来更大的压力。在宏观调控过程中，应注意使隐性失业显性化的过程与劳动力市场上创造就业机会的速度相一致。在实现国有大中型企业下岗人员再就业的基础上，有计划、有组织地逐步分流存在于国有大中型企业中的隐性失业人员，经过较长一段时间的工作，使国有大中型企业富余职工中的大部分人员得到有效配置。据调查，目前下岗人员中有一部分人已放弃重新就业的愿望，从而退出了劳动力队伍。这种现象也是正常的，因为同与我国经济发展水平相当的国家相比，我国劳动力的参与率过高，应当有所降低。
还应当看到，我国在存在隐性失业的同时也存在着隐性就业。许多职工家庭收入的相当一部分来自隐形经济，从隐形经济中获取的收入对我国国有企业下岗人员的收入损失起到了某种补偿作用。从长远来看，隐形经济、隐性就业的显性化是必然趋势，但也应注意不要操之过急。