走出政府职能转变与机构改革的误区，本文主要内容关键词为：机构改革论文,误区论文,政府职能转变论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
转轨变型期的中国政府为适应市场经济体制目标之要求，配置与市场经济取向相一致的职能体系和组织实体，在转变职能和机构改革方面做了大量的细致的工作，取得了阶段性的成果。然而我们清醒地看到，这一庞大、复杂的巨物工程背后亦暴露出许多认识和行动上的误区，值得人们进行理论上的再思考、再认识。
误区之一：转变政府职能就是转变政府经济职能
无论从学理的角度进行分析，还是从实体内容上划分，政府有两种基本职能，即政府统治职能与社会管理职能，而后者包括经济、文化、服务等一系列内容。与国家工作重心相比，政府职能没有中心与非中心的区别，尽管政府职能结构存在着“重心。”在我们看来，政府职能转变的真正内涵是指政府职能结构“重心”的位移。所谓政府职能结构是指职能的构成及各类职能在政府职能总体中所占的比重和相对地位。由于历史传统、经济状况、文化背景、社会价值观、分权与集权程度以及社会现代化“时空差”等因素的影响与制约，不同国家的政府职能结构往往是不同的；即便是同一国家的政府职能结构在不同的历史发展时期，亦存在着差异。在战争时期，政府职能结构重心位移于政治统治职能；和平时期，则位移至经济和社会职能。因此，不能因为国家以经济建设为中心，政府仅仅把管经济视为“天经地义”的“正业”，只“青睐”于经济职能，而“冷落”社会职能。处于转型期政府职能结构重心地位的经济和社会职能是同等重要的，这是其一。其二，我们强调了处于职能结构重心地位的职能，但不应忽视其它职能。这是因为，处于职能结构重心地位的职能不等于全部职能，其它职能（处于职能结构非重心地位的职能）虽退居次要位置，但仍然同处于职能结构重心地位的职能一起构成职能体系，共同行使其职责，而不是这些职能的销声匿迹。同时，这些职能同处于职能结构重心地位的职能是一个不可分割的整体，它们之间是相互联系、相互渗透的。因而，我们不能仅仅把政府职能转变理解为经济职能的转变，否则，我们的政府工作就难以健康、协调地发展，就有可能厚此薄彼、顾此失彼。
误区之二：先转变政府职能，后进行机构改革
1982年以前的历次机构改革，均未能跳出“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈。1988年的机构改革，我们抓住职能转变这一关键问题，大胆地进行了偿试，取得明显成效。于是乎，提出各级政府机构改革必须牢牢把握转变职能这一核心，跳出机构增减盈缩的老路。这无疑抓住了机构改革成败的关键所在。但是，在实际理解和执行中，人们却错误地将“先转变职能，后进行机构改革”作为一个具体地操作程序来遵循。事实证明，这是一个十分有害的误区。
政府机构是政府职能的载体，皮若不存，毛将无所附；同样，一个机构若不存在明确具体的职能，则将成为无毛之皮、无肉之骨，亦会失去存在的意义。因此，职能与机构是相互统一、相伴相生、不可分离的整体。机构改革必须以职能转变为前提，但这只是观念上的前居，而非具体步骤上谁先谁后的问题。在具体变革过程中二者必须同步进行。这是因为，职能转变是长期、缓慢、纷繁复杂的过程，涉及政治、经济、文化等各个领域的变革，而这些变革往往靠机构改革来推进的。从职能转变的形式上看，有的职能要分解，有的要转移，有的要合并，有的要取消。不论是分解、转移还是合并，都要有相应的机构予以承载，否则，政府职能转变难以进行下去。
另一方面，“先转变政府职能，后进行机构改革”这一提法隐含着一个逆定理，即机构改革的完成意味着职能转变业已实现。事实上，并非如此。在实际工作中，往往出现这样一些现象，有的机构改革工作告一段落，但职能转变工作尚未了结；有的机构改革的完成甚至并没涉及职能转变。这已为多次的机构改革的实践所证明。
误区之三：转变政府职能就是要削减政府权力和精简机构
政府职能是政府行使权力的过程和效能，政府职能的强弱取决于行政权力的大小。因而政府职能的变化必然会导致行政权力的变化。但是我们不能据此认为转变政府职能就是要削减政府权力。这是因为，由转变政府职能而导致的行政权力变化是非常复杂的，从形式上看，有的权力需要重新划分定位，如中央与地方政府、部门与部门、政府与企事业单位的权力关系等等，都要随政府职能的转变作适当的调整；有的权力需要强化，如在“市场失灵”的领域，则需政府配置相应权力予以干预；有的可能需要削减，如职能目标消失的事项，某行政权力也就不复存在，再如原有政府把持的权力，移交给市场机制后，无形中也就得到削减。也就是说，由于职能转变而引起的权力变化，可能是减弱，可能是调整，也可能是增强。
中国政府职能的转变要适应市场经济的内在要求。从经济角度看，它的转变目标是把资源的基础配置权由政府交给市场，把政府不该管、管不了、管不好的权力领域交给市场；政府要把对企业、事业的直接干预权统统削除，使企业真正成为市场的主体，成为真正的、独立的、具有自我约束能力的商品生产者和经营者。仅此而言，转变政府职能就是要削减一部分政府权力。与此相适应，政府应精简一部分机构。
但是，市场不是万能的，它存在着种种自身无法避免和克服的局限与不足，如宏观平衡问题、公平分配与社会安定问题、规模效益显著行业或企业的垄断问题、外部不经济行为问题、生产周期长的商品生产的“蛛网波动”问题、公共产品的供应和社会服务问题等等，都是市场无法解决的难题。随着市场经济体制的建立和完善，这些问题不仅不能解决，反而更加突出。因此，政府必须有意识、有目的地强化规划、协调、监督、服务等权力，加强对这些方面的领导和控制，与此相适应地增设某些机构，确保国民经济和社会发展健康、协调、有效地循环。
不难发现，转变政府职能所带来的权力变化是双重的，一方面要强化政府的某些权力、增设某些机构；另一方面要弱化（削减）政府的某些权力、精简某些机构。如果一味地认为转变政府职能就是削减政府权力和精减机构，则是错误的。
误区之四：机构改革必然要求削减政府消费
近十余年来，行政事业费增长过猛，尤其是行政开支，这个问题已引起了全社会关注。据财政部统计，1980 年全国行政事业费开支为404亿元，到1990年已达1400亿元以上，比1980年增长2.5倍， 远高出同期财政收入和支出的增长幅度〔1〕。选择机构改革、 定编定员作为解决这一问题的途径当然不失为明智之举。然而这并不意味着行政消费的总量减少，因为行政消费的涵义是十分广泛的。
简单地说，政府消费是指政府维持公共权力的行使与职能履行所需要的消费，分为直接消费和间接消费两种。
直接消费是指维持政府自身存在与活动所需要的消费，这是需要削减和节制的，人们常常抱怨机构林立、层次繁多，人员冗多所造成的政府浪费现象正是针对政府直接消费而言的。恰如卢梭指出的，“随着层次的繁多，行政负担也就越来越重：因为首先每个城市都有自己的行政，这是人民所需要负担的；每个州又有它自己的行政，又是人民所要负担的；再则是每个省，然后是大区政府、巡政府、总督府；总是愈往上则所必须负担的也就愈大，……。如此大量的超额负担，都在不断地消耗着臣民。”〔2〕为此，政府必须削减、节制自身的直接消费， 减轻人民的负担，更好地为民谋福利。
间接消费是指政府主要用于公共设施的建设和社会福利的投入等方面的消费，由于这些消费具有不是为政府自身而是为广大社会公众利益的特征，因而，在这里，仅存在如何合理投入和使用问题，而不存在所谓削减与节制消费的问题。再则，从社会再生产、再分配的视角看，政府的间接消费是维持国民经济正常运行所必需的。从社会现代化趋势上看，政府的间接消费将日趋增大。这一点已为发达国家的社会发展所证明。
不难看出，机构改革、减少编制、减轻财政负担，只是对行政消费结构上的调整，不能机械地理解为行政消费总量的减少或控制。
误区之五：政府越小越好
应当承认，“大政府”的结构复杂，层次林立，问题多，正如著名经济学家哈罗德·德姆塞茨认为的，“政府部门相对规模较大，其有害之处也较多”〔3〕，所以“大政府”越来越被人们视为不好的政府， 并极力推崇能使经济自由发展的“小政府”模式。
我们认为，构建一个适宜的政府应从它所管辖范围内的社会价值观念、集权与分权的程度、经济、文化、科技、教育等发展状况出发，以有力的政府行为、有效的管理机制、正确的政策和完善的法律体系为目标，确立相适应的规模、人数、干预经济的范围与方法等等。很显然，不同国家的政府在规模、人数、职能结构上是不同的，即便是同一国家中的中央政府与地方各级政府在规模人数、职能结构上亦存在着差异。超大政府固然不是理想模式，但小政府也不是越小越好，它必须有“度”的限制，即在贯彻精简统一原则的同时，必须牢牢把握高效的根本要求。
注释：
〔1〕《不“精兵简政”行吗？》，《人民日报》，1991年11 月26日，第2版。
〔2〕卢梭：《社会契约论》商务印书馆，1980年第2版，第63页。
〔3〕哈罗德·德姆塞茨：《竞争的经济、法律和政治维度》， 上海三联书店，1992年第一版，第85页。