基础教育名校办分校的政策分析——基于北京市基础教育均衡发展政策的调查研究，本文主要内容关键词为：基础教育论文,政策论文,北京市论文,调查研究论文,分校论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］G40－011.8 ［文献标识码］A ［文章编号］1009－718X(2014)07－0045－06 《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》把促进公平作为国家基本教育政策，指出教育公平的关键是机会公平，重点是促进义务教育均衡发展和扶持困难群体，根本措施是合理配置教育资源，向农村地区、边远贫困地区和民族地区倾斜；努力办好每一所学校，教好每一个学生；切实解决区域内义务教育阶段择校问题。①从某种意义上讲，只有具备基于教育公平的公共政策，才能实现教育资源以及其他因素的公平分配，促进教育公平发展。②为了实现区域内义务教育的均衡发展，办好每一所学校，解决择校问题，我国不同省市纷纷实行了基础教育名校办分校政策。经过十余年的探索，现亟须对名校办分校的现状、问题与对策进行深入研究，以更好地调整和完善相关政策。 深入实际调查研究，就是要把大量和零碎的材料经过去粗取精、去伪存真、由此及彼、由表及里的思考、分析、综合，加以系统化、条理化，透过纷繁复杂的现象抓住事物的本质，找出它的内在规律，由感性认识上升为理性认识，在此基础上做出正确的决策。③为此，笔者根据美国政治学家、经济学家查尔斯·E.林德布洛姆提出的渐进决策模型，同时综合利用冲突情景模型的理论与方法，认为名校办分校政策活动是具有广泛的参与主体、相互制衡的过程，多种不同的主体在决策过程中寻求对政策的共同看法和社会趋同。本文通过对北京市基础教育名校办分校情况的调查研究，对其进行政策分析，并提出政策建议。 一、名校办分校的基本内涵和主要模式 (一)名校办分校的基本内涵 “名校办分校”主要指在基础教育阶段，依托教育质量水平较高学校的优势，促进薄弱学校的硬件与软件建设，跨区域或区域内整合基础教育资源，引导优质教育资源向农村转移或者向区域薄弱学校扩散，从而促进基础教育高标准、高质量发展的政策机制。 (二)名校办分校的主要模式 经过调查笔者发现，实践中名校办分校大体上有两种主要模式，即政府主导的名校办分校和学校主导的名校办分校。 政府主导的名校办分校，指依托名校品牌，引导城区优质教育资源向郊区县转移，优化基础教育资源配置。主要以硬件建设为主，同时兼顾软件建设，名校与分校之间有一定的制度保障与约束。名校、分校以及分校所在地政府之间签订双方或三方协议，协议期一般为3～5年，名校通过所办分校获得经济补偿，协议期满后，名校与分校之间的合作交流随之减少甚至中断。 学校主导的名校办分校，指通过省级教委、学校所在地政府或教育部门等的引导、协调，学校之间建立某种形式的交流协作关系，但并非用协议的方式确认双方之间的合作关系。学校之间的合作常常表现为干部、教师、学生的互动交流，互派教师到对方学校支教、教师集体备课、共同开展教研活动、校际间网上资源共享以及学校文化的传承与创新等多种形式的活动，以达到互惠双赢的目的。这种合作主要以软件提升为主，基本不涉及硬件建设。至于名校、分校之间的交流协作费用，由双方学校协商解决。 二、北京市名校办分校布局、政策与效果 (一)北京市名校办分校的布局、结构 近年来，北京市将义务教育均衡发展作为重要战略任务，采取合理布局学校等办法，实施名校办分校等工程，为适龄儿童、少年提供相对均衡的教育机会和教育条件。2010年，北京市义务教育阶段学校共有1,755所，其中，完全中学253所，初中275所，小学1,160所，九年一贯制学校67所。义务教育在校学生96.6万人，其中：初中31.89万人，初中在校生中本市户籍25.25万人，非本市户籍6.64万人，非本市户籍学生约占初中学生总数的21％；小学64.71万人，小学在校生中本市户籍39.57万人，非本市户籍25.14万人，非本市户籍学生约占小学学生总数的39％。 北京市名校办分校工程开始于20世纪末。为落实初、高中脱钩的政策，缓解城市地区择校问题，北京市第二中学、北京市第五中学等一批名校接收薄弱初中，办成名校的分校，独立初中建制，成为办学体制改革试点学校。2005年，北京市发展改革委员会(以下简称市发改委)牵头，会同北京市教育委员会等委办局和区县政府正式启动了名校办分校的试点工作。截至2010年，北京市共启动建设了24所名校分校，约占义务教育学段学校的1％；其中，小学6所，中学16所，九年一贯制学校2所，分布在11个郊区县，总投资约13.6亿元。市发改委先后批复了20所名校分校的21个建设项目，总建筑面积45.6万平方米，总投资约15.9亿元，其中，市政府投资约11.5亿元。 除了市发改委立项的24所名校办分校外，通过区县、乡镇、学校间多种合作方式，名校办分校数量不断增加，据不完全统计，北京市名校分校在50所左右，其中，大兴区4所、顺义区4所、通州区3所、平谷区2所、门头沟区2所、延庆县2所、昌平区2所、怀柔区2所、密云县2所、房山区1所；大约103所城区名校与103所远郊农村中小学开展一对一的手拉手合作。北京市名校分校和手拉手学校合计183所左右，约占义务教育阶段学校的11％。 (二)北京市名校办分校的政策、举措 名校办分校是优质教育资源扩散、促进教育均衡发展的重要政策。在北京市基础教育均衡发展过程中，入学机会均等已不是主要矛盾；教育过程均等即不同社会阶层的学生都能平等地接受基础教育成为突出矛盾。其中，缩小义务教育学校之间的差距成为基础教育均衡发展中的政策着力点。 2006年修订的《北京市实施〈中华人民共和国义务教育法〉办法》，确立了市政府统筹、区县政府为主的义务教育管理体制和经费投入保障机制，制定了促进义务教育均衡发展的相关规定，为义务教育均衡发展提供了法律保障。2007年《北京市委、市政府关于进一步推进义务教育均衡发展的意见》提出：首都义务教育均衡发展的具体目标是全市义务教育学校城乡差距、校际差距显著缩小。其标志为：各区县义务教育阶段学校布局合理；全市中小学专用教室建设、教学设备设施、音体美器材和图书资料等项目全部达到基本均衡；教师素质整体提升，骨干教师分布合理；山区学校、农村学校、城镇地区相对薄弱的学校教育质量显著改善。2010年制定的《北京市中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》强调通过教育体制机制改革，实现北京市义务教育均衡发展；明确指出，推进城区义务教育学校均衡发展，试行学区化管理、学校联盟、对口合作、教师和校长交流制度；建立区县间义务教育均衡发展协调机制，在义务教育发展规划、学校空间布局结构调整、学校招生、教育教学等方面加强政策协调和资源统筹；开展名校办分校、教师特派、优质管理输出、学校托管等试点，扩大优质教育资源的辐射和共享。 名校办分校始终抓住五个政策关键点，即：名校办分校不是限制高质量发展，而是共同发展；不是绝对平均发展，而是特色差异发展；不是单方面发展，而是系统化发展；不是短期性发展，而是可持续发展；不是“一刀切”式发展，而是“多面性”发展。首先，通过名校办分校，促进中小学校的科学布局和调整，建立对农村学校和教师的特殊激励机制，破解城乡区域教育资源差异性较大的难题。其次，通过名校办分校，在郊区异地新建了20多所设施完备、功能齐全的标准化学校，加强学校标准化建设，破解薄弱初中建设和小学规范化建设的问题。再次，通过名校办分校，在城区优质资源学校设立40个农村教师研修工作站，聘请238名市级以上骨干教师担任导师，每年两批，每批半年，接受1000名农村中小学教师进站研修，破解分校内涵发展不足的难题。 (三)北京市名校办分校的政策效果、经验 北京市名校所办的分校发展势头良好，政策效果主要体现在三个方面：一是政府高度重视，经费投入加大，薄弱学校建校周期缩短，名校和分校的硬件条件都达到了较高标准；二是内涵发展明显，名校与分校在学校管理、教师发展、课程教学改革、教学质量保障、学生交流互动等方面加强合作，初步建立了共同发展的合作机制；三是分校规模不断扩大，学校声誉得到当地群众认可，探索出了缩小校际间、城乡间教育差距的重要途径。 在名校办分校的实践探索中，北京市、区县和学校积累了一些政策经验。首先，在市级宏观层面，加大了市政府统筹调控力度，立足农村加大经费投入、调整资金投向、优化配置优质教育资源，有利于缓解供需矛盾，缩小城乡教育差距，一定程度上满足了群众对优质教育资源的需求，疏解了城市中心区人口压力，拓宽了推进郊区社会发展和基本公共服务全覆盖和均衡化的思路。其次，在区县中观层面，加大了区县间的合作，较好地发挥了优质教育资源的辐射和引领作用，让农村和薄弱地区的学校、教师有更好的发展机会，城乡间办学条件的差距显著缩小，促进了城乡教育一体化，优化了义务教育资源配置结构，建立起区域间义务教育均衡发展的重要推动机制。再次，在学校微观层面，加大了校际间的交流，通过输出名校的管理人员和师资力量，提升了分校的管理水平、教学质量，带动了远郊区县教育事业的整体发展，起到了促进新城建设及城区人口疏解的作用，家长对教育和学校办学质量的满意度稳步提升，走出了一条城乡学校资源共享、互惠互利、共同发展的新路。 三、名校办分校面临的主要问题和挑战 (一)名校办分校中的优质教育资源紧缺 根据北京市卫生局统计数字，自2005年至2009年，北京市户籍出生人口呈逐年增加态势，目前义务教育阶段共有外来随迁子女约40万人，入学人数将在2014至2015年达到峰值，预计将达17～18万人。近几年来，每年入学人数均在10万人左右，未来几年人口高峰的到来将对义务教育资源造成极大的压力。以在现有基础上增加7万人计算，按照新的办学条件标准，还需新建九年一贯制学校约437所，给义务教育现有资源的有序拓展带来了极大的挑战。 虽然通过名校办分校，一大批薄弱学校得到了当地群众的认可，学校面貌发生了巨大变化，但由于人民群众“上好学”和“好中选好”的愿望日趋强烈，意愿高度集中在若干所传统名校上，导致择校矛盾日趋突出。同时，我国居民区配套学校建设方面仍然存在诸多问题，规划布局不尽合理，房地产开发建设单位重住宅、轻配套，造成部分居民区配套教育设施用地不合理，布局分散、规模偏小。例如，北京市居民区配套学校建设主要依据的是《北京市居住区公共服务设施规划设计指标》，该指标未规定教育配套设施的建筑质量和装修标准，部分开发建设单位一般会控制建筑和装修标准。此外，我国部分地区配套学校权属不清晰，相关政策不统一，配套学校建设规模标准明显低于《中小学办学条件标准》，再加上缺乏具体明确的操作标准，教育部门在教育配套设施的建设和使用中管理难度加大。由此，导致了优质教育资源的紧缺。 (二)名校与分校的合作受制于管理体制 我国大部分地区的名校办分校政策由发改委牵头实施，教育行政部门参与，没有明确管理部门和管理职责，在分校布局、学校建设、合作目标、合作内容等方面，基本上由分校所在地政府直接与发改委部门联系，教育行政部门对名校办分校的情况掌握不够、参与度较小。名校和分校的合作停留在“帮忙不添乱”的阶段，尚未明确合作办学的体制和机制，主要原因在于：一是名校干部、骨干教师人员本身较为紧张；二是没有合作专项经费，合作交流经费需要挤占有限的办学经费；三是部分名校与多个学校开展多种形式的合作工作，任务重，难以集中精力开展紧密型合作；四是距离远，交通、食宿等较为困难，交流给本校教学安排和管理带来一定影响。 在名校办分校过程中，发改委在分校建设启动之后，将分校交其所在地教育行政部门管理。由于相关管理部门对名校办分校没有制定明确的政策，区县管理缺少政策引导，名校与分校之间的合作良莠不齐，双方责任、义务不明确，合作交流缺少目标引领。加之义务教育为区县管理体制，名校与分校在办学公用经费、教职工编制、绩效工资的实施等方面存在较大区域差异，没有专项经费支持名校与分校的合作，分校很难有富余的教师派往名校脱产研修；名校的优秀教师因教学任务很重，也做不到长期到分校指导教育教学改革。名校办分校管理职责不明、教育经费和教师编制等政策缺失，制约着名校与分校之间的合作交流，影响合作协议的落实。名校办分校的重要目的之一是实现名校文化的传承与发扬，由于学校层面实质性交流受到管理体制制约，缺乏融合机制，再加上学校负责人调整或退休等人员变动因素，很难有效地实现文化交融。 (三)名校与分校的交流缺乏制度性保障 名校办分校主要通过政策创新调整基础教育学校布局，能否出台具体政策成为名校办分校可持续发展的关键问题。名校办分校涉及跨区域办学，涉及两校合作增加人员编制，涉及郊区、跨校任教的食宿和交通费用补助，涉及收费管理等问题，但现有政策缺少人事、财政保障等相关配套政策，难以满足推进名校办分校的政策需要。跨区进行的名校办分校，名校与分校的人、财、物分属不同的区县管理，深度合作遇到跨区等体制性障碍。分校定位不明确，没有明确名校和分校是“校际合作关系”还是“隶属关系”，是把分校办成“名校”还是“非薄弱校”；合作办学双方缺乏有效激励政策，缺失互利共赢机制，尤其是缺乏对名校的激励机制，名校积极性不高、动力不足。 “名校办分校”存在着“重硬件、轻软件”倾向，特别是在推动体现名校优势的名师资源共享方面，还未取得实质性的突破。教育均衡发展的关键因素在于学校管理和教师教育教学水平的提高，名校办分校最重要的是校长、教师之间的相互交流与学习，进而促进学生之间的交流互动，最终促进分校教育教学质量的提高。然而，在分校建设过程中，名校与分校之间缺乏有序有效合作、资源共享等方面的制度保障，合作“帮扶”色彩浓厚，合作不紧密，缺少实质性紧密合作措施，合作交流多是靠名校与分校管理者之间的感情维系，双方学校领导之间的关系极大程度地影响着教师、学生交流的频率和效果。双方签署的合作意向协议，缺少整体规划与设计，内容不具体，经费无保证，基本上属于短期行为。校长、教师、学生之间的交流尚未建立长效机制，缺少监督评价机制，因此很难有效地促进分校教师的发展和教育教学质量的提高，提升合作的实效遇到挑战。 四、名校办分校促进教育均衡发展的政策建议 (一)深化管理体制改革，优化优质教育资源的区域配置 我国基础教育特别是义务教育发展已经进入由入学机会公平向教育过程、教育结果公平转变的新阶段，优质教育资源的供给不足与日趋增加的群众需求之间的矛盾；是择校问题凸显的根本原因。名校办分校的关键是优质教育资源均衡配置的政策创新，要从实际出发，创新管理体制，多条途径解决优质教育资源的扩散问题。结合区域空间布局、城市建设与改造、农村城镇化进程以及学龄人口变化趋势，合理规划分校布局；结合地方中小学校舍抗震加固工作，加快中小学薄弱校校舍的改造、撤并和重建工作。 优化优质教育资源的配置必须加强省级、市级的统筹规划，进一步完善区县义务教育管理体制。省市政府要统筹协调规划、发展改革、人事、财政、教育、建设等部门，在城市新区建设中安排配套学校，做好教师培养储备计划；同时，加大力度研究、制定区域教育均衡发展的指标体系及评估办法，通过实施科学评估，进一步缩小校际间、区县间、城乡间的差距，满足“上好学”的需求。区域内，打破校际间壁垒，完善学区管理制度，建立优质资源共建共享机制。学区内名校与分校共同开展教育教学研究、深化课程教学改革，推进素质教育，提高学生综合素养。城乡间，打破区域间的壁垒，完善义务教育管理体制，结合城区居民疏解和城市新区建设，在新建改建小区依托名校办分校或名校随居民外迁整建制迁出，名校同步进入社区，进行跨越区县的校区管理。 全面梳理通过各种途径建立的名校分校关系，对优质学校举办分校的行为(包括与民办学校建立的分校)进行全局规划。鼓励郊区优质学校就近整合薄弱校资源建立分校。优质学校、薄弱学校可以在区域内自愿选择合作单位，发挥优质学校在远郊办分校的强辐射带动作用，同时发挥优质学校就近办分校成本较低的优势。名校办分校的格局按照梯度拉手、顺次扩展的模式推进。新建小区需要先整合周边薄弱学校以后才能与名校合作建设分校，避免局部地区的重复建设和资源浪费。名校办分校可以经相关区县协商建立一体化学校，也可以选择独立法人合作建立合同制分校等。 (二)建立长效合作机制，明确政府职能部门的管理责任 首先，名校办分校实行归口管理，明确省级、市级、县级教育职能部门的管理职责。省级、市级教育行政部门要加大统筹和协调力度，特别是在城市新区建设中，对学校布局、优质教育资源配置、学校办学标准等工作提出指导性意见；对区域间优质教育资源的共建共享，名校办分校的定位、目标、任务，以及合作内容、方式、经费保障等问题，制定引导性的政策，以便区县明确责任，结合地方情况实施有效管理。 其次，规范名校、分校合作模式，新建立的名校分校按照统一的合同文本，签订新的合作协议，明确规定双方的责任、权利。建立区域内统一的名校办分校合作标准，例如，名校办分校需要选派骨干教师到分校承担教学和管理任务，优质学校的教学资料需与薄弱学校共享，政府支持薄弱学校加快校园网络建设；名校、分校将对方作为教育资源交流基地，共同举办全体学生参加的活动；分校每年安排固定比例的教师脱产学习，做名校名师的教学助手，名校负责提供教师培训的基本条件；名校、分校自主协商教育教学改革和教学质量考评办法等。 再次，建立约束性的合作机制，特别是在名校与分校校长、教师、学生交流，文化融通等方面，建立约束性机制。一方面，加强区域政府部门之间的统筹和协作力度，做好分校的建设规划，同时做好名校办分校的顶层设计，规划共同愿景；另一方面，明晰名校、分校合作交流的内容，通过分期合作协议等方式，将交流制度化、常态化，确保将合作落到实处。相关政府部门要安排名校办分校专项合作经费，支持名校与分校之间开展广泛、深入、系统的教育教学交流活动。 最后，建立名校与分校之间的教师交流制度。为解决教师编制紧张、较难脱产进修的问题，可以利用名校退休后的名师，到分校进行教师之间的传帮带，为分校培养优质师资，其中的关键政策在于为退休后的名师提供工作便利以及较好的待遇，使其愿意并且也能够发挥余热。同时，制定宽松的教师管理政策，使名校能运用多种方式推动分校共同提升教育教学质量。例如：增加名校教师编制，使名校能派出名师更充分地参与分校教育教学，让更多名师走进分校课堂；在实施绩效工资的情况下，设立专项资金用于名校促进分校教育教学的质量提升；建立名校和分校干部、教师的挂职、支教、轮岗等制度，促进分校教师研修能力的提升及教育教学理念的更新。 (三)制定支撑性政策，促进名校、分校共赢互利的发展 由省市教育行政部门、编办共同制定优秀教师资源挖掘和使用的政策，扩大弹性编制。编制由省级或者市级教育行政部门统一管理，用于解决区域间客观存在的教师差距。一方面，可以面向全国招聘所需人才，所聘教师工资由省级或者市级财政统一拨付；另一方面，可招聘退休的优秀教师，服务农村地区学校和薄弱学校，工资补贴由专项经费解决。省级、市级建立名校办分校专项资金，用于支持双方的合作交流，区县在经费上予以保障。专项经费用于分校教学设备更新、师资培训、交流活动等。专项经费的使用和管理办法由省市教育行政部门、发改委、财政局共同研究制定。 建立名校办分校考核评价机制，分别对办学合作双方进行绩效考核，依据考核结果对名校、分校进行精神奖励和物质奖励，促进双方紧密合作，探索优质教育资源优化配置的有效途径。奖励资金在专项资金中列支。受到奖励的教师，要持续发挥骨干示范带动作用，在工资晋级、职称评定、生活补贴、专业进修等方面给予政策倾斜。成立区域内名校办分校工作联盟，由名校和分校校长参加，定期召开会议，交流经验，提出改进意见，以便及时研究解决名校办分校的问题。 一个公平而有效的教育系统对处境不利地位学生尤为重要，因为这些学生往往来自处境不利地位家庭或社区，面临的教育问题颇多，更需要学校教育加以补偿；而且处境不利地位学生的教育只有在学校教育的主导下，结合家庭与社会的力量，才能够更大程度地加以改善。④在达到基本办学标准的前提下，学校教育效果之间的差别主要是由学校不同的教育教学方式、班级活动实践、校园文化之间的差异造成的；而学生由于不同的个性、家庭背景、社区环境的影响，对不同学校的教育教学方式、班级活动实践、校园文化有着不同的适应状况。只有创设出适合学生个性发展的学校教育，才能取得理想的教育效果。现实中，家长选择学校具有一定的盲目性和从众心理，选择的学校或许并不适合孩子的发展需求，而对孩子将来的发展可能产生较大的负面影响。基础教育阶段学生最重要的是掌握基本知识、基本技能，身心得到健康、全面的发展，而这些只有在适合学生自身的教育环境中才能得以实现。因此，要通过名校办分校，真正实现优质教育资源的共建共享，只有揭示不同地域、不同生源学校的有效管理、有效教学途径，揭示不同年龄、不同教育环境下学生成长的规律，在实践中不断推出特色学校，推出优秀校长和教师，扩大骨干示范队伍，提升教育者的整体水平；同时加强过程性的监督考评，科学地认识双方之间的差异，才能实现名校和分校的协调、持续发展。 注释： ①国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)[EB/OL].http://www.gov.cn/jrzg/2010-07/29/content_1667143.htm. ②薛二勇．论教育公平发展的三个基本问题[J].教育研究，2010,(10). ③习近平．谈谈调查研究[N].学习时报，2011－11－21. ④薛二勇．学校教育与教育公平的政策意蕴——学生组成与教育效果关系的维度[J].教育发展研究，2010,(4).