“最低比例制”对妇女参政的影响，本文主要内容关键词为：妇女论文,比例论文,最低论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D621 文献标识码：A 文章编号：1007-3698(2003)06-0026-06
“最低比例制”作为提高妇女参政的措施已经被各国广泛采用。在我国，也规定了女性在各级政治机构、部门、各领导层面的基本比例数。这种做法促进和推动了我国妇女的政治参与程度。“最低比例制”在国际上有其理论支持，并得到了妇女运动的大力推动，在实践上也被大多数国家所采纳，对这些国家的妇女参政起了很好的促进作用。但是，“最低比例制”也遭到各种势力的反对，特别在理论界也有争论，因此，能否得到认真的执行并得到更广泛的推行仍然存在一定的疑问。为此，有必要对该问题进行深入的研究，有利于我国“最低比例制”的完善和深化。
所谓“最低比例制”是指，妇女在政治机构中必须构成一定的比例数，这些政治机构包括议会及议会内的各种委员会、政府、政党的内部机构等。广泛意义的“最低比例制”不仅用于女性，而且用于少数民族或特殊职业人员的参政。本文的“最低比例制”专门针对女性参政而言。
一、“最低比例制”实行的原因
“最低比例制”的核心思想是通过人为规定一个比例数，来确保有一定比例的妇女参加政治活动，而防止政治活动变成男性的专利，或者说只有为数极少的女性参政，使女性参政成为现代政治中的特殊的装饰品。
随着资本主义国家选举权的普及和社会主义运动的推广，女性参加政治决策过程也已经有较长的历史。但以前的做法是只给妇女一个或少许位置，让她们代表整个女界。让妇女走进政治决策是妇女解放运动长期奋斗的目标，到目前为止，这个目标在绝大多数国家都已经实现。在政治决策体系中没有任何女性参与的国家现在也已极为罕见，甚至许多国家的国家元首或政治首脑都不乏女性。但是妇女在人口中占居50%，只让一二名妇女来代表一个模糊的、包罗万象的妇女群体是不适宜的，而且在政治决策中，女性人数过少，则仍会受到男性的主导。为此，妇女运动提出了新的目标，让一批女性（而不是一二个女性）参加政治决策，使女性参政的比例与其在人口中的比例相适应。“最低比例制”最初于苏联、东欧、中国等社会主义国家实行，到20世纪七八十年代，北欧等国家也纷纷实行该政策，至90年代，又扩大到许多发展中国家和发达国家。实行“最低比例制”有其内在的原因，这些原因包括以下几点：
1、理论上的发展
在社会政治领域，西方学术界一直存在着两大基本派别，一是自由主义，二是国家主义。这两大派别也影响到女权主义，并反映在对妇女参政的理念上的差异。
自由主义女权主义的主要论点是，每个妇女应该享有与男子一样多的自由，能够决定她自己的社会作用。因此自由主义在妇女参政方面坚持两点：一是赋予妇女以与男子一样的平等的社会权利，包括给妇女以选举权和被选举权；二是根据国家应尽量少干预个人事务的信念，否认给妇女特殊保护的必要。现代自由主义女权主义者进一步发展其理论，她们认为，不仅法律本身不应歧视妇女，而且利用法律搞歧视活动也是非法的。这是现代自由主义女权主义者与传统自由主义女权主义者不同之处。总之，自由主义者认为妇女解放就是妇女自由决定自己的社会作用，并且在尽可能平等的条件下与男子竞争。她们把每个个人都看成是在同其他人进行经常不断的竞争，以便使她（或他）的自我利益增加到最大限度。她们声称，国家的职能是注意通过增加“平等机会”使这个竞争公平合理，她们也不认为这是所有妇女可以同时达到的目的。[1](P283-286)
因此，自由主义女权主义者强调在妇女参政方面应解决法律所造成的障碍，即赋予妇女与男子同样的选举权和被选举权，但不主张给予妇女以特殊照顾的政策和法律，包括最低比例制。
西方自由主义的论点对资本主义发展起了积极的推动作用，但由于社会仍然存在着强势群体与弱势群体，自由主义强化了这种强弱之间的差异，从而使国家主义的理论应运而生。国家主义强调国家应在社会生活的各个方面进行介入，减少强势群体与弱势群体的差异，使社会经济实现可持续发展。在妇女参政问题上，一些女权主义者在发现许多妇女在获得选举权和被选举权后，并没有真正大量地参与政治生活和政治决策后，倾向于国家主义的主张。总地来讲，国家作为满足妇女需要的一种机制所起的作用是显而易见的。妇女状况及地位的长远的、重大的变化有赖于政府的行政干预，要通过制定和执行反性别歧视的法令法规才能实现。[2](P227-231)这一学派认为，国家在男女平等方面应起更积极的作用，通过政策和法律，直接促进妇女参政。她们不再是强调机会平等，而是主张结果平等，而“最低比例制”和其他一些积极的举措被认为是通向“结果平等”的必由之路。
自由主义观点和国家主义观点本质上是反映了对国家性质和作用的不同理解。前者认为国家应是中性的、弱化的，后者认为国家是积极的、强化的。这种变化也反映出西方关于妇女参政的“平等”概念的变化，从以前主张的“机会平等”概念向现在强调的“结果平等”的概念方向发展。
2、妇女大量参政的必要性
(1)有助于加强民主。妇女在人口中占50%，而如果只让一二名妇女来代表一个模糊的、包罗万象的妇女群体是不合适的，而且在政治决策中，如果女性过少，仍会受到男性的主导和支配，失去男女平等的真正涵义。如果把50%的人口排斥在政治决策中，民主原则就不能真正体现。(2)有助于充分使用人力资源。(3)有助于性别平等原则的适用。(4)丰富具有不同利益和价值体系的政治文化。妇女长期来从政治和社会生活中被排斥出去，妇女参政的贡献在于可以更多地关注女性这一社会群体的特殊利益和价值。(5)重建政治文化。妇女在总体上的价值体系是倾向于非暴力、对话、合作、协商和和平，强调生活质量，关注下一代和未来。这一套与男性不同的原则、理想和价值，更适应于当代社会的需要和政治环境。妇女参加政治生活可以有助于替代目前男性社会中发展起来的的暴力政治文化，并发展一种新的政治文化，即平等、合作和尊重差异。
3、“最低比例制”实施的可能性
目前，世界上许多国家实行的是议会民主制或人民代表大会制度，这些制度的核心是政党政治制度，政党是国家政治体制的主要行为体。在选举制度中，虽然是由选民最终选出议员，组成议会，但事实上是由政党控制着候选人的提名，选民只能在政党提供候选人名单的基础上有所选择。从本质上讲，是政党而不是选民决定谁能够当选。政党的权力很大，而政党是有一定等级制度和组织结构的，具有相对强大的集体意志和集中权力，可以根据自己的意志制定一些政策、措施，并有实施能力，这为“最低比例制”的实施提供了可行性。
二、“最低比例制”的具体形式
为了确保妇女在议会中的参与权，国际上有各种“最低比例制”方法。其中两种方法较为常用：一是通过宪法或国家法律来制定并实施“最低比例制”；二是通过政党来制定和实施“最低比例制”。
1、通过宪法或国家法律制定并实施的“最低比例制”
世界上有许多国家把“最低比例制”的条文明确地写进宪法或其他国家法律。如，法国于1999年通过的宪法修正案中规定，政党提交的议员候选人名单中，女性必须占50%；如果不执行，该提名名单无效或政党受罚款处理。[3](P81)比利时、意大利和坦桑尼亚的有关法律规定，国家议会中女性议员的最低比例为20%，地方议会为25%。[4]孟加拉国的国家法律规定，国家议会330个席位中必须有30席保留给妇女，其比例是9%。尼泊尔的宪法和选举法规定，每一个政党或组织的议员候选人中必须有5%属于妇女。印度通过的第74号修正案中规定，地方议会必须有33%的位置留给妇女。[4]11个拉美国家于90年代先后通过国家法律要求在全国选举中女性候选人的最低比例为20～40%，其中阿根廷的标准是30%，并且规定了对违反者的制裁规则。这些属于“性别特别保留席位”，必须留给妇女，以确保妇女在政治决策中的参与。值得注意的是，由于法理问题，使用该方法的国家大多是发展中国家，发达国家较少使用。
2、通过政党制定和实施“最低比例制”
通过政党来实行最低比例制的典型国家是北欧诸国家。2002年，世界女性议员的平均比例是14.3%，北欧国家的比例数高达38.8%。其中，瑞典议会中女性代表占了42%，丹麦为38%，挪威为36%。[5]是世界排名最高的三个国家。
北欧妇女参政比例的提高，政党所制定的最低比例制起了至关重要的作用。在北欧国家中，宪法和其他国家法律并没有明确规定女性必须要有如此高的参政比例，主要是由各政党主动采取了“最低比例制”，而且不断调高比例，以实现男女平等参与政治决策过程的目标。北欧国家的政党主要是在20世纪70-80年代开始大量采用最低比例制，因此，北欧妇女参政程度的大幅度提高也是最近30年中发生的事情。政党采用的“最低比例制”的主要方式如下：1977年，丹麦的人民党决定，在其所有的机构中应该采用对每一种性别都是40%的“最低比例制”。1984年，“最低比例制”被用于丹麦人民党对欧洲议会的候选人提名中，在1988年扩大到地方选举中。1983年，挪威工党决定，“所有的选举和任命中，两种性别的比例必须同时达到至少40%。”1985年荷兰工党规定，该党有关的党内外机构中所有席位的25%必须是女性。在90年代该比例数提高到30%，1998年又规定，该党在全国大选中的候选人提名中，女性必须占50%。英国工党在1989年同意在所有党内机构中采用“最低比例制”，1993年规定，工党在那些空缺的、并有获胜可能的议会席位中的候选人必须一半是女性（然而，该提议在1996年初遭到法院的否决）。1994年瑞典社会民主党采用了“候选人名单中第二个人必须是女性”的规则，也就是说，候选人名单中如果第一个人是男性的话，第二个人必须是女性，随后是一名男性，接着又是一名女性，依次类推，或顺序相反。德国的社会民主党首先在党内的委员会和理事会中采用40%的“最低比例制”，1998年之后，在党内所有的机构中都采用每一种性别都是40%的“最低比例制”。[6]
从以上数字可以看出，欧洲发达国家的左翼政党较多采用了“最低比例制”，并把比例数定得较高，而且有的还规定该比例数不仅适用于女性，而且适用于男性，真正体现了男女平等。同时，还非常注意候选人名单的排列顺序，制定出男性、女性候选人间隔排列的顺序规则，使男女候选人能有同等的机会受到选民的重视。
三、“最低比例制”实施的主要障碍
1、理论上的不同理解
国际上对“最低比例制”存在着广泛争议，较普遍的反对意见集中在以下方面：第一，破坏“平等”的原则。由于给予妇女特殊优惠，破坏了应给所有人平等机会的原则；第二，破坏了“民主”的原则。“最低比例制”属于非民主性的，因为选民本身就有能力来决定谁应该当选，给妇女优先权，意味着剥夺了选民的基本权利；第三，“最低比例制”意味着政治家的当选是因为其性别，而不是因为其能力，更有资格者将会被排除掉；第四，是对妇女的另一种歧视，认为妇女是脆弱的，需要给予特别照顾，这本身就贬低了妇女的能力，许多妇女也并不希望她们因为只是妇女而当选，这对她们是变相歧视。
2、法律的制约
西欧和北欧国家虽然在女性参政的程度方面处于世界较高水平，但是，只有在少数的国家（如法国、比利时等）中，“最低比例制”得到国家宪法或法律明确规定，绝大多数是通过政党自主决定的。而且从某种意义上说，欧洲国家的政府并不希望使用法律来强迫政党促进妇女参政。因为，这种政策常常会违反其他法律原则。为此，一些国家出现政党的规定遭到法院否决的案例。例如1996年，英国工党关于“强制决定妇女应列入候选人名单以增加妇女在政党与议会中的数量”的决定在英国高等法院中被判败诉，受到否定。
3、政党的制约
在西方国家中，由于政党的政治理念不同，因此，各种派别的政党对“最低比例制”问题有迥然不同的态度。一般来说，左翼政党由于较多地代表弱势群体，而且偏向于“国家主义”主张，因此更愿意采用“最低比例制”以确保妇女的参政比例。而中间派和右翼政党主张自由思想，偏向资产阶级等强势群体，主张男性主义，因此，往往认为“最低比例制”是“非自由的”，违反了人人平等和自由投票的基本选举原则，不太主张采取最低比例制。例如，在北欧国家中，由于是否采用“最低比例制”是由各政党自己决定。在妇女团体的连续不断的强大压力下，绝大多数的左翼政党都在20世纪的70-80年代采用了“最低比例制”，而大多数中间派和右翼政党仍不采用。
4、男性力量的阻力
在总名额固定或有限的情况下，增加女性代表的比例势必意味着减少男性代表的比例，因此，反对该政策最激烈的力量自然来自于男性。最低比例制遭到男性力量的抵制主要表现在以下情况中：第一，在形成时间较长的政治体制中，大多数的席位已经被男性所占据，要想使妇女得到更多的席位，势必要迫使男性放弃部分席位，这就产生较大的障碍，并容易导致新旧利益集团的冲突。而在新成立的政治体制中，由于传统的势力还未形成，对女性的“最低比例制”就较容易得到推广和执行。第二，提名、指定或任命的程序比选举程序更容易采用“最低比例制”。第三，在政党的候选人提名名单中，女性候选人容易被排在较靠后的位置，从而在选举中容易遭到淘汰。第四，近几十年的经验表明，当一个妇女已经身居高位时，再得到提名比较容易，而刚刚进入政界的妇女较难得到提名。这些都是变相地排斥女性的做法。
5、来自基层组织的阻力
在选举程序中，候选人提名是选举的最重要环节，这一环节掌握在政党手中，而且实际掌权者往往是政党办公室（党部），故“最低比例制”会造成中央党部与地方党部的矛盾与冲突，地方党部在提名自己候选人中常常不希望受到中央党部的干预。
6、“最低比例制”本身容易成为阻碍妇女进一步参政的障碍
这表现在两方面：一方面，一旦该比例得到满足，就会停止对女性的提拔和选举，特别是当最低比例数定得较低时；另一方面，如果该比例定得较高时，也会出现问题，有些政党领导人就会以找不到如此多的妇女候选人为借口，拒绝执行最低比例制。例如，丹麦工党在其“最低比例制”规定中可以允许有例外，即如果每一种性别的候选人无法找到足够多的时候，可以不实施最低比例制，这一例外法则对于“最低比例制”的实施造成一定的障碍。
四、各国克服障碍的措施
首先，尽量争取通过宪法和法律来推行“最低比例制”，从而把所有的政党都纳入到此政策，不管政党愿意还是不愿意都必须采取“最低比例制”。根据上文所述，通过法律实施“最低比例制”的国家反而大多数在发展中国家，而西方发达国家由于法理原因较少实行宪法或法律的强制规则。即使如此，西欧和北欧等国家仍竭力推动国家通过必要的法律，如要求在政府任命的机构中妇女占据一定比例的席位。这种法律在丹麦于1994年通过，芬兰于1987年通过，瑞典于1987年通过，挪威于80年代通过，荷兰于1992年通过，德国于1994年通过。
第二，在机构扩大时尽量增加女性代表。对“最低比例制”的拒绝很大部分是因为那些老资格的男性代表害怕失去既得位置。这个问题存在着普遍性。
第三，议员候选人名单中男女代表交替排列。瑞典社民党规定，候选人名单必须男女间隔排出。为了不受干扰，政党干脆列出两份名单，一份是男性候选人，一份是女性候选人，在大选前，把这两份名单交替排列。以避免总想把女性候选人的名字排除出去的念头，同时也避免女性候选人列在名单的后面，容易遭致忽视。丹麦社会民主党规定，该党的副主席被选举时，一个为女性，另一为男性。[7]
第四，实施“最低比例制”时，不允许有例外法则。例如，挪威工党就规定，不允许有例外性的法则，以避免政党领导人用各种借口逃避执行最低比例制。
五、对中国的启示和借鉴意义
我国自新中国成立以后，在共产党的领导下，非常重视男女平等，在政治参与方面也给予了女性很大的机会。妇女参与管理国家和社会事务的权利依法受到保障，参政水平不断提高。据《中国人权发展50年》的报告，1954年第一届全国人大中的女代表比例为11.9%，1998年第九届全国人大女代表为650人，占代表总数的21.81%。第一届全国政协中女委员的比例为6.6%，而第九届全国政协中女委员共有341人，占委员总数的15.54%。中共十五大代表中有女性344人，占代表总数的16.8%。总地来讲，我国政治决策中女代表的比例一直在增加。
近几年，我国妇女参政程度虽然仍在提高，但与国际相比出现一些问题。首先，我国人大女代表的绝对数虽然没有减少，但在国际社会中的排位名次却连年下降。据国际议会联盟的统计，1995年召开的联合国第四次世界妇女大会后，三分之二以上的国家，无论是发达国家还是发展中国家，女议员的比例都有一定幅度的提高，而1994年我国人大女代表所占的比例在世界上排名第12位，到2002年我国的这一排名却下降到第28位。其次，联合国第四届世界妇女大会《行动纲领》要求，妇女代表参政议政的比例应该不低于30%。而我国人大女代表的比例数从1978年的第五届到目前为止一直徘徊在20%左右。与世妇会上要求的数字相比，我国还有较大的差距。最后，我国妇女参政的职位有三高三少的特点：高层领导少、正职少、国家权力的核心部门少；多数是在基层、副职、传统属于女性活动范围的部门：如，教育、文化、卫生等。而国外有许多国家的妇女担任国家领导，如，国家元首或政府首脑；有些进入了外交、司法、国防等传统上属于男性概念的领域担任要职；女议长，女委员长、政党女领袖也不乏其人。在这方面，我国也存在较大的差距。
我国人大女代表的比例在世界中排名下降的重要原因在于，我国对“最低比例制”的重视程度不够。我国对女性参政的最低比例数仍然停留在过去的水平，没有得到相应的提高，而且，正是由于妇女参政人数少，只能提供一些传统女性领域让她们担任领导岗位，无法进一步深入到传统男性领域。而一些发达国家和发展中国家不断在调高最低比例数，正是因为有众多的妇女进入政治决策，才有可能让妇女不仅承担传统妇女角色的领导岗位，更有可能进入传统男性角色的领导岗位。
中国女性参政国际排名下降的更为深刻的原因在于：首先，我国传统上男尊女卑思想仍然根深蒂固。1949年新中国以来，党和政府倡导妇女解放运动。但是在短短几十年中，要想彻底清除对妇女的歧视是不容易的，在人们的思想深处，仍然存在男性中心主义。特别在政治决策领域，对妇女排斥的思想更为严重。其次，我国正处于经济和社会转型阶段。在计划经济时代，实行最低比例制较为容易，因为，当时几乎所有的事务都是由国家按计划进行分配，包括对妇女参政的名额和比例。因此，从某种意义上讲，在妇女参政问题上，我国采取的是一种“结果平等”的方式。但是自改革开放以来，我国逐步实施社会主义市场经济的运行模式，更多的领域放开给市场来运作，这也影响到妇女参政问题。在妇女参政问题上表现为从“结果平等”向“机会平等”转型的倾向。这一转变的好处是，促使妇女提高竞争能力和参政意识。但根据上文分析，由于还存在男尊女卑的习惯势力，在“机会平等”的背景下，妇女往往得不到真正平等的参与机会，妇女参政受到一定程度的忽视。从而造成了20多年来我国人大女代表的比例一直徘徊不前，在国际上排名逐年下降的境况。我国妇女参政的这一发展特点与国际社会中妇女参政从“机会平等”向“结果平等”的发展趋势相反。因此，我国在鼓励“机会平等”的同时必须考虑“结果平等”，以便促进女性参政。
2002年召开的中国共产党第十六次全国代表大会宣布：“要全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面。”在十六大报告中提出“全面建设小康社会的目标”，“这些目标是中国特色的社会主义经济、政治、文化全面发展的目标。”[8](P20)为此，男女平等事业应有其新的含义和指标。根据国际惯例，妇女参政是衡量一个国家社会发展程度的指标。为此，我们要更加重视妇女参政的水平、程度和范围。根据国际社会先进经验，结合我国的具体国情，可以提出以下几点参考意见：第一，我们要加快关于促进妇女参政的“最低比例制”的立法工作。根据国际上的做法，许多国家，特别是一些发展中国家把“最低比例制”以国家法律的形式确立起来，这有助于整个社会来共同关注和重视妇女参政的问题，使妇女参政纳入法制轨道。同时还应相应地写入党的纲领文件和政府的政策纲领中。第二，应把最低比例数提高一定水平，达到国际先进水准，并应不断提高，以最终实现女性参政比例与其在人口中的比例相适应的目标。第一阶段，在5至10年内，我国应把最低比例数确定在不低于25%～30%的范围，以达到“世妇会”的要求，之后，在10至20年内，应逐渐提高40%，达到国际先进水平。第三，“最低比例制”应覆盖几乎所有的领导机构，包括各级四套班子（政党、政府、人大、政协），各种重要的委员会（如中共中央政治局常委会、中共中央政治局委员会、中共中央委员会、人大和政协中的各种委员会）、各部委等。第四，我国是共产党领导的社会主义国家，权力相对较为集中，制定政策时也较能主动地反映社会各阶层、各方面的需要，对于实施“最低比例制”有较好的政治基础。应该充分发挥我国政治体制的优势，完善最低比例制的实施程序。根据对国外的研究表明，对“最低比例制”的规则制定得越简单、越模糊，实施效果越差，相反，越详细、越明确，效果越好。没有具体的实施细则，一个笼统而抽象的最低比例数是不会自动地导致更多的妇女当选。详细和可操作的实施规则和奖惩制度是必要的。第五，妇女组织在推动和完善“最低比例制”方面仍将起重要的作用。
收稿日期：2003-07-08