政府干预、共同代理与企业污染减排激励——基于二氧化硫排放量省国际面板数据的实证检验，本文主要内容关键词为：排放量论文,实证论文,面板论文,政府干预论文,数据论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
（一）问题的提出
污染减排、环境保护关系到我国现代化建设的全局和长远发展，目前正成为中央政府和社会各界普遍关注的焦点问题①。其背景是，近年来我国经济增长付出了很大的环境代价，环境与经济的矛盾日益尖锐，已成为制约中国经济持续增长的突出问题。根据最近耶鲁大学在世界经济论坛上发布的《2008年世界环境绩效指数报告》，中国环境绩效指数只得到了65．1分，在所有149个国家和地区中排在第105位。从纵向比较来看，中国环境绩效指数从2006年的第94名下降到第105名，与上一次相比后退了10多位②。经济学家关心的问题是，环境污染对国民经济造成的损失有多大？国家环保总局和国家统计局首次发布的《中国绿色国民经济核算研究报告》显示，2004年全国因环境污染造成的经济损失为5118亿元，占当年GDP的3．05%，而当年全国环境污染治理成本为2874亿元，占当年GDP的1．80%。除了巨大的经济损失之外，环境污染也对人民生活和人类健康构成了严重威胁，“看不见蓝天”已成为很多城市的重大忧患。
应该说，强调企业污染减排和环境保护是一个老话题，其重要性和必要性不言而喻。以牺牲环境为代价的粗放式经济增长必然难以持续。事实上，造成环境污染的大头是企业。早在1996年，国务院就曾专门发文规定，所有污染企业必须在2000年底以前实现达标排放，否则坚决予以关停③。现在需要回答的问题是，为什么企业污染减排这个话题讲了这么多年仍未取得实质性的重大进展？新形势下如何才能在这个问题上取得突破？本文的研究表明，只有建立健全长效的激励机制和制度保障，才能促进污染减排工作的有效开展。
（二）理论与文献综述
环境外部性理论认为，与一般的经济产出不同，环境是一种具有外部性和不确定性的特殊产出。由于环境外部性的存在，企业的环境成本自己没有承担却由社会来承担，给社会造成得不到赔偿的额外损失。此外，从可持续发展的角度讲，环境产出涉及到未来利益与当前利益的权衡，而未来具有不确定性，因此企业往往偏好实实在在的当前利益。调查表明，企业污染减排是被动性、配合性行为。污染减排体现社会效益为主，在经济上只有企业投入而不能带来收益，企业积极性尚需调动④。外部性、不确定性等市场失灵，导致环境产出的市场价格偏离其真实价格，企业为了获取短期利益不考虑环境成本，造成环境的恶化。市场失灵是客观存在的，因此需要政府介入。
不过，尽管市场失灵的存在为政府干预提供了可能性和必要性，但市场失灵并不必然意味着政府干预的成功。有时政府制定的政策不但不能纠正市场失灵，反而将市场进一步扭曲，影响市场中资源的有效配置，从而显示政府失灵。尤其是在缺乏法制的国家，政府失灵往往比市场失灵更为严重（文贯中，2002）。“政府可以做好事，并不代表它就愿意做好事”（Rajan和Zingales,2003）。政府可能会利用手中的权力寻租，或者说某些利益集团可能会操纵政府谋求私利，导致地方政府所追求的目标不总是社会福利最大化，也可能追求个人私利。因此，政府这只“看得见的手”，既可能是一只“支持之手”，也可能是一只“掠夺之手”（Shleifer和Vishny,1998）。我国经济正处于转型时期，如何处理政府和市场的关系，从而顺利地从计划经济体制过渡到市场经济体制，成为我国经济转型成功的关键（屈文洲等，2008）。
中国目前的环境问题，是现行的粗放经济增长方式的产物⑤，而这种经济增长方式又与中国独特的地方政府行为，即所谓“促发展的地方政府”(developmental state)密不可分。国内外对转型期地方政府行为的研究内容比较丰富。自20世纪80年代以来，我国地方政府的选拔和晋升的标准由过去的纯政治指标转变为经济指标，尤其是当地的GDP增长率（Li和Zhou,2005）。因而，地方政府有动机和能力要求其所属企业追求GDP，进而实现其政治晋升目标。研究表明，中国改革以来的高速经济增长，很大程度上是靠地方政府追求GDP及其带来的财政收入推动的（蔡昉等，2008）。不过，财政分权后，地方政府这种独特的激励模式虽然推动了中国经济的高速增长，但却不可能与中央政府和市场经济所需要的政府职能协调起来（王永钦等，2007）。就我国目前的环境问题而言，尽管中央政府已经根据经济发展阶段的变化趋势和国际社会对中国所提出的强制性要求，认识到了环境保护的必要性⑥，但对于各级地方政府而言，能否转变政府职能，摒弃以牺牲环境换取经济增长的做法，仍然是一个与激励有关的经济问题。对于任何外部的压力和要求，归根结底都要通过内部的动力机制才可能发挥作用。如果地方政府没有足够的激励去牺牲短期的增长以换取长期的可持续发展，则中国在完成污染减排任务的过程中会遇到巨大的困难（蔡昉等，2008）。
实际上，大量事实表明，各级地方政府并未真正把保护辖区环境质量提上议事日程。为了短期经济利益，地方政府往往与地方污染企业之间结成“同盟军”，出现环境问题尽量“瞒天过海”。一些地方政府在企业违反环境保护、劳动者保护规定时，不但不配合有关部门进行查处，反而进行阻挠（钱滔，2005）。在环保总局2004年组织的一次整治违法排污企业行动中，竟然清理出了208件基层政府制定的地方保护的“土政策”⑦。地方保护主义严重干扰了正常的环境执法，有法不依、执法不严、违法不究的现象还比较普遍，一些地方监管不力的问题还很突出⑧。为了发展经济，各级地方政府往往会降低项目准入门槛，通过干预建设项目环境影响评价及审批，化整为零地违反环保、用地等规定，来促成不该上的项目破土动工。在项目上马以后，地方政府还可能对一些环保等不达标企业挂牌保护，不让执法检查人员履行公务。除了直接或间接控制环境公共资源之外，目前各级地方政府还保留着对于信贷、土地等许多重要经济资源进行配置的权力。在很多地区，地方政府还可以运用自己对土地、金融信贷的控制来实现自己的经营或投资意图。其结果不仅使得环境要素价格被压低，污染企业可以不支付环境污染成本，而且迫使当地的土地、信贷和矿产等资源能源更多地为本地政府所支持的企业服务。由于这些要素的价格不是通过市场竞争形成的，因此它们的价格偏低，甚至被无偿占用。显然，这会更多地鼓励企业采取浪费资源能源的粗放方式来实现扩张，结果是进一步加剧了当地的环境污染。
更为严重的是，地方政府还具有干预辖区环境问题的“直接”动机：在我国当前“谁污染谁治理”的排污收费政策下，地方政府有足够的激励让污染项目畅通无阻。由于环保部门能执行的罚款额度过低⑨，超标排放罚款难以起到促进企业污染减排行为的阻吓和震慑作用。这样，企业排污缴费既可以使企业“名正言顺”地“合法化”排污，也可以增加地区GDP和地方政府的财税收入，并可以提供就业机会。总之，由于地方政府干预区域环境问题的负面影响，造成一些地区的污染减排流于形式，有人检查就应付一下，或者交一些罚款，与此同时也留下了“寻租”的隐患（刘世锦等，2007）。
关于我国环境问题，国内学者也进行了有益的探索。主要的研究思路有：第一，采用环境库兹涅茨倒U型曲线假设检验中国环境污染排放是否存在随着人均产出水平增长而逆转的拐点（彭水军和包群，2006；曹光辉等，2006）；第二，估计我国各地区的环境技术效率，并对环境技术效率的差异进行回归分析，以衡量环境与工业增长的协调性（涂正革，2008）；第三，考察开放经济条件下FDI和对外贸易对我国各地区环境污染的影响（杨海生等，2005；于峰和齐建国，2007）。应该说，上述研究都是本文理论建模和实证检验的重要依据。不过，国内的研究多数着眼于中国环境问题的严峻性，主要侧重于对企业采取行动的必要性和重要意义的强调，而对市场经济条件下企业污染减排过程可能遇到的困难，尤其是激励各利益主体污染减排行为的动力机制研究不够，或者干脆把激励问题视做理所当然的前提。正如蔡昉等(2008)所指出的，这样的讨论固然畅快淋漓，却由于忽视了激励机制之所在，在政策建议上缺乏建设性和针对性，在经济逻辑上也是不完整的。虽然现阶段环境保护和可持续发展已经上升到基本国策的高度，并形成了一系列环保政策和配套措施，但如何在现有基础上，完善企业污染减排的激励机制和制度保障，仍然是摆在理论界和政策制定者面前的重大课题。
显然，上述关于环境产出特殊性和我国地方政府行为独特性的分析都是考察企业减排激励所必须考虑的因素，但遗憾的是，单纯应用上述文献提供的框架，无法合理地解释企业的减排激励。基于此，本文在一个双重任务的共同代理框架下，研究了企业污染减排的激励机制和制度环境。
二、一个双重任务的共同代理模型
Hart和Holmstrom(1987)刻画了经典的委托代理模型。不过，经典委托代理模型仅仅考虑单任务和单委托人的情形。Holmstrom和Milgrom(1991)分析了多任务委托代理模型。该模型的基本思想是，一个代理人从事多项任务，而且，代理人执行不同任务的优先次序与委托人所期望的不一致。因此，委托人必须设计相应的契约来激励代理人投入。一般地，在委托人与代理人之间信息不对称和利益不一致的情况下，最优契约设计要考虑多项任务间的关系。进一步地，Bernheim和Whinston(1986)、Dixit(1996)将经典委托代理模型扩展到多个委托人的共同代理情形。共同代理模型关注的问题是，如果存在多个目标和利益不一致的委托人，激励契约又将如何变化。本文的模型以Holmstrom和Milgrom(1991)、Dixit(1996)的研究为基础。
（一）模型假设
在基本模型中，假设存在两类目标和利益不一致的委托人，其中，地方政府个数为
个，中央政府个数为
。之所以这样假设是因为，在尚未建立起一套科学规范的地方政府绩效评估体系与晋升机制的情况下，当前我国存在地方政府不服从中央政府的地方分离倾向（尚虎平，2008）。建立在本文上一节相关论述的基础上，这里假设中央政府追求污染减排目标，而地方政府追求GDP及由此而来的财政收入（蔡昉等，2008）。虽然受到来自国际社会的压力和中央政府的强制性要求，但是，作为近年来推动中国经济高速增长的主体，地方政府却缺乏足够的激励来牺牲短期的增长，以换取长期的可持续发展。代理人是工业企业（以下简称企业），面临着来自各级政府的不同激励机制。这是因为，企业的生产经营活动一般受中央政府和各级地方政府的管辖，而且，由于各级政府利益和目标的不一致，因此，企业的污染减排活动受制于各级政府的多元化目标，尤其是地方政府的行政干预也就难免。与经典的委托代理模型一致，本文也假设委托人是风险中性的，代理人是风险规避的，其效用函数为
。这里，r为绝对风险规避系数。由于从短期来看，污染减排在经济上只有企业投入而不能带来收益，因此这里将政府向企业提出的任务简化为污染减排行为和短期经济行为两类。假设产出函数取如下形式：
代表生产过程中外生的不确定性，它们可理解为除企业的努力之外，对产出影响的其他因素的总和。令企业努力的成本函数为：
其中，0＜δ＜1，表示两类行为在努力成本上是相互替代的。上述设定的理解是容易的，交互项δ的系数（即二阶交叉偏导数）为正表明，一类行为的边际成本随着另一类行为的增加而递增，因此二者之间存在一种相互替代的关系。
与Holmstrom和Milgrom(1987)类似，考虑企业的线性收入方案为：
（二）模型求解
现在我们来求解模型，即在满足企业参与约束和激励相容约束的条件下，来求解第i个地方政府官员的期望效用最大化问题。首先，我们来分析第i个地方政府官员的期望效用。由于政府官员是风险中性的，因此其期望效用等于期望收入。而第i个地方政府官员的期望收入为：
值得说明的是，我们这里第i个地方政府官员期望收入的计算参考了共同代理文献Slqueira(2001,315)、Slqueira(2007,145)、Slqueira(2009,5)的通行做法，第i个地方政府官员是在给定与其他政府官员不合作的情况下，对应其他政府官员既定的报酬方案，来选择其支付给企业的报酬方案以最大化自己的期望收入的。共同代理文献一般假设各委托人之间是竞争关系，每一个委托人都给代理人提供激励，但某个委托人并不知道其他委托人所选择的激励策略，即某个委托人把其他委托人的支付方案看做是既定的常数；而代理人则在各委托人总的激励支付方案给定的情况下，选择自己的努力水平来实现其期望效用的最大化。
接下来我们来分析企业的参与约束和激励相容约束。由于企业是风险规避的，因此其确定性等价收入等于随机收入的期望减去风险成本。
其中，
为收入方差，
为风险成本。注意到这里风险成本的计算参考了委托代理模型的一般做法，即风险成本等于代理人的报酬方差乘以风险规避系数的一半。令W*为企业的保留收入水平。那么，如果确定性等价收入小于W*，企业将不接受契约，因此，企业的参与约束可以表述为：
将上述参与约束（在最优情况下参与约束的等式成立）和激励相容约束代入第i个地方政府官员的期望效用函数可得：
显然，式(4)是帕累托最优情况。这是因为，将式(4)代入激励相容约束，可得
。即企业减排行为的边际收益等于减排行为的边际成本，符合帕累托最优投入水平的要求。
注意到式(4)是式(3)在
。时的特殊情况。如前所述，与不确定性有限（
较小）的短期行为不同的是，企业减排行为具有很大的不确定性。这是因为企业污染减排项目的建设周期一般都很长，虽然具有很强的社会效益，但在开发初期普遍投入资金大，即期的经济效益很不确定。此外，在企业污染减排的过程中，政府政策、技术进步、环境变化等因素，也对企业减排努力结果的不确定性有着不可忽视的影响。考虑到企业减排行为具有明显的不确定性（即
≠0），因而上述帕累托最优情况仅仅是一种理想而非现实的情形。据此我们提出的命题如下。
命题1：由于减排行为具有很大的不确定性(≠0)，企业的减排激励强度达不到最优，属次优情况。这是因为，将式(3)代入激励相容约束，可得：
与式(3)次优激励效果相比，由于多委托人的存在，式(2)右边多了一个乘子n，这相当于企业的风险规避程度增加了n倍。显然，企业减排激励的强度随其风险规避程度的增加而降低。这样，我们就得到以下命题。
命题2：当存在n个目标不一致的政府官员时，企业总的减排激励强度达不到次优，属第三优情况⑩。
上述第三优情况与Dixit(1996)的结论是一致的。另外，从式(2)中，我们还可以得到以下两个命题：
命题3：在减排与短期行为之间努力成本不相关(δ=0)的情形下，企业的减排行为和减排激励表现出并不依赖于短期行为的特征。
命题4：在减排与短期行为之间努力成本不相关(δ=0)的情形，减排行为的不确定性()越大，来自各级政府的共同代理问题越严重（n越大），环境产出带给政府的边际收益(
)越小，企业的减排激励就越低。
从命题4可以看出，若环境产出带给政府的边际收益较低，那么企业的减排激励将被弱化。实际上，企业减排激励不但与减排行为本身的特征息息相关，而且与短期经济行为的特征密切联系。接下来，我们来考虑经济产出带给地方政府官员的边际收益(
)上升对减排激励的影响。可以得到下述命题：
命题5：在环境产出与经济产出边际收益相等(
)，且减排行为与短期行为具有相同不确定性
的情形下，减排与短期行为之间的努力成本替代关系损害了企业的减排激励。
从前面的分析可以看出，企业减排在经济上的投入只会增加短期行为的边际成本，所以在企业努力稀缺的情况下，可能出现减排与短期行为之间努力成本替代(δ＞0)的情况。显然，减排与短期行为努力成本替代，意味着减排本身所耗费的巨大成本拖累了短期行为，其所导致的短期边际成本上升，也弱化了企业的减排激励。证明如下，当
对δ求导可得：
命题6：在减排与短期行为之间努力成本替代(δ＞0)的情形下，经济产出带给地方政府官员的边际收益()上升，会强化企业的短期激励，同时通过努力成本替代弱化企业的减排激励。
上述命题意味着企业减排激励的弱化与地方政府官员的收益偏好密不可分。若地方政府官员对经济产出更感兴趣，或在地方政府官员的利益更多地与经济产出有直接联系的情形，企业的减排激励将被弱化。正式的证明如下：
同理，还可得，在减排与短期行为之间，努力成本替代(δ＞0)的情形，企业的减排激励与环境产出带给中央政府的边际收益(p[Bi,1])正相关。这意味着若中央政府对环境产出更感兴趣，或在中央政府的利益更多地与环境产出有直接联系的情形下，则企业的减排激励将得以增强。这表明，当前党中央和国务院高度重视环境保护工作，将增强企业的减排激励。
（三）模型经济含义
上述几个命题具有丰富而直观的经济含义。从长远来看，企业利益最大化与环保责任之间并不矛盾，企业的盈利与周边的环境其实是息息相关的。在企业不顾环境污染而追逐利益最大化的同时，对企业自身也是一种毁灭式发展。以太湖蓝藻事件为例，近年来沿湖企业对太湖的污染所换取的收益，实际上只是恢复太湖水质所需财力的十分之一。从长远来看，这无论是对企业还是对个人，都是得不偿失的。实际上，污染减排是企业实现可持续发展的必由之路。随着中国入世和融入经济全球化的程度加深，国内企业要在全球竞争中生存和发展壮大，必须具有良好的企业形象，勇于承担环保责任。只有得到社会高度认可的企业及其产出，才具有持久的竞争力。尤其是近年来随着经济与环境矛盾的日益尖锐，企业也必须走一条“污染减排、保护环境”的可持续发展之路。这从宏观上为污染减排的重要性和必要性提供了一个很好的注解。但现在的问题是，在环境保护成为基本国策的今天，为什么从宏观上都能理解的企业污染减排活动会推进得如此艰难？本文模型从微观激励的角度，给出了一些解释。
首先，从单任务的角度，企业减排行为面临的诸多不确定性，是导致企业减排激励弱化的一个重要原因。根据命题1，由于减排行为具有很大的不确定性，企业与政府之间的信息不对称及相应的委托代理问题会损害企业的减排激励。而且，命题4进一步告诉我们，减排行为所具有的不确定性越大，则企业的减排激励就越小。其次，从多委托人共同代理问题的角度，命题2告诉我们，各级政府规模过多、委托代理链条过长以及各行政区域“块块”和各主管部门“条条”的分割，是导致企业减排激励弱化的另一个重要原因。从现实情况来看，当前我国环境政策存在的一个主要问题是，经济、技术和适用政策偏少，政策间缺乏协调(11)。应该说，环境经济政策是国际社会解决环境问题最有效、最能形成长效机制的办法。所谓环境经济政策，是指以价格、财税、金融、保险等经济手段调节各个市场主体，最终达到环境和经济共赢结果的政策。温家宝总理也指出，要通过经济、法律综合手段来解决我国的环境问题。现在的问题是，环境经济政策在国外已经有非常成功的理论和实践经验，但为什么国内却迟迟没有推行？一个重要的原因在于，环境经济政策的制订和执行牵扯到各个部门、各个行业和各个地区之间的职能交叉、权责不明和利益调整，这颇具中国特色。当前我国完整的“林木水草土”生态系统被人为地分割成由不同部门管理。例如，一条河几个部门，水利部管水，环保局管岸上；又如，多个部门分割了防治沙尘暴的各种职能。草原是畜牧部门管，治沙是林业局管，发布是气象局管。再如，城市污水建设部管，海洋污染由海洋局管，农业污染由农业部管。还有就是在环境执法和监测方面“地方无法垂直”的问题。结果是，当新的政策与分割管理体制下的利益格局发生冲突时，就难免被搁置。例如，我国现行生态补偿政策具有明显的部门色彩，没有统一的政策框架和实施规划，很多良好的政策设计，都莫名其妙地陷入分割体制中的部门利益“进一步协调”之中(12)。最后，从双重任务角度看，命题5告诉我们，减排和短期行为之间的努力成本替代关系可能是企业污染减排激励弱化和污染减排艰难的又一个重要原因。在市场经济条件下，企业是否重视污染减排，主要取决于企业的行为偏好和积极性。然而，企业污染减排行为不仅普遍投入资金大，建设周期长，而且排污设施安装完毕之后运行费用也很高。这就导致企业在短期内无法收回减排带来的全部好处，却要承担减排带来的更大的短期边际成本，即存在减排和短期行为之间的努力成本替代的情形。命题5的分析结果表明，这将弱化企业的减排激励。实际上，由于运行成本高，很多企业的治污设施都存在着“上级检查就开动，检查完了就停用”的现象。
进一步地分析，命题6的分析结果表明，在减排与短期行为之间存在努力成本替代的情形，经济产出带给地方政府官员的边际收益上升会强化企业的短期激励，同时通过努力成本替代弱化企业的减排激励。这意味着企业减排激励的弱化与地方政府的收益偏好密不可分。从现实情况来看，目前的环保政策在制定和实施方面存在法律法规偏软、制度执行和监督不力等突出问题。《中华人民共和国环境保护法》明文规定，环境管理具有明显的区域性，地方各级人民政府应当对本辖区的环境质量负责。可是，如前所述，当前很多地方政府却没有对辖区环境质量负责，有些地方政府甚至包庇、纵容企业的环境违法行为。
究其根本原因在于，长期以来，由于针对各级地方政府的环境保护责任考核和责任追究制度的不完善，各地方政府往往以GDP等经济指标的增长作为其政绩考核的主要指标。这样的政绩评价体制往往导致地方政府过度重视经济产出带给地方政府的短期利益()，而忽视环境产出带给其的长期利益(
)。长期以来逐渐形成了一种导向，即政府为了片面追求政绩，只关注GDP数字的攀升和短期行为，而较少甚至没有考虑长远发展和环境保护。在唯GDP论的今天，地方政府有关部门往往在法律手段上，没有对企业进行严格约束，对企业环境污染睁一只眼闭一只眼，变相纵容企业逃避环保法律责任。例如，我国的一些地区“有水快流”、“怕穷不怕脏”等急功近利的政策导向明显。受其影响，一些地区不管矿山的条件和企业的技术设备水平，个体、集体矿山一起上，大、中、小企业一起上，其结果不仅使矿产资源的回采率很低，而且还严重污染了环境；又如，许多地区的经济政策主要是为了引进外资，鼓励出口，而对于污染减排所需核心技术和资金缺乏有力的支持，甚至与环保政策相矛盾。
此外，还值得指出的是，地方政府过度重视经济产出带给其边际收益上升，不仅弱化了企业的减排激励，根据命题6的分析结果，它还导致了企业对经济产出的重视和对历史路径的依赖。这里所提的路径依赖的基本观点是，历史是重要的，人们过去做出的选择决定了他们现在可能的选择。
三、实证检验
（一）实证假设的提出
为了进一步从经验上研究企业减排激励的弱化问题，我们在参考蔡昉等人(2008)的研究的基础上，也借助库兹涅茨环境倒U型曲线这个分析框架来考察经济发展阶段与环境污染之间的关系。环境经济学家通过对发达国家的实证研究结果，揭示了一个随着人均收入水平的提高，环境污染程度先上升，达到一个转折点之后再下降的轨迹，被称为环境库兹涅茨曲线。具体来说，当经济发展处于较低的水平时，人类经济活动对环境造成的影响有限，环境质量良好；伴随工业化加速和经济腾飞，工业“三废”的产生量和排放量增加，并超过环境的净化能力，环境开始恶化；但当经济发展和人均收入上升到更高水平时，基于信息和知识的产出和服务在经济结构中的比重增加，人们环保意识日益增强，对环境质量的要求也不断提高，加上更好的技术以及更大的环保投入，环境恶化问题将减缓甚至消失。
如何刻画一国或地区的环境污染水平？国内外相关研究普遍采用工业二氧化硫排放量这一指标（于峰、齐建国，2007；蔡昉等，2008；涂正革，2008）。这是因为，二氧化硫作为一种主要环境污染物，尤其是在工业生产过程中排放，生活排放量相对较小，自20世纪70年代以来就受到各国的严密监测，与其他污染物相比，二氧化硫既与经济发展过程密切相关，又具有统计连续性（于峰、齐建国，2007）。正如Antiweiler等人(2001)所指出的，二氧化硫排放具有很强的地方效应(local effects)，与其他污染物的排放关系密切，明确受到政府的规制(13)，并存在可用的很多先进污染减排技术，因此是较理想的实证研究对象。基于此，本文主要选择省际层面的人均工业二氧化硫排放量作为因变量，在蔡昉等(2008)考察人均收入水平与各地区二氧化硫排放量关系的基础上，进一步考察各地区制度环境，尤其是地方政府干预和地方政府规模对辖区二氧化硫排放量的影响。值得一提的是，在样本选择方面，省际层面的人均工业二氧化硫排放量数据是以规模以上工业企业作为考察重点的。作为中国工业绝对主体的规模以上工业企业(14)，其污染排放情况，在很大程度上决定着整个中国环境的总体变化状况。
在解释变量的选择上，我们主要把地方政府短期利益导向的行政干预程度，作为经济产出带给地方政府的边际收益的代理变量。显然，地方政府官员的行政干预行为与其背后的利益动机密切联系在一起。作为独立的利益主体，地方政府以追求经济增长，特别是财政收入为最高动力。如前所述，由于对地方官员的考核体系以经济绩效为核心，而环保投入不能带来直接的经济效益，反而是沉重的机会成本(15)。因此，地方政府官员往往怠于执行中央政府的环保政策法规，以默许辖内企业的环境污染行为，甚至引进高污染的投资项目等方式，来干预辖区的环境问题。而在现有的地方政府政绩考核与晋升体制下，地方政府短期利益导向的行政干预越多，经济产出带给地方政府的边际收益就越大。根据本文命题6的分析结果，这会弱化企业的减排激励。此外，由于存在众所周知的先进污染减排技术，因而理性的企业在从事减排行为时，主要考虑的是减排的激励问题，企业的减排激励越低，其减排行为就越少，企业的二氧化硫排放量就越难控制。综上所述，我们提出如下实证假设。
H1：地方政府对企业干预越多，该地区企业的二氧化硫排放量越难控制。同时，我们还选择了地方政府的财政赤字水平、地方政府引进的外商直接投资金额以及地区工业比重这三个代理变量来更加全面地刻画经济产出带给地方政府的边际收益。
首先，随着财政体制改革成功实现从“统收统支、吃大锅饭”向“分灶吃饭、分级包干”转变，并于1994年最终确立了分税制，地方政府维持正常运转的费用更多地依赖于地方经济增长的快慢和当地企业利税，而这些利税大户不少是污染企业。为缓解当地财政的压力，当地政府不得不倾全力维护企业的发展，对企业损害环境的行为 “睁一只眼，闭一只眼”，即使企业的环境责任没有履行，政府往往会“体谅”其难处，而不予追究，直接导致环境问题层出不穷。显然，在现有的财税体制下，地区财政赤字水平越高，地方政府所面临的财政压力就越大，地方政府纵容或姑息辖区环境污染的动机就越强。反之，如果地区财政赤字较少，那么，该地方政府的财力就比较充裕。相对而言，这会使地方政府更好地履行其环保职能。于是，我们可以得到以下命题。
H2：地区财政赤字水平越高，该地区企业的二氧化硫排放量就越难控制。
其次，相当一部分外资污染企业在地方政府引资冲动和政绩饥渴的庇佑下“上山下乡”，导致中国不少地区成为外资污染企业的集散地(16)。对大多数地方政府而言，面临的突出矛盾是增加财政收入，解决社会就业，等等，以维持地区经济的繁荣发展和社会的稳定。而要解决这些矛盾，地方政府不得不把主要精力放在招商引资上，以使地区的年均投资规模保持在一个较高的水平。实际上，各地方政府都有针对招商引资的土地等优惠政策，以获取更多的资本资源，很多地方政府的做法甚至突破了环保法律的限制。研究表明，“唯GDP至上”的地方政府政绩评价体制，会导致地方政府间对外商直接投资争夺激烈，而外商直接投资，则会导致更多的工业污染和环境退化（杨海生等，2005）。其机制是，发达国家严格的环境管制会加大企业的生产成本，促进污染型产业或企业以FDI形式向环境标准较低的中国等发展中国家转移，使之成为“污染天堂”，而发展中国家地方政府为了吸引外资和促进经济增长，常常以牺牲环境为代价，竞相降低环境标准，最终导致其环境质量下降。于是，我们得出了H3的结论。
H3：地方政府引进外商直接投资越多，该地区企业的二氧化硫排放量越难控制。
再次，现行的财税体制刺激着各级地方政府“重工业、轻服务业”。我国目前的财税税种主要是与产值直接挂钩的生产型增值税，产值大税收就多，地方政府的日子就好过。研究表明，目前各级地方政府的财政收入有一半来源于生产型增值税。所以从增加财政收入的角度考虑，也会迫使各级政府追求产值大的工业的增长。这样，就出现了一种现象，即各个地方不顾资源享赋和比较优势，发展那些产值大、资本密集型的重化工业或者低水平的加工、装配工业。可见，以生产型增值税为主要税种在中央政府与地方政府间分成的财政收入制度，仍然起着激励各级地方政府热衷于发展价高利大，但环境污染严重的工业，而忽视服务业的作用。例如，为了发展地区工业，不少地方政府存在纵容工业园区环境违法行为的问题。据国家环保总局周生贤局长披露，2007年对淮河、海河、黄河、长江及重点湖泊进行专项检查时发现，11个省区的126个工业园区，有110个存在违规审批、越权审批、降低环评等级等环境违法问题，占抽查总数的87．3%(17)。基于以上论述，可以得到如下命题。
H4：地区工业比重越大，或地区工业增长越快，该地区企业的二氧化硫排放量就越难控制。
另一方面，我们使用地方政府规模作为来自各级政府的共同代理问题的代理变量，显然，地方政府规模越大，该辖区内企业所面临的委托人就越多，那么根据本文命题2，其减排激励将被弱化。究其原因是因为，政府规模的增加，使得各政府部门（机构）之间的关系错综复杂，环保公共职能受各方牵制，导致部门之间协调更加困难；此外，政府规模的过度膨胀，还会与过多的行政审批环节、臃肿的官僚机构以及官员腐败等问题联系在一起，这都会对辖区的环境保护造成负面影响。综上所述，我们提出如下实证假设。
H5：地方政府规模越大，该辖区内企业所面临的委托人就越多，来自各级政府的共同代理问题就越严重，该地区企业的工业二氧化硫人均排放量也就越大。
（二）研究设计
根据研究假设，我们采用樊纲等人(2007)提供的“减少政府对企业的干预”指标得分，作为负向指标来度量地方政府的行政干预程度(18)。与樊纲等人(2007)所提供数据的时间区间一致，我们也将本文样本限定为2001-2007年除西藏外的30个省份（含自治区和直辖市）共210个工业二氧化硫排放量的平衡面板数据，并使用各省份在2001-2007年“国家机关、党政机关和社会团体年底职工人数”占本省职工总数的比例来度量政府规模，数据来源于中国统计年鉴(2001-2007)。需要指出的是，从2004年版《中国统计年鉴》开始，将“国家机关、党政机关和社会团体年底职工人数”这一部分改为“公共管理和社会组织年底职工人数”，因此，从2003年起，我们用“公共管理和社会组织年底职工人数”这一口径的数据。此外，我们还使用以人民币计算的实际利用外商直接投资金额占GDP的比重，来衡量地方政府引进的外商直接投资。最后，我们计算了2001-2007年各地区的人均财政赤字水平和工业增加值的年增长速度。数据来源于各省统计年鉴和中国统计年鉴。变量名称及定义详见表1。
基于以上分析，本文在参考蔡昉等人(2008)研究结果的基础上，构造了如下双向固定效应模型，来研究地方政府干预、工业增长、FDI对各地区二氧化硫排放量的影响。
之所以采用双向固定效应模型主要是因为，就中国近年来区域发展的现实来说，各省份自身不可观察的因素，如不同的资源禀赋、发展基础及环境政策规制等，对不同省份二氧化硫排放量的影响可能存在持续的差异；各年份自身不可观察的因素，如产出品、能源价格变化及减排技术变化等，对不同年份二氧化硫排放量的影响也可能存在持续的差异。此外，为保证估计结果的稳健性，我们采用了white截面稳健系数协方差估计方法，即允许模型存在与截面方程之间（同期）相关和每个截面的误差的方差不相等。
（三）实证结果分析
表2是相关变量的描述性统计结果。从表2可以看出，2001-2007年我国各省份的人均工业二氧化硫排放量为162．58吨／万人，但2007年已经达到187．48吨／万人。从总量来看，2005年中国二氧化硫排放总量达到2549万吨，远超过总量控制目标1800万吨，比2001年增加了31%，居全世界第一。2006年和2007年，二氧化硫减排形势有所好转，但总体形势依然严峻。进一步地分析，从东部地区（包括北京、天津、辽宁、山东、江苏、上海、浙江、福建、广东、海南共10个省份）与中西部地区的对比来看，2001—2007年东部地区各省份的年均工业二氧化硫排放量排放水平为139．40吨／万人，远低于中西部地区的174．17吨／万人。与此相对应，2001-2007年东部地区各省份的年均地方政府干预得分(19)为6．67，远高于中西部地区的3．38。同时，我们发现，2001-2007年东部地区各省份的年均财政赤字水平为699．12元／人，远低于中西部地区的1014．94元／人。此外，我们还发现，2001—2007年东部地区各省份的年均地方政府规模人数占本省职工总数的比例为0．083，也高于中西部地区的0．125。这说明，东部地区各省份的年均地方政府干预程度较低，财政赤字压力较小，地方政府规模较小，从而该地区的二氧化硫排放水平也较低；而中西部地区较大的地方政府干预程度、财政赤字压力及地方政府规模，也与中西部地区较高的二氧化硫排放水平一致。因此，初步的一致性分析为本文的研究假设提供了有力的支持。
表3列出了各因素与人均二氧化硫排放量的多元回归结果(20)。模型(1)～(5)的回归结果表明，模型的拟合优度很高，解释力达到90%以上。模型(1)～(5)的回归结果表明，模型控制变量对人均二氧化硫排放量均产生了较为显著的影响。除模型(2)外，其他模型的回归结果都表明，人均收入与人均二氧化硫排放量均在1%和5%的水平上显著正相关，人均收入平方项与人均二氧化硫排放量在1%和5%的水平上显著负相关。这与库兹涅茨环境倒U型曲线的预测相一致。就目前大多数省份的情况而言，人均收入与人均二氧化硫排放量存在显著正相关关系，即环境污染会随着人均收入水平的增加而趋于严重。建立仅仅含有控制变量和因变量的估计模型并对现有样本进行参数估计可得，库兹涅茨环境倒U型曲线在人均GDP达到38 989．6元以后，开始进入排放总量逐步下降的阶段。注意到绝大多数省份仍然没有超过库兹涅茨曲线的顶点，2007年只有京、津、沪三个直辖市越过库兹涅茨临界点。
模型(1)是包括地方政府干预水平和控制变量时的回归结果。模型(1)表明，人均二氧化硫排放量与地方政府干预水平（负向指标）在1%的水平上显著负相关。这与本文研究假设H1的结果一致。其经济含义是，地方政府干预指标(govinterv)的得分越低，即该区域的地方政府干预越严重，该地区的人均二氧化硫排放量就越大；模型(2)是包括人均财政赤字水平和控制变量时的回归结果。与理论预期一致，模型(2)的回归结果表明，人均财政赤字水平与人均二氧化硫排放量在1%的水平上显著正相关。这意味着，地方政府的财政赤字越多，地方政府所面临的财政压力就越大，该地区的人均二氧化硫排放量也越大。这就验证了研究假设H2。由于面临较大的财政压力，GDP增长成为地方政府活动的核心，而环境保护则退居其次。模型(3)是包含外商直接投资和控制变量时的回归结果。从模型(3)可以看出，人均二氧化硫排放量与地方政府引进的外商直接投资在1%的水平上显著正相关。这意味着进入中国的外商直接投资中的很大比例是向中国转移污染的产业。这与杨海生等人(2005)的分析结果相一致性，也验证了本文假设H3的正确性。模型(4)是考虑工业增长解释变量时的回归结果。模型(4)告诉我们，人均二氧化硫排放量与地方工业增速在5%的水平上显著正相关，与地方工业比重在1%的水平上显著正相关(21)。这意味着，较高的工业增长速度或工业比重对当前我国的环境问题产生了消极的影响，研究假设H4得到了实证的支持。由于当前我国正处在工业化中期，今后几十年内，我国工业化的持续加速推进必将对我国的环境造成更大的冲击。在此情况下，必须制定强有力的政策措施，以降低工业化对环境的负面影响。模型(5)是考虑地方政府规模解释变量时的结果，模型(5)显示，人均二氧化硫排放量与地方政府规模在1%的水平上显著正相关。这表明，地方政府规模越大，来自各级政府机构（部门）的共同代理问题就越严重，该地区的人均二氧化硫排放量就越大。这验证了研究假设H5的正确性。
以上我们使用的是以工业二氧化硫排放量指标来刻画环境污染水平的数据集。为了检验样本的变化是否影响主要结果，我们选择其他的环境污染指标替代人均二氧化硫排放量，来进行稳健性检验。我们通过构造以各地区工业固定废物排放量替代二氧化硫排放量作为因变量的数据集，得到的回归结果见表4。从表4可以看出，所有解释变量都在1%的水平上高度显著，系数符号也均未改变，这说明本文结论对于不同的样本数据集是高度稳健的。
此外，我们还使用各地区的人均烟尘排放量指标作为因变量建立了6个独立回归方程，结果见表5。表5显示，使用各地区的人均烟尘排放量指标作为因变量得到的回归结果与前文表3、表4的回归结果类似，再次说明主要结论的稳健性。最后，我们还使用各地区的人均废气排放量指标作为因变量，也得到了与人均二氧化硫排放量作为因变量相类似的结论，限于篇幅，未报告。
四、政策含义
本文立足于我国特殊的中央地方分权体制背景，从制度经济学角度来考察企业的减排激励，并从理论和实证上证明地方政府短期利益导向的行政干预和庞大的地方政府规模，会对企业污染减排产生负面影响，从而为理解地方政府行政干预与多头管理会损害企业的减排激励，提供实证支持，并为建立健全企业污染减排的激励机制和制度保障提供借鉴。政策建议上，为形成有助于企业减排的激励机制，减少短期行为，就必须多方行动起来，在适当降低经济产出短期激励的基础上，增加环境产出带给企业和地方政府的边际收益。具体而言，应从以下几个方面着手进行改善。
一要积极建立企业环保法律责任评价体系，引导企业树立法律责任意识。政府有关部门要改变有关法律法规过于简单、用语含糊、可操作性不强的缺陷，将企业的相关环保责任要求，以法律的形式确定下来，使企业应在生产经营过程中，严格遵守环境保护法等相关法律。对污染减排成绩显著的企业给予奖励，对环保先行的企业应予以适当的政策优惠与倾斜，以保护和发挥好企业减排的积极性。应切实解决超标排放罚款远低于减排设施建设费用的问题，对愿意投入环保施设建设的企业，在税收、政府采购、技术支持、阶梯水价、类别电价、融资信贷等领域提供优惠支持，甚至部分返还排污罚款，以整改代罚。对不愿意投入环保施设建设而超标排放的企业，要加大罚款力度，增加其违法成本，使其无利可图，甚至责令其停产关闭，促使其实施节能减排。
二要制定有关法规，在全国范围内，扎实推进企业的环境信息披露工作。现在，中央电视台及许多地方电视台每天都在报告城市空气质量指数，实质上是一种环境信息披露的形式。从发展趋势看，随着环境保护意识的日益提高，发达国家对企业环境信息披露的要求越来越强烈，大公司在年度报告中，均增加了环境信息的披露，甚至单独编写环境报告。我国环保部门要充分利用公共资源，应发布环境质量及环境事件信息，在表扬先进的同时，曝光违反环境法规、标准行为的企业和个人。例如，在评先进环保模范城市和企业的同时，公布环境质量最差的城市和企业名单。应利用每年的环境保护公报，对节能减排好的企业大力宣传，树立其良好形象和信誉，对造成环境污染甚至重大事件的企业，要在媒体曝光，以便对环境保护不重视的企业和地方政府形成一种外部压力，促进他们自觉保护环境。同时，要健全环保统计制度和公众监督机制，环保部门要定期及时向社会公布主要污染物排放量等指标，重视并认真受理公众举报的企业环境污染情况，使全社会都来关心、监督污染减排工作及成效。
三要统一我国的环保体制，要把分割在各个部门的环保林木水草土的各种职能统一起来，包括垂直的环保执法和监测体制等等。环境问题是综合的问题，必须要有综合管理的机制，达到综合权能的统一。因此，在多个政府机构（部门）目标和利益不一致的情况下，必须精简代理链条，减少各级政府主管部门的多头管理，具体可设立协调各部门利益关系，并有最终裁断权的环保协调领导小组，打破地方、部门壁垒，并完善条块监管的联动机制，促进环保职能的跨部门衔接。例如，抓紧建立新开工项目管理的部门联动机制和项目审批问责制，建设项目的环境影响评价如果未经批准，投资主管部门就不予审批或核准，国土资源部门不得批准用地，工商部门不得办理营业执照，银行不得给予贷款等。项目实施后，更要求各区县的紧密配合，检查、监管、执法到位。又如，相关部门要联合起来进行环境经济政策的研究和试点。环保部门与银行部门、财政部门、证监会、保监会及商务部等相关部门联合开展“绿色信贷”、环境财税与生态补偿、上市公司环保核查与评价、环境污染责任险、限制不履行环保责任的企业产品出口等活动。最近，深圳率先公布了深圳市人民政府机构改革方案，组建了人居环境委员会，并将环境保护局、建设局、水务局的有关职能整合划入该委员会。应该说这是一个好的开始。
四要规范地方政府的职能定位，减少其对辖区内企业生产经营活动的直接干预，并完善地方政府的政绩考核机制与体系，从制度层面上纠正地方政府重GDP，轻环保的现象，摒弃以牺牲环境换取经济增长的做法，把区域环境保护作为地方政府绩效考核的重要内容，纳入到地方政府绩效考核体系以及党政领导目标责任制，实行环保“行政问责制”，在评先进、评优秀、评选模范和晋升中，行使环保“一票否决权”，以充分调动地方政府治理污染减排的积极性。
五要加强环境监管，保证治污设施运行。各级监察部门要加强对企业治污设施的日常监管，保证治污设施的正常运行，杜绝企业擅自停用治污设施，确保达标排放。
最后要完善中央政府和地方政府之间的转移支付体制，提高地方政府的支出责任和财政收入的匹配程度，以通过缓解地方政府的财政压力来降低地方政府干预区域环境问题的动机。还要加快产业结构调整升级力度，大力发展服务业，并适度限制高污染、高能耗性外商直接投资产业。
注释：
①当前中央政府和社会各界更多地将“减排”与“节能”这两个概念综合在一起进行分析。但根据广州市统计局调研资料，减排与节能本身是存在矛盾的，节能可以为企业带来直接的经济效益，而减排却无直接的经济效益可言，不仅需要企业投入减排设施，而且减排设施的运转还需要消耗能源。基于此，本文仅仅分析污染减排问题。详见广州市统计局企调队2007年8月30日调研资料“节能减排，政府平衡企业与社会效益是关键”。
②详见新华网2008年3月6日相关报道：“我国全球环境排名下跌，要发展低碳经济”。
③详见《大众日报》2008年11月20日相关报道：生态税可别成了“人头税”。
④详见广州市统计局企调队2007年8月30日调研资料“节能减排，政府平衡企业与社会效益是关键”。
⑤大量研究表明，粗放的经济增长方式必然会对环境造成严重的破坏。我国环境问题的产生，既有历史原因和自然条件的限制，也有一些是工业化快速发展时期难以避免的环境代价，但粗放型经济增长方式无疑是最突出的原因（薛惠锋，2008）。高消耗换来的高增长，必然是高排放、高污染以及生态环境遭到严重破坏（刘学侠，2006）。粗放型增长方式已使一些地区，特别是东部地区的环境容量达到极限，造成了灾难性问题，生存所必需的合格的水和空气都成了一种奢望，以至于温家宝总理在《政府工作报告》中明确提出：“我们的奋斗目标是，让人民群众喝上干净的水、呼吸清新的空气，有更好的工作和生活环境。”详见中国网2006年3月24日相关报道。
⑥这不仅是因为作为世界上被排在第一位的人口大国、按照PPP计算的第二位经济大国以及经济增长最快的国家，《京都议定书》等国际性减排条约对中国所提出的强制要求和道义责任，更是因为当前我国经济增长与环境的矛盾已经非常尖锐。来自世界银行的数据表明，全球20个污染最严重的城市，中国占了16个。
⑦详见人民网2005年6月2日环保总局副局长汪纪戎在国务院新闻发布会上的发言《地方保护主义影响了环境执法》。
⑧详见中央政府门户网站2006年12月12日国家环保总局局长周生贤《我国环境保护法律体系仍存在四大“软肋”》。
⑨调查发现，目前企业的超标排放被罚成本，远低于污染减排设施的建设费用和再停运收益（刘世锦等，2007）。按规定，对于污染企业，县一级环保部门一次处罚最高为1万元，市一级最高罚款为5万元，省一级最高也只能罚20万元。罚了款，企业再停运污水处理设备，几天就能把罚款的窟窿补上。比如武汉晨鸣5万吨污水处理厂一天的运转费就是3万～4万元，如果污水处理厂一天不运转就能省3万～4万元，而国家环保法给省一级环保部门的处罚权限是20万元，对于20万元的处罚，污水处理厂5天不运转就省出来了。详见《造纸信息》2003年第3期对国家环境保护总局环境监察办公室陆新元主任的专访。
⑩前文提到的次优结果实质上是假设n个独立委托人合作的情形。
(11)详见中央政府“门户网站”2006年12月12日国家环保总局局长（现环境保护部部长）周生贤：《我国环境保护法律体系仍存在四大“软肋”》。
(12)详见中国网2008年2月26日国家环保总局副局长潘岳：《环境经济政策体系是解决环保问题最有效手段》。
(13)二氧化硫的总量控制是我国“十一五”期间环境保护的主要目标。我国“十一五”规划明确提出，到2010年，全国二氧化硫排放总量将比“十五”期末减少10%，总量必须控制在2295万吨。
(14)2006年规模以上工业企业创造的增加值为9．11万亿元，占中国全部工业增加值的比重高达99．7%。
(15)对于地方政府来讲，地方政府在环保上的投资每增加一个单位，则地方政府在经济产值上的最优投资就减少一个单位。
(16)详见《大众日报》2008年11月20日相关报道，生态税可别成了“人头税”。
(17)详见《新闻晚报》2008年3月3日相关报道，政协委员：“现有环保法对政府决策监督不力”。
(18)樊纲等编制的《中国市场化指数》已广泛应用于研究我国各地区政府干预程度的差异（夏立军等，2005；潘红波等，2008；等）。不过，樊纲等人(2007)只提供2001-2005年间的相关指标，考虑到不同年度的指标之间具有相对稳定性，我们使用2005年数据替代2006、2007年数据。
(19)请注意这里中国市场化指数地方政府干预得分指标的特殊性：得分越低，该省份地方政府的行政干预就越多（樊纲等，2007）。
(20)之所以建立5个相互独立的回归方程来进行检验，主要是为了减少解释变量之间可能出现的多重共线性。
(21)限于篇幅，也考虑到本文关于工业比重的检验结果与蔡昉等(2008)的分析结果相一致性，本文表3仅仅是报告了工业增长速度的检验结果。
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