参与式灌溉管理与我国灌溉管理体制改革，本文主要内容关键词为：管理体制改革论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1986年7月，亚洲银行在菲律宾首都马尼拉召开了主题为灌溉水费的研讨会，主要是针对普遍存在的灌区管理不善，水价太低和水费回收率不高，工程设施老化失修难以维持的状况研究对策。我国水利部派人参加了会议，并取得了“改进灌溉管理与费用回收”的研究项目。此后，在该项目的总结报告中提到了参与式灌溉管理这个概念。九十年代初期，在湖南的铁山和湖北的漳河等灌区开始尝试灌溉管理改革。组建用水者公司和用水者协会，让用水户参与灌区支（斗）渠及其以下的工程管理工作，是这一改革的主要内容。[1]
参与式灌溉管理对改善灌区管理起着非常重要的作用。准确和深入理解参与式灌溉管理的内容是改善灌溉管理的一个非常重要的手段和途径。在许多国家，尤其是在一些发展中国家，用水户参与灌溉管理正在蓬勃发展，规模不断扩大。在我国， 用水户参与灌溉管理已引起水利部门自上而下的重视，并给予了强有力的支持，先后出台了一系列打破原有管理经营模式的改革措施。然而，参与式灌溉管理体制在我国灌溉管理的实践中仍属新生事物。对这种不同于传统水利管理形式的管理体制在中国灌区的改革中应如何推进，如何选择合理的模式均是值得深入研究的问题。[2]
一、灌溉管理活动的基本内容
灌溉是一个相当复杂的系统，不仅包括各式各样的灌溉技术而且还包括错综复杂的社会因素。因此，水管理活动内容不仅包括水资源的利用，还包括水利设施的建设和组织管理，而这三个方面又包含了不同的具体活动。[3]水资源的利用包括水资源的获取、水资源的配置、水的输送与分配，以及排水等；水利设施的建设、运行和维护包括水利设施的设计、建设，水利工程设施的操作和管理，以及水利设施的养护；组织管理包括决策、水利投入、相互交流与活动联接，以及水利矛盾和冲突的解决。
具体来看，在水资源利用方面，水资源的获取包括取水和水利设施的使用行为；水资源的配置是根据用水户的水权利确定配水方案；水的输送与分配是在特定的时间将一定的水量从水源输送到田间；而排水主要是排出田间多余的水量。在水利设施的建设、运行和维护管理方面， 水利设施的设计是为了取水需要修建水坝、围堰、渠道或闸门等；水利工程设施的建设则是为了取水、输水和排水，对已设计好的工程设施进行施工；水利工程设施的操作和管理是根据计划对水利工程设施合理使用；水利设施的养护是为了能有效取水、输水和排水，对水利设施进行维护。在组织管理方面，正确的决策可有效提高水资源利用率和水利设施的使用率，并能正确处理和解决水利矛盾；水利投入包括资金、劳力、建筑材料和信息等的调度和使用；相互交流与活动联接包括上述提到的水利活动的交流与衔接，协调和解决工作中出现的问题；水利矛盾和冲突的解决主要是解决和处理所有水利活动中出现的矛盾和冲突。
从上述各项水利活动的关系来看，水资源配置和调度很重要，水资源的调度需要根据计划和规定，按标准分配给不同的用水者；而水利设施的运行和维护既是相辅相成、又是独立进行的。通过对项目运行状况进行评价，从实地调查和收集来的资料中找出项目实施过程中问题的出处， 这样有针对性的制定解决问题的办法。资金的筹措则用于水利设施的建设和维护管理。
在水管理活动中，农业用水的分配和输送是非常重要的水利活动。水管理基础理论认为，利用高新技术，在水量和时间上，提高输水可信度和可预测性，能够改善灌溉用水的分配和输送，尽可能地增加上、下游用水分配的公平性，提高灌溉水的公平分配，增加社会的平等意识。 如果灌溉水的再次分配能够减少上游水量浪费，不仅下游可以得到更多的水，而且增加了整个流域的水资源利用效率，在一定程度上也增加了上游水分生产率。
二、我国的灌溉管理实践及其存在的问题
灌区管理是实现水管理活动科学、合理和高效率的最重要一环。从世界各地的实践看，灌区的管理形式大约可分为以下三种：一、所有水利设施全部由政府灌溉部门负责管理、运行和维护；二、所有的大小型水利设施全部由农民组织或私营机构负责；三、政府负责灌区的总体规划安排和指导及灌区主干工程的运行和养护，农民负责支渠以下水利设施的管理和养护，整个灌区由政府和农民共同管理。其中第三种管理模式就是现在国际上盛行的用水户参与灌溉管理。
我国的灌溉管理在行政上是由各级政府的水行政主管部门负责。水利部是中央一级的国家水行政主管部门，其农村水利司主要负责农业灌溉的技术指导和宏观管理。省水利厅直接负责管理跨市的大型灌溉工程，市（地区）或县水利局负责其市、县受益范围内的大多数灌溉工程的管理。 中国很早就采用“专业管理与农民群众民主管理相结合”的管理方式对大中型灌区进行管理，即由同级人民政府成立灌区管理局，负责支渠（包括支渠）以上的工程建设、管理和用水管理；支渠以下的工程由乡村集体和农民建设，乡、村集体管理，但接受灌区管理局的领导和业务指导；小型灌区基本上由农民集体管理，即由受益户直接推选委员会或专人进行管理。这种管理方式与国际上受到重视的用水户参与灌溉管理有相似之处，但还存在政府管理权力相对集中，农民参与程度较浅，农民用水管理组织法律地位不明确和缺乏相应的法律保护等问题。
在许多国家尤其是在一些发展中国家，由于灌区是由政府出资建设这个特点，在灌溉管理中，政府仍扮演着非常重要的角色。政府的大包大揽，容易使用水户缺乏主人翁意识，造成水利设施长期有人用无人管的局面。政府灌溉管理部门在灌区的大包大揽，容易造成以下几个问题：
（1）灌区自上而下的规划设计与管理形式容易忽略田间基层的实际情况和农民的真正意愿，造成设计与实际相脱节；
（2）政府管理机构工作人员过多，造成管理费用的严重负担，使得灌区运行和维护费用短缺；
（3）可能出现的人情现象会导致水利工程设施建设质量低下，直接威胁到灌溉水的安全使用；
（4）政府官员的个人影响。
从我国的发展实践来看，在经济高速发展的今天，计划经济模式下的灌区管理体制和运行机制已经明显不适应当前的市场经济体制，出现了建设、管理、使用相脱节，经营机制不灵活，效益不高，用水效率低等问题。在水资源紧缺的情况下，由于管理不善，有些地方浪费水的现象很严重。水管单位人员膨胀，不合理的成本增长较快。水费价格偏低（见表1），约占供水成本的50％—60％，且水费实收率只有定价水费的70％—90％左右[4]，满足不了灌区正常运行需求，这些问题严重影响了灌区的可持续发展。当资源利用和资源成本严重脱节时，就会引发许多问题，如资金短缺、供水服务质量差、供水不及时和不平等，有时还会发生水利资金或水费挪作它用的现象，这些都会造成水利设施不能得到及时维护。另外，上、下游灌溉用水分配的不平等也是一个普遍存在的问题。从社会公平的角度来讲，人人都赞同对灌溉水量的平等分配，但如果灌溉水的重新分配意味着要减少上游的用水量，上游用水户就不会心甘情愿接受这种水量的重新分配。在我国，各级灌溉管理部门采取了技术和管理等措施来改善灌溉水的平等分配，如水费的超额累计加价等，利用经济杠杆使上游用水户自觉节水，减缓下游缺水问题，但是，在现有的大型自流灌区里，很难一步到位实现量水到户，利用经济杠杆使个体农户节约用水存在着一定的难度。
表1 我国农业水利工程水价 单位：元/m[3]
地区 水价 地区 水价 地区 水价
地区 水价
北京 0.02
天津 0.04 河北 0.075 山西 0.0618
内蒙古
0.023 辽宁 0.03 吉林 0.03（综合）黑龙江0.04
上海 0.015 江苏 0.01（综合）浙江* 0.015 安徽* 0.042
福建*0.035 江西* 0.016 山东 0.0322 河南 0.04
湖北*0.04
湖南* 0.032 广西* 0.03
海南 0.017
四川 0.031 贵州* 0.02 云南 0.02（综合）西藏 ─
陕西 0.039 甘肃 0.03 青海* 0.04
宁夏 0.006（自流）
新疆 0.018 重庆0.03（综合）
资料来源：《中国水利》，1998年第1期。
注：*以粮计价折算。
三、参与式灌溉管理在我国实践中的模式选择
根据灌区出现的一系列问题，我国开始在部分大型灌区组建“用水者协会”的试点工作，将一定的水量供给一个农民组织，再由这个农民组织将水输送到田间户头。由于政府对水价的长期补贴和现有农村的经济条件，农业用水价格很难一下子调到供水成本， 有些灌区的农业水价还不到供水成本的一半。虽然农业水价达到供水成本是未来发展的方向，但也只能逐步实现。
自1996年起，国家计委、水利部组织实施了大型灌区续建配套节水改造项目，对影响灌区安全运行的骨干工程和严重影响灌区发挥效益的工程继续改造。以“两改一提高”为灌区工作的指导思想，即改造灌区现有设施、改革现行的管理体制，提高农业用水效率和灌区服务功能。 对于农户自用小型水利设施，实行“谁受益、谁负担、谁投资、谁所有”的原则，探索各种不同形式的管理模式，如农民用水协会、承包、租赁、股份合作制等多种方式。对于不同类型的工程，应根据当地的实际情况采取不同的管理改革模式。
1.农民用水协会
农民用水协会是按水文边界（支渠或斗渠），由渠系内的用水户共同参与，组成的一个有法人地位的社团组织。将协会管辖范围内的水利设施交给农民用水者协会负责管理，减轻在水利工程的运行和维护上对政府的依赖程度，调动了农民自觉维护水利工程管理的积极性；减少了中间环节，避免了各种不合理的负担和收费，保护了农民的利益，减少了用水纠纷。通过组建用水者协会，建立符合市场机制的供、用水管理制度，实现用水者自主管理灌区的小型水利设施，逐渐实现灌溉系统的良性运行。
由于农民不仅参与工程的运行和维护，而且有权选举自己信得过的人组成执委，并直接参与到重大事务的决策，如支、斗渠维修计划的制定和协会收取的水费使用等，达到了民主管理和用水自主的目的。笔者曾对宁夏的青铜峡灌区、江苏的皂河灌区、河北的石津灌区、 湖南的铁山灌区和六都寨灌区及河南的鸭河口灌区的一些用水协会做了实地调查，对灌区农民用水协会成立前后的灌溉面积、用水量和水费做了比较。[5]最后发现，在成立了用水者协会的地方，用水纠纷普遍减少，水费与没有成立协会时比较有不同程度的减少，协会的水费实收率也明显提高。 如：江苏省宿豫县皂河灌区1997年10月成立了供水公司，并与1998年5月到1999年5月期间以支渠和乡为边界成立了18个用水协会。该灌区干渠以及第7和第9支渠的实践证明自灌区实行参与式灌溉管理以来，灌溉面积增加了，总用水量和单位面积的耗水量减少了，每亩的水费和总水费也降低了，水费的收缴率上升了（见表2）。对一些灌区用水者协会的调查表明，用水者协会的管理体制既适用于已建工程的管理体制改革，又可考虑作为税费改革后农村水利新建工程的组织形式。
2.股份合作制
为了解决小型供水工程建设资金不足问题，参照企业“股份合作制”的做法，以合作办水利和“谁受益、谁负担”的原则，调动社会的一部分力量，多方投资入股，合作经营，共同管理，参与分红，得到合理投资回报所组建的一种管理实体。以向乡、村企业、果林、种植场、养殖场等供水为主，兼有向村民生活供水任务的经营性小型农村供水工程，可以参照这种模式组建企业法人实体，按照现代企业模式运作。但在运行过程中，要防止出现“水霸”垄断乡、村公共供水设施，或利用公共水资源牟取暴利的情况。
表2 皂河灌区干渠以及第7和第9支渠灌溉面积、用水量和水费
年份灌溉面积总用水量 耗水量 水费总水费水费收缴率
（10[3]亩） （10[6]m[3]）（m[3]/亩） （元/亩）（10[5]元） （％）
1996 15.27
11.05 72430.8 4.7189
干渠 1998 16.10
9.04 56126.1 4.20100
2000 18.84
7.29 38722.3 4.2095
1996 16.96
11.40 67226.3 4.46-
第7支渠 1998 17.63
8.86 50323.0 4.05-
2000 22.97
8.45 38621.2 4.87-
1996 25.01
18.18 72733.3 8.34-
第9支渠 1998 25.98
13.48 55527.3 7.08-
2000 31.22
12.04 38622.2 6.93-
资料来源：Anjali Mohan Bhatia,Gao Hong,and Peter P.Mollinga,2002。
3.承包
承包是指在工程产权不变的情况下，由管理局（站）将一条支渠（包括支渠以下的斗渠）的管理权委托给承包人，以合同的形式明确双方权利、责任、义务，同时还需确定一定的任务指标，实行自主经营，使经营管理真正有人负责。承包人需要交付一定的风险抵押金（抵押金可在承包期结束后返还给承包人）。承包人可以是协会负责人，协会内部的成员，也可以是协会外的能人或几个人组成的小组。承包方法简便易行，容易被农民接受。承包通常有两种形式，一种是短期承包，承包期约为3—5年，承包人可以不用在渠道维护上投入资金；另一种形式是长期承包，承包期在15—20年，承包人需要在渠道运行和维护上投入一定的资金，但投入的资金可从水费中慢慢回收。宁夏贺兰县的金子渠在短期承包给一位农民后，供水状况得到了改善，农民欢迎这种提高了供水保证率和服务的渠道管理方式，收缴水费的困难减少了。在我们的调查中了解到，这位承包人希望将承包期延长，这样他就可以在渠道的维护上投入一定资金。陕西省交口灌区将一条支渠在1998年承包给管理站的一名职工，从1998年—2001年，该承包人先后投入资金5.7万元整修渠道，改善支、斗渠的输水状况，扩大灌溉面积1千多亩。承包这种模式已有多年的实践经验，它适用于各种类型的农村水利设施，可作为农村水利设施经营管理机制改革的主要方式之一加以推广。这种模式约占农村小型水利设施改制的11％，在陕西关中地区，承包是目前普及面较广的一种改革模式。[6]
4.租赁
在所有权不变的前提下将渠道的经营管理权出租给个人或合伙人，由承租人负责渠道的更新和改造。租赁是承包经营管理的另一种形式，进一步分清所有权和经营权，使承包人在管理上有更多的自主权、经营管理权。承租人在交付一定的租赁费后，还要承担渠道改造的工程费，工程费要上交灌溉管理站，由其代管，管理站监督、指导承租人按工程计划使用工程费。承租人要承担更多的经济责任和风险，因此这种租赁形式的承包更偏重于自主经营，自负盈亏，适用于公益性不强，但工程条件较差，以经营为主的农村水利工程。由于租赁期灵活，投资额可大可小，限制因素较少，较易吸收个体户参与。到目前为止租赁形式约占改制的1％。
5.拍卖
“拍卖”是指在所有权不变的前提下（所有权仍属于乡、村集体），用公开竞标的承包方式，将工程在一定年限内的经营管理权公开竞价，由多个买家竞争购买，最终卖给出价最高的竞标者。这种形式能公开、公平、公正地确定承包人。水管单位职工和受益农户均可参加竞拍。在“拍卖”过程中需慎重，要防止以很低的价格卖给个人，造成农民投劳集资形成的集体资产流失。对于那些长期无人管，不能发挥应有效益，实际上已接近报废的工程设施，可以考虑拍卖经营权。“拍卖”模式在陕西省关中地区九大灌区之一的泾惠渠使用较多，这种形式占全国改制模式的2.5％。
灌溉改革要以调动广大农民参与建设管理的积极性为原则。农民用水协会等用水合作组织，因为吸收农民参与农村水利工程的建设和管理，有利于发挥农民的积极性，灵活的管理和组织机制，能有效解决水费征收难的问题，应大力提倡。对于“承包”、“股份合作制”， “租赁”和“拍卖”等形式，可根据不同类型的工程，实行不同的管理体制。对于小型塘坝、抽水排涝泵站及小型渠道等工程设施，不提倡拍卖给个人，鼓励实行承包、租赁或股份合作制等形式。对于集雨水窖、水柜、手压泵等以农户自用为主、可以单干的微型工程设施，鼓励拍卖给个人。
我国政府在水价、水费方面已采取了一系列措施，制定了“关于改革水价促进节约用水的指导意见”、“关于改革农业用水价格有关问题的意见”和“关于取消农村税费改革试点地区有关涉及农民负担的收费项目的通知”等文件，明确了水利工程水费的性质， 提倡尽快将水利工程水费转为经营性收费，实行经营性收费管理。前不久由国家计委价格司水利部经济调节司组织的百家大中型水管单位进行的水价调研显示，这些政策和措施既能在一定程度上解决了灌溉管理部门经费紧张的状况，又不至于增加农民负担，尤其是在成立了用水者协会的地方，规范了定价原则，简化了收费程序，避免了中间环节的加价和水费截留，有效减轻了农民负担，收到了良好的效果。
四、改革发展的体会和几点建议
参与式灌溉管理涉及灌区管理体制的根本转变，是灌区改革的关键组成部分。改革进行的成功与否，很大程度上要看政策支持的力度。完善的法规政策是实现参与式管理改革健康发展的保证。新颁布的《水法》和国务院办公厅文件“水利工程管理体制改革实施意见”，都提倡水利体制改革。 水利部和其它有关部委的相关文件，肯定了用水户参与灌溉管理的改革模式，并要求大力推广和建立农民用水者协会。水价改革是水利部2003年工作重点之一，水价改革涉及水价管理体制、计价方式、终端水价管理和供水计量，这是用水者协会的关键内容，也是农民和水利工作者关注的内容。建议水利部和有关部委尽快出台有关的指导性政策文件，鼓励和支持农民在末级渠系尽快发展农民用水者协会，明确协会的地位和作用，规范协会的管理办法和规则。
另外，调动农民的积极性，让农民主动参与农田灌溉管理活动，加大培训力度，增强农民对水利工程建设和管理的强烈参与意识，政府部门应从灌区的灌溉管理中渐渐淡出，提高农民民主管水的自理能力。同时，引进水价制度并建立完善的市场机制，利用经济杠杆调节供需平衡， 增加农民的节水意识。另外，逐渐取消政府对灌溉部门的全额拨款，实现自收自支，这样无形中促使灌溉部门提高对用水户的供水服务质量，降低灌溉管理和供水成本，并能促使灌溉部门积极想办法，集思广益，解决水费收缴率低的问题。
近几年来，政府加大了灌区体制改革的步伐。用水者协会在中国的发展经历了从无到有，从小到大的发展过程，现在已在十几个省80多个灌区组建了近2千个用水协会[7]，但对于有些灌区的改革效果和已建协会的运行状况还缺乏一套行之有效的评价体系。 水管理部门应尽快对农村水利管理制度改革做深层次的调查研究，确定有关的监测评价指标，正确评价灌区体制改革的效果，了解政府对灌区的投入是否达到预期的目标。
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