WTO协商一致原则及其改革路径
汤媚林
（甘肃政法学院，甘肃 兰州 730070）
摘 要： 协商一致原则是当今国际社会诸多国际组织的议事、决策原则，其自身有着无法替代的优越性，是保障国际主体平等最有效的方式，但是，协商一致原则在现阶段似乎遭遇了不可调和的困境。多哈回合的谈判失败，WTO争端解决机构(DSB)也因特朗普政府拒绝所有上诉机构法官候选人任命而即将瘫痪。在当今国际环境下，协商一致原则严重阻碍了国际组织功能的有效发挥。本文以WTO为例，论述协商一致原则现存的缺陷，探讨其改革路径，找到解决争端的办法。
关键词： 协商一致原则;WTO争端；解决机构;改革路径
WTO作为一个多边贸易的谈判平台，其协商一致(consensus)的决策原则不仅适用于贸易谈判，也同样运用在 WTO的正常运作中。因为适用广泛，在内部势力失衡的现阶段，矛盾也愈加的突出。
一、WTO协商一致原则的概述
WTO的决策原则最早可以追溯到《哈瓦那宪章》（Havana Charter），后该决策原则在《关税与贸易总协定》（GATT）中得以延续。从其文本具体规定来看，这二者皆主张票决一致原则(decision by voting)作为多边谈判的主要原则，规定每个缔约方都拥有一票，简单多数决。票决一致原则的优点在于一项好的决议不会因个别成员的反对而被迫放弃，对促进国际经济贸易领域的改革发展能产生一定的积极作用。世界各国经济水平差距悬殊，发展需求各不相同，同时受思想、文化等一系列因素的影响，各国对于经济贸易改革发展的决议很难持一致态度。票决一致原则只要求当一项决议达到法定或约定的票数就可以通过决议，在一定程度上能有效避免阻碍国际经济发展的情况出现。
虽然票决一致原则看似高效、便利，但在实践当中，并未得到较好的广泛适用，在现行WTO的决策原则中协商一致原则占据主要地位。票决一致仅适用于新成员的接纳以及豁免问题。《WTO协定》第9条脚注1规定，如在作出决定时，出席会议的成员均未正式反对拟议的决定，则有关机构应被视为经协商一致对提交审议事项作出了决定。该规定以文本的形式肯定了协商一致原则。
票决一致原则让位与协商一致原则的原因在于：
在票决一致情形下，各个成员国价值意识形态上的不同与相似可能导致多数或少数意见是固定的，造成多数派的垄断，这是一种实质上的不公平。虽然某些成员国在一些决策中可能处于有利地位，但无法保证其每次决策都处于多数意见一方，甚至无法保证其处于有利方的概率更大，尤其对于弱小国家而言。而对于像美国这样经济实力强劲、具有重大影响力的国家，极易利用影响力来垄断决策权，使自己始终处于有利地位。因此，绝大多数成员国受现实主义国际关系观的影响，都极力追求对票决一致原则的突破。协商一致原则最大的优势在于其暗含着一成员国的否决权，成员国有权否决于自己国家不利的决议，能有效的避免多数派的垄断和体现真正的国家主权平等。同时也能确保所有成员都能接受最终谈判结果。
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二、WTO协商一致原则的缺陷
WTO组织的外部事务事关各成员国利益，是各成员国所关注的核心，因此为了保障平等基础上的贸易交流与合作，首先应坚持协商一致原则，其次，为了更灵活高效的运转，在该基础上允许WTO成员在特定情况下采取诸边行动寻求合作。2018年《重振WTO多边贸易治理》中提及了两种可供讨论的成员在政策领域的合作机制：
有人或许会存在疑问，既然WTO协商一致的决策机制本身存在很大缺陷，为什么这些年运转还算良好？国际社会在政治、经济、军事等各个方面有着错综复杂的利益关系，很多时候的协商一致是大国利用其政治、经济、军事等方面的辐射造成的虚伪的一致。其虽不能代表所有成员国真正的意思，但其使WTO在有效的运行。但现在这种平衡遭受了冲击，近年来各国经济的不断发展使美国霸主地位遭受冲击，世界格局处于一个相对比较动荡的时期。
WTO总干事拉米2011年说，WTO在推进经济全球化和贸易自由化方面的谈判和协调功能几乎丧失殆尽，目前只能作为一个并不公平的贸易纠纷仲裁庭在发挥作用。
其次，WTO协商一致原则要求所有的议题需经协商一致，在达成共识的前提下才可进入下一个环节，就相关议题进行谈判。协商一致原则暗含的否决权导致即使是那些与议题无利害关系的成员国也拥有否决权，从决策机制上讲，这本身就存在很大的缺陷，其对议题的阻碍和对协商成本的浪费显而易见。2001年多哈第四届部长级会议对第一届部长级会议提出的四个议题——贸易与竞争、贸易与投资、政府采购的透明度以及贸易便利化进行了明确规划：若第五届部长级会议能就谈判模式达成明确一致，则在该届部长级会议后进行谈判。然而，由于发展中国家对此歧义较大，最终未能协商一致。目前，这四个议题中仅贸易便利化在2014年根据“七月一揽子计划”附件D所载的方式协商一致，启动谈判，并于2013年巴厘岛部长级会议上，达成贸易便利化协定（TFA）。由此可见，协商一致决策原则对议题谈判的阻碍作用。
三、WTO决策机制的改革路径的构思
无论协商一致原则存在多大弊病，将其完全弃之，另辟蹊径的方法不可取。因为其背后的价值是国际社会所达成的平等国家主权共识。既然国际社会已经发展到了该程度，断没有允许其倒回去的可能。因此，仍应坚持“协商一致”原则作为WTO的决策原则。
选取2016年5月～2018年5月我院收治的高龄冠心病心绞痛患者104例作为研究对象，将其随机分为观察组和对照组，各52例。其中，对照组男26例、女26例，年龄65～78岁，平均（71.45±12.76）岁；观察组男28例、女24例，年龄68～75岁，平均（70.69±13.14）岁。本次研究获得我院伦理委员会批准，两组患者一般资料比较，差异无统计学意义（P＞0.05）。
在 WTO的法律体系中附件四就是关于诸边协定的，无论是WTO附件一的《货物贸易协定》、《服务贸易协定》、《与贸易有关的知识产权协定》（TRIPS），附件二《关于争端解决规则和程序谅解》，还是附件三的《贸易政策审议机制》都是一揽子协议，是各国若要加入WTO必须同意接受的事项。但诸边贸易协定最大的灵活性在于给予了国家自由选择的空间，各国可以根据本国切身的利益来决定参与与否。且其与“临界数量”协定最大的区别在于，其纪律和效果都只适用于参与的国家。不参与不受惠，能有效地促使对诸边协定有需求的成员的参与。在现有的WTO法律体系中，《政府采购协议》(Government procurement Agree)、《民用航空器贸易协议》（Agreement on Trade in Civil Aircraft）等就属此类。
首先，协商一致原则广泛的运用在WTO的内部事物当中 ，即使是与谈判无关的日常工作，像任命总干事，WTO争端解决机构(DSB)上诉机构法官候选人的任命，确定总部所在地等事项。容易致使机构处于瘫痪状态，决议事项僵持不下，WTO丧失原有的职能。
（一）“临界数量”协定(critical mass)
但其局限性也是较为明显的，一是适用范围窄，仅囿于那些对搭便车不敏感，部分国家有共同诉求的议题。二是“临界数量”协定的发展将会受到严重的阻碍。以《信息技术协定》为例，该协定取消了对信息技术产品征收的关税，又在2015年的新谈判中扩大了取消关税产品的范围，看似发展前景无限，但其存在一个潜在的弊端，于该协定WTO框架下的非缔约国来说，其参与该协定与不参与的最大区别在于是否要受其规则约束，非缔约国在享受着缔约国给予的取消关税的承诺的同时，没有义务约束其必须取消相关关税，这可能导致这样一种境况：缔约国对非缔约国的信息技术产品免征关税，而该非缔约国对该缔约国征收关税。国家活动都是围绕自身利益的，这种“临界数量”协定的特征将会阻碍非缔约国参与该协定的积极性，致使这种协定难以在所有WTO成员内普遍适用。WTO允许采取诸边行动寻求合作的最终目的在于希望通过该协议不断发展在WTO成员内获得一致认同。并且，“临界数量”协定带有大国责任协议的性质，在实质上并不平等，缔约国在长期的这种不平等的情况下是否还能继续履行。
“临界数量”协定是指对于一个议题，由部分其感兴趣的人，自愿参与进行谈判，制定纪律，该纪律只适用于签署该协定的成员，但成果必须涵盖所有WTO成员。例如《信息技术协定》（ITA）和《服务贸易总协定》（GATS）的附加协议——《基础电信协定》(Agreement on Basic Tele-communications)。“临界数量”协定在实践中的具体实施方式是同意该协定的国家将具体的贸易政策列入承诺减让表，并对所有WTO成员一视同仁。
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（二）诸边贸易协定
在此大前提下，如何改变其工作低效僵局的局面？对于 WTO的内部事物，实施票决一致原则，简单多数决在现有的决策方式中无疑是最优的。以DSB上诉机构法官候选人任命为例，若实施以2／3多数决为决策方式，即使美国对于任命法官持反对票，只要达到法定票数，就不能阻碍该法官的上任。能有效的改变 WTO内部机构瘫痪，职能难以履行的局面。其次，一个国际组织的内部决策，最应关注的莫过于该组织自身的存续与发展，其次才是其他，当其他事项与其存续发展相冲突时都应作出让步。更何况大多时候WTO的内部决策，比如确定总部所在地等与其成员国的利益相关性甚小。
协商一致原则是国际社会追求公平的产物，相较于票决一致原则，有其优越性。但是，目前WTO由于协商一致原则而导致的困境，让我们不得不重新对其进行审视，重视其不足。
但诸边协议遭遇了一个难题。《WTO协定》第10条第9项规定，WTO部长级会议只有获得全体成员的一致同意，才能将新的诸边协议加入现有的多边协议。也即诸边协议仍受“协商一致”原则的约束，诸边协议是否能通过，能否在WTO体制下发展，首先要征得全体成员的一致同意。但这种具有排他性质的诸边协定应该难以在非缔约国获得一致同意。
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其次，有学者在考虑诸边协议中的具体条例规定是否会违反最惠国待遇规则的问题。诸边协定的效果只适用于WTO框架下的缔约国，于非缔约国而言，这本身就是一种差别待遇。但这与最惠国待遇并不矛盾，最惠国待遇并不是简单的指无条件的给予对方特权、优惠和豁免不低于其给予的任何第三方。确实存在无条件的最惠国待遇的情况，如“临界数量协定”，这些在涉及人类共同利益的领域存在的可能性比较大。有条件的最惠国待遇还是占据大多数，毕竟国家是一个利益集团，在国际交往中不可能一味的让利，国家在给予一国待遇的同时，也期望他国给予本国同样的待遇。从最惠国待遇的目的来说，其是为了消除差别待遇，在机会均等的基础上开展贸易竞争，推动自由贸易的发展，并不是让非缔约国坐享其成，无所付出便能得到他国给予的优惠待遇。这种无条件的最惠国待遇看似平等，本质上是一种差别待遇，缔约国承担的更多的义务，是一种国际道义。诸边协议提供了一个平等的平台，各WTO成员国凡是认为其符合国家利益的，便可自愿参与，受其约束和享有其福利，这种平等的无差别待遇，有利于国际贸易的发展。
对WTO决策机制的改革来说，诸边协议或许是一个不错路径，其实施的难点在于如何使WTO多边协议的纳入机制摆脱协商一致原则的束缚。是否可以废除《WTO协定》第10条第9项，以实际缔约效果为纳入多边协议的标准，如当某具体的诸边协定缔约国占到 WTO成员国的一定比例时（比如1／2或2／3），将其纳入WTO多边协议，改变现存的一国一票否决制。给予各国否决权的目的在于尊重各国平等主权，为各国保障自身权利提供手段。而议题的纳入与不支持该议题的成员国的利益相关性较小，各国还可以通过行使第二道屏障来保障自身权益，即不参与、不缔结该协议来避免利益的损失。因此，在议题纳入机制上的协商一致就显得累赘。而议题协商谈判的过程，即使谈判没有成功，本身就是发展融合的过程，我们对此不应以协商一致来严格限制。
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中图分类号： F743.1
文献标志码： A
文章编号： 1672-1047（2019）03-0077-03
DOI： 10.3969/j.issn.1672-1047.2019.03.21
收稿日期： 2019-05-06
作者简介： 汤媚林，女，湖南长沙人，硕士研究生。研究方向：国际法学。
[责任编辑：蔡新职]