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一、进出口政策性金融机构法的国际比较
(一)相关立法的产生和发展
从国际情况来看，进出口政策性金融机构法的产生和发展大概分这样几个阶段：20世纪初的萌芽时期、20世纪中期的广泛发展时期和20世纪末调整完善时期。
1929年至1933年在资本主义国家爆发的金融危机，突显了市场机制的内在缺陷。当时兴起的凯恩斯主义，倡导国家调控的重要性。在此理论基础上，许多国家采取了政府干预经济运行的策略，在进出口领域表现为实行和缓的贸易干预，各国纷纷成立了进出口政策性银行以加强本国在国际市场上的竞争力。如美国1934年成立了华盛顿进出口银行①，墨西哥1937年成立了国民外贸银行，日本国会1930年成立了进出口保险课。
二战结束以后，各国面临着战后重建和发展经济的重任，此时国家干预经济理论依然盛行。这一阶段，各国纷纷组建进出口政策性金融机构，颁布立法，以加强各国进出口对国家经济建设的促进作用。英国②1949年英国颁布了《出口信贷担保法案》，以法律形式确定ECGD的性质和活动范围，使其有了正式法律保障。日本政府在1950年制定了《出口保险法案》和《日本输出输入银行法》，并在后者基础上成立了日本输出输入银行，后与日本海外协力基金(OECF)合并，更名为日本国际协力银行。1945年美国颁布了《美国进出口银行法》，华盛顿银行依据此法被更名为美国进出口银行，并沿用至今。加拿大“出口发展公司”是按照1969年《出口发展法案》成立，它依法为加拿大进出口贸易活动提供出口信贷、保险和担保等服务。(白钦先等，2002)[1]
20世纪后期，随着经济发展，各国在对外经济贸易上所面临风险不断加大，而对于商业性金融机构来说，越来越无法承担并保证大型企业风险规避需求，这样进出口政策性金融机构的重要作用越来越得到凸现。适应形势需要，各国对于本国进出口政策性金融机构法都进行了较大调整，以适应新形势下业务发展和扩张需要。随着出口信贷担保局业务量的迅速增长③，1978年英国根据当时国际国内形势调整了法律以求与该机构相适应，通过了《出口担保和海外投资法案》，其中对ECGD的职责、功能和政策约束等方面做了进一步规范，并在原来基础上增加了新内容，特别是把对私人海外投资活动的保险提到了重要位置上来。1991年英国又颁布了《出口和投资法案》，重新调整了原有法案，进一步明确了ECGD职能范围，并允许其部分业务商业化。韩国有两家进出口政策性金融机构，1976年根据《韩国进出口银行法》成立的韩国进出口银行和1992年依据《出口保险法》成立的韩国出口保险公司。随着经济的快速发展，韩国政府于1994年到1999年间两次修订《出口保险法》，不断调整进出口银行的业务内容，以适应经济发展需要。1993年，泰国颁布了《泰国进出口银行法》，并在此基础上成立了泰国进出口银行。法律对泰国进出口银行的建立、资金来源、业务范围、经营原则、利润分配等问题做了较为详细规定。
(二)进出口金融机构宗旨界定
从各国情况看，组建进出口政策性金融机构的宗旨基本上都是促进本国的对外经济贸易发展。但考究各国发展水平、对外政策等具体差异，我们会看到，各国进出口政策性金融机构法对于进出口政策性金融机构宗旨的规定还存在着重要的显著差别，并且在不同的国际环境下有着不同表现形式。
1950年《日本输出输入银行法》规定，日本输出输入银行的宗旨是“以金融手段支持和鼓励一般金融机构为日本出口、进口、海外投资等提供融资服务，并借此加强日本与其他国家的经济联系，特别是在贸易领域的联系”。1999年在对输出输入银行进行了重大调整之后，成立了日本国际协力银行。《日本国际协力银行法》规定了日本国际协力银行的宗旨为“通过贷款等方式对日本和国际经济社会的健康发展做贡献；对促进日本出口、进口、日本海外经济活动以及国际金融循序的稳定做贡献；对海外发展中国家和地区经济社会发展做贡献(Robert S．Ozaki，1967)[2]。从变化中可以看到，修订后的日本进出口政策性银行法所指明的宗旨更为清晰和广泛。调整过的进出口金融机构的宗旨，突出了日本想要通过本国进出口政策性金融机构来影响周边以及其它国家政策，以推动本国出口业务，特别是通过支援进出业务发展，繁荣本国经济，维护国家经济安全④。1999年成立的日本协力银行，以“为国际经济社会的健康发展做出贡献”为名，通过从发展中国家获得更多资源，来扶持本国出口企业。此时的进出口政策性金融机构已经一步一步地成为日本实现自己掌控亚洲霸主地位的金融工具。
美国进出口银行的宗旨在不同历史时期也有着不同侧重点。20世纪30年代，受当时经济环境影响，华盛顿进出口银行一个基本目的就在于促进美国与苏联之间的贸易。二战结束以后，很多国家在重建过程中资金短缺，美国抓住这一机遇，颁布了《美国进出口银行法》，以立法形式确定了美国进出口银行的性质，加强了其信贷能力，大大推动了美国围绕军事政策和落实美国产业政策领域的进出口业务的发展。目前而言，美国进出口银行的使命就是通过出口创造就业机会，进出口银行为美国出口商与由外国进出口政策性金融机构支持的出口商竞争提供一个公平舞台，尽管因此特设的所谓战争条款是美国本土贸易竞争力的保护措施。相对而言，发展中国家的进出口政策性金融机构因为发展历程较短，其宗旨基本侧重于支持本国出口。印度进出口银行明确表示其成立宗旨是为印度对外贸易融资提供便利，通过制定与发展中国家进出口政策性金融机构相对应的业务，使得本国企业在相对公平基础上与外国企业展开竞争。《泰国进出口银行法》规定泰国进出口银行的目标是通过给予信贷、提供担保、承保风险以及提供其他必要的服务等手段，促进和支持有利于国家发展的出口、进口和投资等活动。其具体表现在对于商业银行所无法提供的资金支持方面为企业提供融资便利。巴西开发银行在出口领域，强调其经营要与巴西私营部门银行互相补充，同时也为那些具有高附加值和高技术含量的产品出口提供融资支持。墨西哥对外贸易银行的宗旨是，通过高质量的培训服务、信息服务、金融援助、项目合作和融资，提高墨西哥企业的竞争力，尤其是那些中小企业的竞争力。
转型国家的进出口政策性金融机构宗旨又有所特殊，其宗旨一般是服务于整个经济转型，表现在对外贸易上，主要以促进本国的出口为主。其中较发达国家，还会涉及到促进本国的对外投资。捷克出口担保和保险公司(EGIP)的基本目标是确保捷克出口商在国际市场上能够享有与竞争对手同等程度的支持。无论出口商规模多大、法律形式如何以及被保险的出口数量多少，都会为出口商提供保险服务。捷克出口银行(CEB)宗旨完全在于支持本国出口，为捷克出口商提供政府支持的融资，为创造与外国竞争者可比的条件提供融资便利。匈牙利出口信贷担保公司的目标则在于分担出口和国内交易的财务风险，鼓励和促进对外经济活动，特别是对于国内商品和服务的出口，加强出口商的对外竞争力以及对出口商提供信贷便利。等等如斯，意在经济转轨与发展。
各国进出口政策性金融机构，都具有一个共同特点，那就是服务于本国出口，加强本国出口商的竞争力以促进本国经济与社会发展。但作为发达国家，其进出口政策性金融机构由于发展历史较长，经济与社会发展水平较高，其进出口金融机构的经营宗旨不仅仅局限于本国出口发展，还涉及到了对外投资，以及对于周边或其它国家的影响问题，并且强烈地反应了本国政治意图。发展中国家与部分转型经济国家，因为还处于进出口政策性金融机构发展的初期，其宗旨则仅限于支持本国出口的目标，而且由于相应法律颁布得比较晚，虽然调整空间很大，但要经历相当长时间才能根据客观发展要求与实际可能不断地完善。至于国际政治目标，至今还谈不上日程。
(三)各国进出口金融机构的业务比较
各国进出口政策性金融机构从事的业务大致
可以分为进出口信贷融资、担保和出口信贷保险。有些国家进出口政策性金融机构完全提供这三方面的支持，有些国家仅提供其中一种或两种的支持。
——进出口信贷融资业务。各国进出口政策性金融机构的常规业务是出口信贷融资。从欧美等发达国家情况来看，法国创造了“混合贷款”，也就是在提供出口信贷时，把出口信贷业务与援助资金混合“捆绑”使用，这种贷款在提供援助的同时，对本国出口形成了强大拉动作用。英德两国则很少提供政策性出口信贷业务。美国进出口银行通过直接对美国出口商品和服务的购买者提供固定利率贷款，来帮助美国出口商能够与同样得到官方支持的外国供应商相竞争，同时弥补私人出口融资缺口。在“混合贷款”问题上，美国持反对意见，但若对方实行，美国也会采取相匹配支持进行“报复”。日本国际协力银行提供的政策性信贷业务主要包括两大类：(1)国际金融业务。包括出口贷款、进口贷款、海外投资贷款、非挂钩贷款等，还包括项目贷款、工程服务贷款、金融中介贷款、结构调整贷款、商品贷款、部门规划贷款等六种形式。另外在日本的海外经济协力业务中也有出口信贷业务。它面向发展中国家提供官方发展援助(ODA贷款)和私营部门投资融资贷款。(2)私营部门投资融资业务。主要针对第一产业的私营部门提供融资，在日本的进出口政策性金融业务中占有重要地位。从发展中国家情况来看，由于大部分企业都存在着资金短缺问题，因此出口信贷融资成为了发展中国家进出口贸易发展的主要支持工具。发展中国家所提供的一系列融资计划，都与工业化国家的进出口银行提供的融资种类相匹配，在很大程度上与发达国家的出口信贷业务具有相似性。
——担保业务。一般来说，各国进出口政策性金融机构作为担保人，为商业性金融机构对进出口商的信贷(或担保)提供还款或履约保证的业务，现行典型业务就是保函。对于所有国家而言，担保业务种类差别不大，但相对而言，该业务在发达国家地位相对重要，而在发展中国家仅作为辅助。德国荷尔姆斯提供保函和担保业务，在这种业务支持下，企业可以摆脱一般银行信贷额度限制，获得额外流动性。瑞典出口信贷担保局(EKN)主要提供出口信贷担保，并分为专门适用于出口商的、适用于银行的以及适用于二者的共同担保产品。美国进出口银行提供的担保包括对流动资金担保和中长期贷款担保。其中流动资金担保本金的90％是以美国政府信用为基础的，用以鼓励商业性贷款人对美国企业从事各种与出口相关的活动提供贷款。发展中国家担保与发达国家有相似性，印度进出口银行担保业务主要是各种保函或担保，可以单独使用，也可以与其他银行一起为项目出口合同提供投标保函、预付款担保、履约担保、留置货币返回担保、海外筹集借款担保等担保业务。
——出口信贷与投资保险业务。从各国的情况来看，发达国家的进出口政策性金融机构业务是以出口保险为主，出口信贷为辅；而发展中国家恰恰相反，是以出口信贷为主，出口保险为辅。德国的荷尔姆斯从事信用保险，对在国内和在出口交易中的应收账款提供保险，并包括系统地鉴定、偿债能力风险评估以及消费者信用保险等。新西兰出口信贷担保局在《出口担保法》的规定下，也为新西兰出口提供出口信贷保险，主要包括综合保单、特别保单、服务保单及保函保单等。从美国来看，美国进出口银行和美国的海外私营保险公司都提供政策性保险业务。海外私营保险公司主要是帮助企业在新兴市场投资过程中的风险管理提供便利，其业务遍及能源、建筑、电讯、金融和服务、因特网和信息技术、制造业等产业。发展中国家与发达国家相比，主要从事出口信贷业务，在中国主要有出口卖方信贷业务，包括设备出口卖方信贷、船舶出口卖方信贷、高新技术产品卖方信贷和一般机电产品出口卖方信贷等。对于进出口政策性金融保险业务则涉及较少，如中国出口信用保险公司主要提供两种保险，短期出口信贷保险和中长期出口信贷保险，而且承保风险仅为商业风险和政治风险。
(四)进出口金融机构资本构成和资金来源
作为政策性金融机构，各国进出口政策性金融机构在进出口方面发挥着政策性职能，贯彻政府政策意图。通过各国进出口政策性金融机构资本构成和资金来源比较，我们可以了解进出口政策性金融机构如何筹措资金，进而加强对其经营机制以及其经营目标的理解。
从各国情况来看，进出口政策性金融机构资本多来自于国拨资本(财政部)以及相关政府部门或本国中央银行，如美国、加拿大、捷克、巴西、泰国等。美国进出口银行最初成立的法定资本金10亿美元完全由联邦政府财政资金出纳。(于铁英，1997)[3]加拿大出口信贷保险公司在1944年成立时就是一个负盈亏但通过国际贸易部向议会负责的皇家公司，后来演变为加拿大出口发展公司(EDC)后，加拿大政府为公司唯一股东。捷克的出口担保和保险公司(EGAP)是一个股份公司，捷克财政部是该公司最大股东，其中董事会主席是由来自财政部的董事承担，监管委员会副主席也来自财政部。另外，同样为股份公司的捷克进出口银行，财政部也是其最大股东，所占股份超过35％，工业和贸易部占股20％，外交部占股8％，农业部占4％，剩余33％股份由捷克出口担保和保险公司持有。巴西银行是一家公共企业，完全由联邦政府所有。泰国《进出口银行法》规定了泰国进出口银行的发起资本为2.5亿泰铢，分别来自财政部和泰国银行，财政部是第一大股东。法国对外贸易银行是一个半官方出口信贷机构，以股份公司形式组建，法兰西银行持有大部分股份。当然也存在着由公众广泛持股的进出口政策性金融机构。典型例子是法国对外贸易保险公司，成立于1946年，属于公共机构所持股公司，其股份分散由公共部门、商业性机构和公众所持有。
从各国进出口政策性金融机构的资金来源来看，大致是通过借款和发行债券等方式筹集资金的。如美国进出口银行，可直接从财政部借入周转资金、从联邦融资银行借入中长期资金、或出售短期贴现票据获得款项。1989年美国进出口银行从联邦融资银行(FFB)借款额达109.8亿美元，占其资金运用余额的99.9％。韩国进出口银行的借款渠道主要有国家投资基金、中央银行和国内外其他金融机构。中国进出口银行资金来源主要是通过发行金融债券，1995年发行了57亿元债券，占当时贷款规模的95％。2004年中国进出口银行先后发行了五次债券，其中三次是国内债券，金额总计达到340亿元，最长期限为3年。另两次为全球债，金额总计10亿美元，最长期限为10年。2005年又先后发行了5年期100亿元，7年期120亿元的国内金融债券及10年期10亿美元的全球债。全球债的发行比例已经占到债券发行总额的27％左右。从动态来看，发展中国家进出口政策性金融机构的融资渠道，经历了从单一向本国财政借款到了包括在国际市场上融资在内的多渠道融资的演变，其资本来源渠道得到拓展。有一点需要引起我们的注意，那就是大部分发达国家进出口政策性金融机构并不引进外资，而通过本国财政或中央银行借款或在本国市场上发行债券来解决资金需求，但发展中国家不同，许多发展中国家进出口政策性金融机构寻求外部资金支持，并且以高额利息为代价。我们的解释是，它与国家经济发展状况相关。
(五)中国进出口银行演变与法律支持
中国进出口银行成立于1994年，是直属国务院领导的、政府全资拥有的国家出口信用机构。其业务规定体现在1993年出台的《国务院关于金融体制改革的决定》中，“为大型机电成套设备进出口提供买方信贷和卖方信贷，为中国银行的成套机电产品出口信贷办理贴息及出口信用担保，不办理商业银行业务”。而当前的中国进出口银行，其主要职责演变为“贯彻执行国家产业政策、外经贸政策和金融政策，为扩大中国机电产品和高新技术产品出口、推动有比较优势的企业‘走出去’、发展对外关系、促进对外经济技术合作与交流提供政策性金融支持”。在业务范围上，进出口银行可以办理对外承包工程和境外投资类贷款，本行贷款项下的国际国内结算业务和企业存款业务。其业务已经扩展到了商业银行业务领域。
从中国进出口银行的资本构成和资金来源来看，1994年成立伊始，其注册资本为33.8亿元，由政府出资。此后为解决资本充足率不足问题，中央先后补充了进出口银行资本金，2000年由财政拨款使其资本增加到50亿元。2005年还会补充50亿美元注册资本金。中国进出口银行资金来源主要是通过发行金融债券获得，1995年发行57亿元债券，占当时贷款规模的95％。2004年先后发行了五次债券，其中三次是国内债券，金额总计达到340亿元，最长期限为3年；两次为全球债，金额总计10亿美元，最长期限为10年。2005年先后发行了5年期100亿元，7年期120亿元国内金融债券及10年期10亿美元全球债。全球债发行比例已经占到债券发行总额的27％左右。
对于进出口政策性金融机构立法，中国目前还处于空白状态，甚至进出口政策性银行性质和发展方向都没有通过法律进行明确。中国进出口银行成立10年之久，可依照法律体系仍然是1993年颁布的《国务院关于金融体制改革的决定》的框架，已经远远不能适应现实的需要。白钦先和李军(2005)[4]的分析认为，由于立法滞后导致了政策性金融机构存续的大量问题，如从业者对政策性金融发展前景缺乏信心；政策性金融机构定位不准，经营混乱；资金来源不足，融资能力较低；不良贷款规模偏大，有效处理机制跟不上等等不一而足。刘刚和白敦(2005)[5]提出了由于政策性银行法长期缺位所带来的衍生问题，包括履行政策性金融公共性职能而产生的财务缺口无法及时补偿；国家在对政策性银行全力配套支持与适度监督之间缺乏平衡；履行政策性银行特定职能与其具体业务运营之间矛盾难以协调等。
中国进出口银行现阶段业务范围和经济战略，都有着不同程度的转变和发展。但从法律法规约束来看，一直以来没有专门法律依据来决定其业务调整的合理性。比较国际上大多国家，依据中国进出口政策性银行现存问题，中国有必要建立一部独立的进出口银行法，来规范和监督中国进出口银行行为和发展，以加强中国进出口在国际市场上的竞争力。
二、中国进出口银行的立法与发展
(一)完善融资渠道与资本金扩充
中国进出口银行注册资本金为33.8亿元人民币，后补充到50亿元人民币，2005年再追加50亿美金。资本金扩充大意味着中国进出口银行的业务扩张。但多大资本金规模最为合适，可以对业务扩张以及经济贸易发展起到促进作用值得研究。整体而言，其资本金总量应与赋予它的巨大任务相适应相匹配，而不能相背离或杯水车薪。
在融资渠道上，中国进出口银行以前资金来源主要是国内发行金融债券、资本金和中央银行再贷款。其中发行金融债券占比为70％。而金融债券发行存在着时间滞后、成本高等一系列弊端，这样占大比重资金来源并没有办法满足进出口银行流动性需要，即便是央行提供临时性再贷款也无法从根本上解决进出口银行资金问题。这是导致进出口银行长期发展受制约的根本原因。
当然，中国进出口银行资金来源渠道已经有了较大改观。发行金融债券已经不局限于国内市场，很大一部分是通过国际市场筹资来实现的。这一方面体现了国内市场不能满足中国进出口银行日益增长的资金需求，另一方面提醒了银行管理层对于融资渠道多样化所应产生的理性思考。对于各个融资渠道的收益和成本分析也应是在融资实现之前所应考虑的关键问题，这样才能找出更加便利和高效低成本的融资方式，减少进出口银行的资金成本，实现融资渠道的完善。
(二)确定业务领域和发展范围
从中国进出口银行的业务发展来看，1994年《中国进出口银行章程》规定，进出口银行主要是为机电产品和成套设备等资本性货物进出口提供政策性金融支持。现阶段，中国进出口银行已经增加了多项新业务，比如办理本行贷款项下的本外币存款、结算业务，办理自营外汇买卖和对客户贷款项下外汇资金保值的代客外汇买卖业务等。这一方面是企图通过稳定业务来保证资金来源，另一方面可以简便客户办理业务程序。而现阶段占比重最大的业务数走出去”项目贷款，从2004年统计来看，目前占比最大的“走出去项目贷款”业务占比已经超过40％。可以说进出口银行对于对外经贸的支持力度无可比拟，但过分倚重单一业务会带来结构失衡与风险集中。
从国际经验来看，大多数发达国家的进出口政策性金融机构都从事着包括担保业务和出口信贷保险业务在内的进出口业务，如美国进出口银行、英国出口信贷担保局等。当债务不能收回时，国家予以负担，而且担保额一般达到80％～90％。事实上，以国家为后盾，担保与保险业务正是防止各国间贸易发生信用风险有效保障，通过承保商业风险和政治风险，来扩大本国出口占领更广泛的市场。因此，中国进出口银行对于业务发展，也应在出口信贷基础上更为广泛地发展担保和保险业务，以改善外部环境，加强本国对外经济贸易活动的竞争力。
(三)单独立法
从进出口政策性金融机构的国际比较来看，几乎所有国家都采用制定独立法律方式来规范和促进本国进出口政策性金融的发展，并经历过多次调整来适应周围环境变化。一些发展中国家也制定了相应法律使其进出口政策性金融机构有法可依、有序运行。中国作为一个进出口大国，进出口银行长期缺乏专门法律依据，这严重滞后于中国对外经济贸易现实发展，而且也很难在特殊历史时期保障国家利益和政策的贯彻执行。目前，国民经济众多领域都面临着全面的、深入的开放，在各国都有着健全的进出口政策性金融机构法律制度背景下，对于中国进出口银行准确顺利地行使进出口政策性职能是个巨大挑战。因此，只有建立一部独立法律来规范中国进出口银行行为，保护其宗旨与职能，保证其业务得以顺利执行等，才能进一步保证中国经济贸易顺畅地发展。
注释：
①于1945年更名为美国进出口银行。
②英国是世界上最早成立进出口政策性金融机构的国家，出口信贷担保局(ECGD)成立于1919年，由当时英国政府进行监督。
③从1946年到1958年，业务总量增加大约10倍。
④至于相关法律中有关援助发展中国的规定，不过是掠夺发展中国家自然资源的冠冕堂皇的接口而已。
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