预算稳定调节基金：财政储备还是预算调节，本文主要内容关键词为：预算论文,财政论文,稳定论文,基金论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F812.43 文献标识码：A 文章编号：1002－8102(2012)12－0037－08
一、引言
我国从2007年开始设立中央预算稳定调节基金，经过逐步发展完善，目前已经成为中央预算的重要组成部分。2012年7月面向社会公开征求意见的《预算法修正案(草案二次审议稿)》第三十八条预算结余资金，第六十一条超收收入使用，第六十三条预算调整概念，都出现了预算稳定调节基金的内容①。预算稳定调节基金入法，可以说几乎已成定局。但是由于其真正引入实践的时间并不长，中央预算稳定调节基金的概念、性质及其运行机制并不清晰，实践中存在分歧，理论上有待研究。本文以我国财政预算管理实践需求为分析起点，对我国预算稳定调节机制的产生、运行及其效果进行分析，并就规范完善预算稳定调节机制提出建议。
二、理论和文献回顾
预算稳定调节机制的理论依据，主要有逆周期的财政政策理论和代际公平理论。同时在我国管理实践中，预算控制和应急储备需求，也是建立预算稳定调节机制的重要考虑。
(一)逆周期的财政政策理论
逆周期的经济政策理论，是西方主流经济学中政府干预经济，调节社会总需求，缓解经济周期影响的重要依据。按照逆周期理论，当经济形势好时，可以将部分财政收入储备起来，减少赤字和债务，控制财政支出，实行紧缩的财政政策，避免推动经济过热；而经济形势不好时，应当动用财政储备，增加赤字和债务，扩大财政支出，实行扩张的财政政策，拉动经济增长。其中，财政储备可以起到蓄水池的作用，通过有意识的周期性收支平衡安排，促进财政平稳运行和经济稳定增长。这是建立预算稳定调节机制的一个重要理论依据。郜可祥等(2007)、徐涛等(2009)指出预算稳定基金是实施逆周期财政政策的一个重要工具，美国许多州和地方政府建立的预算稳定基金，在应对经济衰退带来的财政危机和促进地方财政稳定方面发挥了积极的作用。
(二)代际公平理论
代际公平则是建立财政储备或预算稳定调节机制的另一个重要理论依据，特别是对于资源型财政国家。由于资源型财政对自然资源的依赖性强，资源产品的价格变化以及资源的不可再生性就会直接影响到政府财政的长期稳定和可持续发展。尤其是资源枯竭时，政府财政将失去基本来源，无力支持经济结构调整，很可能使整个经济发展陷入困境。将政府在资源盛产期或者资源产品价格上涨时期获得的一部分“超额”收入存储起来，设立财政稳定基金，以备资源枯竭或者资源产品价格下跌时期使用，是解决这个问题的一种有效办法。从世界各国的实践看，建立财政(预算)稳定基金的多数是资源国家。傅志华(2005)介绍了挪威、智利、科威特等几个典型的资源型财政国家建立财政稳定基金的做法及其效果，建议我国设立资源型城市补偿基金或稳定基金。
(三)预算分配与控制理论
财政预算是政府参与和干预国民经济的框架，它为各类经济主体提供相对稳定的预期，同时也是对政府行为的约束和控制。政府预算的计划性、稳定性和严格执行对于经济运行具有特别的意义。同时也要看到，社会主义市场经济条件下，经济运行有其自身的规律和周期，与国民经济计划难免存在一定的偏差，因此，财政超收或短收是一种常态。无论超收或短收，都将偏离原先的财政预算，特别是财政超收导致年底之前大量追加支出，或者财政短收导致突然性增加税收任务或压缩财政支出时，很可能对各类经济主体的预期及行为产生影响，干扰市场平稳运行，也不利于经济持续稳定发展。因此，市场经济条件下需要有预算稳定调节机制来弱化这种预算执行偏离的影响。高培勇(2007)指出，中央预算稳定调节基金是在预算约束力不足情势下，应对“超收”和“超支”的一个求解之法。马蔡琛(2009)分析了我国政府预算超收资金的形成机理，指出预算稳定调节基金作为解决路径之一，虽然从形式上解决了超收收入使用安排的问题，但仍有诸多技术问题有待解决，而且还需设立相关的监督机制来约束超收资金的自由裁量权。
(四)财政支出应急储备
实践中，经济危机、自然灾害、战争等外部因素，都是影响财政支出的重要原因。政府公共预算在应对突发事件方面存在很大缺陷：一是缺乏资金来源，需要额外增加税收或债务；二是容易形成支出惯性，推动财政支出水平上升。为了避免因突发事件推动财政扩张，其中一个办法就是建立预算稳定基金。利用财政超收或非经常性收入建立财政应急储备，在发生突发公共事件或自然灾害时安排使用，可以减轻外部因素对公共预算的冲击，也便于专款专用，提高效率。刘笑萍(2009)通过分析俄罗斯财政稳定基金在应对国际金融危机中的作用，提出了通过完善预算稳定基金管理，建立财政应急储备机制的建议。
三、建立中央预算稳定调节基金的背景及其内容：财政储备导向
(一)设立背景
中央预算稳定调节基金的设立背景，是中央财政2003—2006年的连年超收，年均超收2040亿元，其中2006年超收2573亿元(见表1)。中央财政超收较多，暴露出四个方面的突出问题：
1.收入预算编制方法存在缺陷，人为压低收入计划的情况比较明显。当时，收入预算与税收征收计划相挂钩，税务、海关等税收征管部门为顺利完成收入计划，做预算时有意压低收入计划；财政部门担心如果收入预算定高了，一旦执行中出现短收，支出就会有缺口，也愿意接受较低的收入预算。这样一种逆向激励机制，其结果就是收入预算留有余地，实际执行就会出现超收收入。
2.超收收入使用随意性较大，缺乏监督。超收收入是在预算之外增加的资金，追加支出时无法做到统筹安排，随意性较大，导致超收收入很快就被分光吃尽。超收收入安排使用往往要到10月份以后，这时候再下达一大批预算资金，或者花不出去，或者突击花钱，使用效果很不理想，社会公众和各部门都有很大意见。另外，超收收入安排使用只是在年底向全国人大常委会作书面报告，这么一大笔钱的使用不经过全国人大及其常委会的审查，也不利于人大加强监督。
3.财政收入形势与财政政策连续性之间的矛盾凸现。2003－2006年，国家财政政策逐步从积极向稳健转变，按照中央提出的设想，要保持财政政策的连续性和稳定性，逐步削减财政赤字。但由于财政收入形势较好，如果将超收主要用于弥补财政赤字，很可能在一两年内就会实现账面上的财政盈余，不利于落实中央确定的政策方针。在这种情况下，超收收入直接削减赤字并不是合适的选择，而用超收增加支出更是与稳健的政策导向南辕北辙，因此，需要有一种既非减少赤字，也不增加支出的机制来消化中央财政超收。
4.不利于财政稳健运行。应该看到，近些年来我国财政收入增长幅度高的背后，还有许多制度上的缺陷和深层次的矛盾和问题，财政收入过分地依赖工业的超高增长，实际上基础是很不稳定的。但我国的财政支出许多是与财政收入挂钩的法定支出，财政收入增长越高，法定支出增长也越快。而各年的超收收入中，有相当一部分是一次性因素或非正常因素所形成，这些收入与经常性财政收入不同，不应拿来当饭吃，如果在超收当年安排使用，就会抬高支出基数，加重以后的财政支出负担，影响财政稳健运行。
(二)机制主要内容
针对收入预算编制和超收收入使用中存在的上述问题，专家学者和相关部门分别提出了多套方案。经过反复权衡和协商，我国从2007年开始设立中央预算稳定调节基金。设立中央预算稳定调节基金的主要目的，是为了规范财政管理，特别是超收收入的安排使用。这是指中央财政依据财政稳健性原则，为规避财政短收风险，在预算执行较好的年份从超收收入中安排部分资金建立的，专门用于短收年份弥补预算执行收支缺口或应对重大突发事件的政府专项储备基金，实际是建立预算执行的“以丰补歉”制度。
其主要内容包括：基金来源是在预算执行较好的年份从超收中安排的部分资金，即当年公共预算超收收入中除弥补财政赤字和其他必要的支出以外的部分，全部补充中央预算稳定调节基金；基金专门用于短收年份弥补预算执行收支缺口或应对重大突发事件和重大政策调整，年度预算执行中调入和使用预算稳定调节基金时，要编制预算调整方案，报全国人大常委会批准；具体提取和使用多少基金，由国务院根据宏观调控的需要和国民经济和社会发展的情况研究确定，原则上在中央财政有赤字的情况下，不能超过本级财政收入的3％，没有赤字时，累计规模不能超过本级财政收入的5％；中央预算稳定调节基金补充和调入使用应在政府预算、决算中列示，并不得影响财政收支的真实性。
设立中央预算稳定调节基金后，中央财政赤字的涵义发生了重要变化。中央财政赤字不再等于中央财政收支的直接差额，而是等于中央财政收入加上从中央预算稳定调节基金调入的资金，减去中央本级财政支出与补充中央预算稳定调节基金部分后的余额。即中央预算稳定调节基金相当于财政结余，是中央财政赤字的减项。以2011年决算为例，中央财政赤字6500亿元，等于中央财政收入51306亿元减去中央财政支出56414亿元，再减去净补充中央预算稳定调节基金的1392亿元(年末补充2892亿元与年初调入1500亿元的差额)。
而且，财政用于解决新增预算支出需要的手段，除扩大财政赤字、改革税收政策等外，增加了动用中央预算稳定调节基金这种方式。根据预算平衡原则和基金性质，几种手段的主要区别应当是：在安排年度预算时，如明确实行扩张性财政政策，则应首先考虑通过调节税收政策和增加赤字解决，不宜动用预算稳定调节基金；在预算执行中如果发生短收或增支，优先动用预算稳定调节基金补充，基金不足时，再采取增加收入或扩大赤字甚至调减支出的办法实现平衡。
根据设立目的及其性质看，当时的中央预算稳定调节基金具有鲜明的财政储备特征，其主要目的是为了在一定程度上熨平因经济周期导致的财政收支波动，或者为预算执行中的财政政策重大调整提供储备资金。
四、中央预算稳定调节基金的实际运行：预算调节作用
(一)基金实际运行情况
实际运行中，中央预算稳定调节基金发生了两个重要变化：一是基金来源除了超收安排之外，还增加了支出预算结余安排的渠道；二是基金可以在年初编制下年度预算时调入公共预算安排使用，用于弥补公共预算编制中的收支缺口。这些改变，使得中央预算稳定调节基金主要是均衡年度间的财政收支增幅和赤字额，发挥周转调节的作用，而大大弱化了基金的储备性质。2006年以来，中央稳定调节基金补充、调入和结余情况见表2。
从来源看，中央财政超收收入仍是基金的主要来源，但增加了支出预算结余的补充渠道。2006－2011年，通过超收收入累计补充中央预算稳定调节基金6610亿元，通过当年支出预算结余补充中央预算稳定调节基金365亿元②，两项合计补充6975亿元。
从使用看，多年来中央财政一直没有出现短收，因此尚未出现预算执行中调入稳定调节基金弥补收支缺口的情况。实践中，为了实现收入预算编制与税收征收计划的脱钩，使收入预算更接近实际，财政部从编制2008年预算开始，在当年中央本级收入预算的基础上，调入一部分中央预算稳定调节基金纳入预算安排，用于弥补公共预算编制中的收支缺口。2008－2012年，年初编制预算时累计调入中央预算稳定调节基金5305亿元，占基金历年补充额的85％。年度预算执行中调入中央预算稳定调节基金，仅有一次即2008年6月份调整中央预算，建立汶川地震灾区恢复重建基金，从中央预算稳定调节基金中调入600亿元。
总的来看，2006－2011年的6年间，除了前两年为净结存，从2008年起每年都在预算编制时调入预算稳定调节基金，其中2008年、2009年两年是净动用，2010年、2011年两年为净结存。截至2012年年初，基金累计补充6975亿元，调用5905亿元，结余(储备)为1070亿元，结余规模仅为2011年中央财政收入的2％。从实际效果看，中央预算稳定调节基金主要是解决了年度之间的收支调节问题，除了应对地震灾害之外，发挥的储备作用并不明显。
(二)发挥作用：预算调节机制
回顾6年的实践，中央预算稳定调节基金在预算调节方面发挥了重要作用。
1.进一步规范了超收收入管理。设立中央预算稳定调节基金后，中央财政超收收入安排支出的方向和次序确定为：一是削减财政赤字，二是安排法定支出和必要的重点项目，三是消化历史陈欠，四是补充稳定调节基金。特别是2010年、2011年，在中央财政大幅超收的情况下，通过大量补充中央预算稳定调节基金，显著减少了中央财政超支的数额及比例(参见表1)。大部分超收不在当年使用，而是通过稳定调节基金储备起来，到下年或以后年度纳入预算统筹使用，增强了预算执行的严肃性，提高了财政资金使用效益，增强了财政稳健性，也有利于全国人大审查监督。
2.在应对抗震救灾等突发事件时发挥了重要作用。2008年5月汶川特大地震灾害发生后，面临巨大的重建资金需求，中央决定设立灾后恢复重建基金，其中绝大部分来自刚设立的中央预算稳定调节基金。中央预算稳定调节基金在应对抗震救灾等突发事件时发挥了重要作用，得到了各方面的充分认可。
3.推动改进预算编制方法。设立中央预算稳定调节基金后，由于可以在年初调入预算稳定调节基金，财政部门编制的年度收入预算指标与税收征管部门的征收计划有了一定的分离。财政部门在安排年度预算时适当地提高了收入增长幅度，相应编列较多支出预算，从而减少了中央预算执行中的超收收入数额，也减少了需要年度中追加的支出数额，预算编制的准确性和真实性有所提高。
4.有助于保持财政政策的稳定性。年度中央财政赤字是判断财政政策最重要的指标之一，为了保持财政政策的稳定性，年度之间的财政赤字不宜变动过大。近年来，我国年度间财政收入形势变化很大，有的年度超收较多，如果超收收入大部分冲减财政赤字，将会造成年度间中央财政赤字水平出现的较大波动。如2010年、2011年两年，一方面国家继续实施积极财政政策，需要保持相当的财政赤字规模，另一方面财政超收较多，如果全部冲减赤字，中央财政赤字将减少近1/2，可能会引起外界对政策调整的猜测。设立中央预算稳定调节基金以后，超收收入大部分用于补充稳定调节基金，避免了赤字水平出现较大波动，有利于宏观经济政策的顺利实施。
(三)有待解决的问题
同时，随着中央预算稳定调节机制的运行，一些问题逐步暴露出来。
1.如何从根本上解决财政超收问题。建立中央预算稳定调节基金后，财政超收问题却没有显著改善，有的年度超收收入规模仍然较大，甚至一些年份出现越超越多的情况。究其原因，一是预算编制准确性仍然不高，人为压低收入计划的因素仍很明显，收入余地留得过多；二是中央财政和部门对预算追加的依赖性仍然较强，年初预算留缺口，等待预算执行中追加仍然比较普遍；三是预算执行的严肃性不强，财税及各部门仍然把财政超收和追加预算作为工作成绩。中央预算稳定调节基金并非解决财政超收收入问题的根本方法。
2.如何规范基金管理。中央预算稳定调节基金设立至今，一直没有制定相应的管理办法，基金的补充没有明确标准，调入使用没有限定的条件，随意性较大。由于基金目标定位不明确，收支管理不够规范，基金储备规模偏小，难以有效发挥“以丰补歉”的储备作用。
3.如何真实反映中央预算执行情况。中央预算稳定调节基金的设立，大大增加了财政部门调节预算执行的灵活性，同时也影响了中央财政收支差额、赤字和债务余额之间的关系，使得中央财政预算平衡关系变得极为复杂，不利于真实反映中央预算执行情况和收支平衡情况，不利于人大和社会监督。
4.如何实现与财政政策的协调。理论上，中央预算稳定调节基金是实行财政政策逆周期调节的重要工具。但从实际运行情况看，中央预算稳定调节基金主要是用来解决年度之间的收支调节问题，即当年未使用的超收收入转到下年使用，大部分新增储备都在第二年使用了，真正能够用于逆周期调节的部分不是很多。并且有的年份(如2011年)出现年初大量调入使用、年底大量补充这样自相矛盾的情况，中央预算稳定调节基金所体现的政策意图比较混乱，与实施积极财政政策的要求不够协调。
五、关于中央预算稳定调节基金的思考和建议
当初设立中央预算稳定调节基金，是在预算体制和机制还很不完善的条件下，为了在一定程度上解决超收问题，而采取的一种权宜之策。但如果预算稳定调节基金要写入法律，作为一种预算管理机制固定下来，那么首先应当研究清楚两个问题：一是预算稳定调节基金的性质和目的究竟是什么；二是预算稳定调节基金是过渡性还是持续性的措施。
(一)中央预算是否需要建立财政储备
世界上设立财政储备的国家或地区，其来源一般是两种渠道：一是政府预算年度盈余的积累；二是资源型产品所产生的“超额”收入。而从我国财政运行情况看，我国长期处于财政赤字状态，没有累积的财政盈余。预算稳定调节基金来源于一般预算收入，与特定的资源收入没有必然联系，而且就中央而言，也不具有资源型财政的特点。因此，从资金来源看，我国建立专门财政储备的条件似乎并不十分具备。
从设立目的看，代际平衡主要针对养老金和债务，在我国，养老金方面已经有了全国社会保障基金作为储备，而债务方面则无论是中央还是地方，尚缺乏明确的偿债储备和机制。我国存在赤字和债务的情况下，逆周期财政政策主要体现为赤字和债务规模的变动，多年来的财政政策实践也是如此，再建立财政储备似乎多此一举。而在应急储备方面，我国现有的财政预备费发挥着应急资金的作用，但一般只能在当年使用，无法实现跨年度储备。总的来看，中央预算稳定调节基金难以胜任逆周期财政储备的功能，但可以考虑发挥财政偿债储备和跨年度的应急储备的作用。
(二)中央预算是否需要预算调节机制
预算平衡是指政府预算必须做到收支平衡③。实际执行中，预算平衡往往受到两个方面的冲击：一是经济社会实际运行结果与年初预测存在差异，客观造成财政实际收支偏离预算；二是政府根据经济社会运行情况，及时调整宏观经济政策，主动对财政收支进行调整，从而偏离原先的预算。无论哪一种情况，都需要有相应的预算调节措施来实现预算的重新平衡，这些措施通常包括财政封锁、追加预算、调整债务规模、动用财政储备等。
在我国，由于预算制度不够完善，管理手段相对落后，客观上需要预算稳定调节基金这样一种调节机制。一是预算编制的透明度和准确性较差，实际运行结果与预算之间往往存在很大的差异；二是宏观政策较多强调灵活性，预算执行中政策变化或调整较多；三是有关预算调整的法律规定比较模糊，实践中难以操作；四是预算法律法规中对超收、短收的情况没有作出规定，也缺乏自动减赤、财政封锁等规定，超收收入使用随意性较大；五是中央财政长期以来没有预算结转结余的概念，实际存在的中央财政结转结余无法处理。因此，建立预算稳定调节基金，在特定的历史条件下，对于规范预算管理、实现预算平衡具有重要价值。
(三)基金未来走向的判断
财政储备和预算调节既有关联，也存在一定的矛盾。两者都是在财政收入形势较好的时期，从财政收入中提取出一部分资金形成积累，留待以后年度使用，而不同的地方在于，财政储备要求形成一定的储备规模，平时不用，待关键时候才用；预算调节则要求随调随用，尽可能避免资金闲置。从中长期看，中央预算稳定调节基金仍将主要作为一种预算调节机制发挥作用，同时也可部分发挥应急型储备的作用。这种判断主要基于以下考虑：
第一，预算编制方法和预算执行考核机制的改革完善是一个长期的过程，未来一段时间内，财政超收收入仍将不同程度存在。为了规范超收收入安排使用，减少当年追加支出，补充中央预算稳定调节基金转入以后年度使用，将仍是主要手段。
第二，规范中央财政结余资金管理的需要。中央财政每年都存在着一定的结转结余资金，以往是通过“以拨代支”或采用权责发生制会计核算等方式进行处理，没有在财政决算中反映出来。但随着审计发现这一问题并连续几年披露，中央预算结转结余处理不规范的问题逐步浮上台面。虽然预算法规定政府预算结余可以用于下年预算支出，但中央预算在具体操作中存在一定困难。因此，通过补充中央预算稳定调节基金，转入以后年度统筹使用，是财政、审计和人大等各方都可以接受的方案。
第三，目前预算法律对财政增支或短收情况下如何实现财政平衡缺少实体规定。我国预算法律制度中，仅对预算执行中因特殊情况增加支出或减少收入使举借债务增加的，做出了进行预算调整的程序性规定，而缺少如何实现财政再平衡的实体性规定。因此，一旦出现短收情况，需要运用封锁支出、追加收入、动用储备等手段时，在法律上缺少依据，在实践中难以处理。而预算稳定调节基金则可以作为一种预算调节手段，应对财政短收可能给政府收支带来的影响。
第四，中央预算稳定调节基金可以充当跨年度的财政应急储备。我国是灾害多发的国家，必须有一定规模的应对重大自然灾害和突发事件的财政应急储备。中央财政虽然每年预算中都留有一定数额的预备费，但预备费只能在当年使用，不能跨年度安排，也不形成储备。汶川地震抗震救灾及灾后恢复重建的经验表明，在我国建立一个跨年度的财政应急储备，在发生特大自然灾害和突发事件时快速反应、专款专用，非常有必要，也有利于减轻对年度预算收支的影响。中央预算稳定调节基金只要保留一定规模的余额，就可以发挥跨年度的财政应急储备作用。
(四)政策建议
预算稳定调节基金作为一种预算调节机制，当前关键是要完善管理办法，做到规范运行。
1.基金设立层次及其管理。考虑到地方财政运行情况和政府预算管理水平，建议仅在中央和省级(含计划单列市)两个层次设立预算稳定调节基金。中央预算稳定调节基金的管理和运行由财政部负责，省级预算稳定调节基金的管理和运行由地方财政厅(局)负责，彼此相互独立。国务院财政部门应当制定规范的管理办法，对预算稳定调节基金的建立、使用、审批和规模控制等做出具体规定，各地都要按照统一规范的办法进行管理。
2.基金来源及规模。预算稳定调节基金的来源渠道，除了财政超收收入和支出预算结余之外，还可以考虑将石油特别收益金作为一个补充来源。石油特别收益金具有鲜明的资源型特征，其收入随市场价格波动较大，不适宜作为一般预算收入安排支出，建议其收入全部用来补充预算稳定调节基金。根据基金的性质和定位，预算稳定调节基金总规模应当控制在本级政府财政收入的5％以内，超过部分应当用于弥补财政赤字或偿还债务。即：(1)补充预算稳定调节基金规模＝(财政超收收入－弥补当年赤字－法律规定的必要支出)＋预算净结余＋石油特别收益金；(2)预算稳定调节基金累计规模＜本级政府上年一般预算收入×5％。
3.基金调入及使用。预算稳定调节基金既要保持一定的规模，以便发挥应急储备的作用，又要避免资金闲置。其用途可以明确为：一是用于弥补短收年份预算执行收支缺口；二是用于年度预算执行中超过预备费规模的特大自然灾害救灾、突发公共事件处理的开支；三是用于减少债务余额或偿还政府债券；最后如果基金结余超过一定规模，可以在编制预算时适当用于弥补预算收支缺口。其中，在编制预算时调入的预算稳定调节基金规模应当小于上年基金补充的规模，这项限制主要为了防止在预算编制时透支预算稳定调节基金。即：
(1)预算稳定调节基金当年使用规模＝财政短收＋(特大自然灾害救灾、突发公共事件处理的开支－预备费安排的支出)＋弥补当年赤字；
(2)如果预算稳定调节基金累计规模＞本级政府上年一般预算收入的5％(或3％)，则编制预算时可以调入预算稳定调节基金：预算稳定调节基金调入预算规模＝当年本级预算收支差额－拟安排的财政赤字，并且＜上年补充预算稳定调节基金的规模。
4.资金管理和监督。预算稳定调节基金应在国库单一账户中存储，不得另外设立财政专户存放。为了便于提取使用，基金结余资金不宜进行对外投资。补充和调入预算稳定调节基金，必须保持财政收支的真实、完整，不能冲减或虚增预算收支。预算稳定调节基金补充、调入使用和结余的情况应当在政府预算中明确列示，接受同级人大及其常委会的审查监督，接受政府审计部门的审计监督，并向社会公开。
注释：
①全国人大网公布的《中华人民共和国预算法修正案(草案二次审议稿)》：第三十八条“上一年预算结余资金应当列入下一年预算，或者补充预算周转金、预算稳定调节基金”；第六十一条“各级政府年度预算执行中有超收收入的，除依照法律、行政法规规定安排支出外，可以用于冲减赤字，或者安排预算稳定调节基金用于补充以后年度预算资金的不足”；第六十三条“预算调整是指……，(三)需要调入预算稳定调节基金，或者需要减少预算总支出的”。
②分别是：2009年中央决算比预算执行数增收少支101亿元(即当年财政结余)，全部用于安排中央预算稳定调节基金；2010年中央决算比预算执行数净增收10亿元，用于补充中央预算稳定调节基金；2011年中央财政支出结余254亿元，转入中央预算稳定调节基金。
③这里的平衡是指预算在形式上的平衡，即包括债务收入和储备金在内的各项收入总和与支出总和应相等。
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