我国跨境新区的形成机制、空间组织及治理模式初探_跨界合作论文

中国跨界新区的形成机制、空间组织和管治模式初探，本文主要内容关键词为：中国论文,新区论文,机制论文,模式论文,组织论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      修回时间：2014-10-29

      中图分类号：F127 文献标志码：A 文章编号：1000-8462(2014)12-0041-07

      DOI：10.15957/j.cnki.jjd1.2014.12.007

      1980年代以来，日益加深的全球化和区域经济一体化进程不仅引起了世界范围内生产组织方式的巨大变化[1]，而且也带来了城市空间结构尤其是边界地区空间组织方式的深刻变革。随着以欧洲为代表的跨界合作(cross-border cooperation)的不断增加，探讨跨界合作以及由其产生的跨界区域(cross-border regions)对国家或者地区发展的影响，成为西方学术界最为关注的研究焦点之一。西方国家的经验也为其他国家和地区的跨界合作提供了理论和实践上的指导意义，促进了不同国家和地区跨界合作的形成与发展。

      近年来，随着国内外发展环境的急剧变化，我国的政治、经济、社会等方面也正在经历着深刻的转型，转型中国也出现了以协同发展为目的的跨界区域。在市场化改革不断深入和政府企业化倾向愈演愈烈的背景下[1]，地方政府希望通过构建跨界合作区域来打破“行政壁垒”的分割，重塑城市发展新空间，以实现城市—区域竞争力的提升。然而，不同地区和政策背景下形成的跨界发展在合作内容、方式、空间特征等方面存在差异。基于我国新出现的跨界区域现象，国内学者已经开展的一定的研究，奠定了进一步研究的基础。但是，与西万国家相比。我国对跨界区域的研究还有很多工作需要进一步开展和深入。本文在西方跨界区域(cross-border regions)及其相关理论的基础上，通过对我国不同地区、不同背景下出现的跨界新区动力机制分析，探讨目前我国跨界新区的空间发展形态和主要管治模式，希望能为其他地区的跨界发展提供启示。

      1 理论框架：跨界区域

      1.1 跨界区域的国外研究

      国外对跨界区域的研究较早，自1958年荷兰和德国的边境建立了首个官方的跨界区域(cross border region)——EUREGIO以来，这种Euroregions或者其他类似的跨界形式在整个欧洲地区不断形成与发展，引起西方政治界和学术界广泛的关注和研究。跨界区域是在全球化、区域经济一体化日益加剧的背景下出现的一种新的空间形式，而新区域主义背景下的跨界合作(cross-border cooperation)是跨界区域形成的前提。根据Markus Perkmann和Schmitt Egner等对跨界合作特征的总结，跨界合作包含了四个方面的特征[2-3]。首先，因为跨界合作的主导者是政府，所以跨界合作往往会在公共领域内展开。其次，跨界合作通常是一种非正式的制度安排，合作主体之间不存在隶属关系。第三，跨界合作最主要的作用在于从更加广泛的空间层面对社会运行中的实际问题加以解决。最后，跨界合作需要通过制度的建设来形成一种稳定的跨界联系。伴随着跨界合作的不断深入，跨界区域应运而生。而跨界合作的特殊性决定了跨界区域有着独特的内涵。Markus Perkmann研究总结认为跨界区域是一个包含每一个跨界合作主体特定领地的有界领地单元，它不仅是一个功能的空间，同时也是一个拥有特定的组织机构和具有一定战略能力的社会地域单元[2-3]。

      跨界区域的出现对国家边境或行政边界地区空间的发展与转型有着深远的影响。在西方跨界区域的研究中，主要围绕与跨界协调与合作相关联的政治、经济、社会管理等领域进行研究。研究主要聚焦以下两个方面：一是经济活动与跨界发展之间的相互作用关系，包括跨界发展的政治、经济动因，边界地区土地利用与市场之间的协调问题等。二是超越边界(国家)层面上的有效的协调机制的构建、管治机构的设置等问题[4-7]。随着国家内部城市与城市之间跨界区域的不断出现，有关跨界区域的研究不断地从国家层面延伸到了国家内部层面，关注的重点也不断从政治、经济等宏观政策层面延伸到了公共治理、居民交往等微观层面。应当指出，在跨界区域研究中，跨界区域常常被视作尺度重构(rescaling)的结果，即在已有的制度空间上出现的新管治层级。

      1.2 跨界区域的国内研究

      国内对于跨界区域的研究始于1990年代，随着经济全球化、市场化和区域一体化的不断推进，生产要素的跨区域流动使区域经济联系更加密切，区域合作的需求也日益强烈。通过总结国内已有跨界区域的文献发现，现有的研究主要集中在区域一体化和区域合作的研究中，而且研究实证地区也主要聚焦区域一体化需求强烈的长三角、珠三角和京津冀等经济发达地区。在长三角地区，主要从伙伴关系的理论视角研究长三角城市合作的类型、机制、特征等[8]，以及对长三角区域一体化的建议[9-10]。在珠三角地区，主要研究区域一体化动力机制的变化，以及多层次的区域管治[11]。京津冀地区的区域一体化主要探讨限制区域一体化发展的体制性障碍，以及区域合作机制创新的建议等方面[12]。近年来，伴随我国跨界区域的不断出现，学术界开始了对我国跨界区域的研究。例如，对边境地区图们江、云南红河等跨界区域的研究[13]；跨境双子城港深都会的形成与区域管治的研究[14]；对跨界产业园的形成与发展研究[15]；对空间规划界定的跨界政策区域的研究等[16]；以及对跨行政边界的城市增长模式的研究[17]。这些研究为我们认识我国跨界区域奠定了一定的理论基础，但目前学术界仍然缺乏对跨界区域较为系统的理论总结。

      在国内外相关研究的基础上，本文首先对跨界新区的概念做出了界定，认为跨界新区是基于区域政策和地方经济发展形势所需，在行政边界地区形成的具有一定空间范围、组织形式和特定管理构架的战略性地域单元。它不仅是指由两个或以上行政主体的特定领地共同组合而成的综合性职能单元，同时，也可以是具有指向性功能的单一职能空间。在此基础上，本文进一步对我国出现的跨界新区进行较为系统的研究、总结跨界新区发展的动力机制、空间组织和管治模式，以丰富对我国跨界区域的理论研究。

      2 我国跨界新区的动力机制

      2.1 我国跨界新区的出现

      1990年代中期以来，随着分权化、市场化和政府企业化的不断深入，我国的社会经济结构和城市空间结构经历了剧烈的变革与重组。应该注意到，在这一变革进程中，我国城市发展出现了一种新的空间形态——跨界新区。其中尤以长三角、珠三角等经济发达、城镇化水平较高的地区最为显著，如江苏的苏州、南通、无锡和泰州，广东的广州与佛山等地区都呈现出了跨界一体化发展的态势。在中西部地区，随着区域一体化趋势的演进，城市间的竞争与协作关系日益走向区域联合，在部分中心城市周边也出现了跨界区域，例如中西部区域中心城市西安、成都、郑州、贵州以及东部的沈阳等地区(图1)。跨界新区的出现不仅与社会经济发展密切相关，并且与国家政治体制的转型有着不可分割的联系，是政治、经济以及社会交往等多种动力共同作用的结果。据我们不完全统计，跨界新区在我国已有11个，并呈现不断增长的态势。

      由于我国跨界新区出现时间较短，发展较为缓慢，多数尚处在规划方案的研究阶段。因此，本文在对已统计在内的跨界新区全面研究的基础上，对目前发展较为成熟、体制机制建设较为完善的跨界新区进行重点研究，发现不同跨界新区在其形成机制、空间组织和管治模式方面呈现出了不同的发展路径。

      2.2 我国跨界区域的动力机制

      西方学术界对跨界区域形成与发展原因的持续关注和成果积累，为我国跨界研究提供了很好的理论视角和丰富经验。近年来，伴随我国跨界新区实践的不断增多，其组织内容和形式在不同尺度地域上也开始出现较大差异。通过对现有跨界新区的梳理总结，我们发现跨界新区形成的动力机制可以总结为三种类型：政策驱动型、互动发展型和市场引领型(表1)，其以政治、经济为主导的动因与西方关于跨界区域的研究具有一定的共性。

      政府的政策驱动力是伴随我国城市建设与发展的主导力量，在新城市空间产生过程中表现尤为明显。对于跨界新区而言，政策驱动型的突出特点表现在权力生产空间的过程，并成为当前推动大尺度行政单元跨界发展的主要方式。例如，早在本世纪初，陕西省政府就有意实现西安和咸阳一体化发展①，以实现其强化在西部大开发中核心地位的意图，并通过运用行政干预或者直接参与新区建设等手段实现跨界发展，最终在2012年开始了跨西安和咸阳行政边界的西咸新区的建设。

      

      图1 我国跨界新区的空间分布

      Fig.1 The spatial distribution of cross-border new districts in our country

      

      互动发展型主要是指通过政府与非政府等多种力量的互动推动跨界发展。1990年代中期以来，随着制度变迁以及社会发展环境的变化，推动城市发展战略选择的力量趋于多样化，各种非政府力量在跨界新区发展过程中开始发挥着越来越多的作用，并与地方政府力量结合在一起，共同推动新城市空间的生产。例如，郑汴一体化和“郑汴共赢”最早是学术界和其他社会团体的热议话题，首先得到了非政府组织的广泛关注。不断深入的理论探讨先后引起地方政府和河南省政府的关注，并对城市发展战略的抉择产生了重大影响。因此，郑汴一体化从概念变为现实，并最终以郑汴新区的形式出现，经历了市民倡导、专家建议和政府抉择的渐进过程，体现了一种不同的发展路径。

      市场引领的跨界合作型是城市政府基于利益诉求的一种经济要素上的跨界，市场的内在本质是其合作的前提。它多产生于经济发展水平具有一定差距的地区之间，表现为具有比较发展优势的一方向另一方寻找新的发展空间，同时后者向前者寻求技术、资金、优惠政策等支持的一种市场导向型发展模式。同时，由于行政界线的阻隔，跨界发展必须由政府的介入并达成一致，才能最终实现。例如，江阴与靖江经济发展水平不对称，两地之间存在需求上的互补性，成为了江阴靖江工业园区出现的主要动力因素，并在政府的介入下最终得以出现。再如，苏通科技产业园中苏州方以投资公司的方式与南通共建产业园区也体现了这一发展路径。

      需要指出的是，在跨界新区的形成与发展过程中，政府、市场以及其他民间力量这三种作用力往往以一种互补的关系共同推动跨界新区的形成与发展。对于每一个跨界新区而言，它们并不是相互独立存在的，而仅在主导动力上存在差异。

      3 跨界新区的空间组织

      跨界新区涉及两个或以上的行政单元，其空间组织的选择取决于跨行政区两侧的地域特征、城市已有建设基础等多个因素。基于对我国所出现的跨界新区的分析研究，从跨界新区与城市的空间关系来看，我国的跨界新区主要存在着轴向发展型、团块组合型和跨界飞地型三种空间形态(表2)。其组织形态与传统的城市空间形态中的“带型”、“组团型”有着一定的相似性[18]，而不同之处在于跨界新区的多行政主体性决定其空间扩张在多个行政单元内展开，其能否实现空间上的深度融合不仅取决于城市发展的一般规律，更具有很强的政治导向性。同时，由于跨界新区往往位于城市的主导发展方向上，且位于交界地区，加上资源的有限性，目前单一城市难以在多个方位实现跨界发展，传统意义上的网络化城市形态尚未在跨界发展中有所体现。

      “轴向发展型”是建成区彼此较近的两个城市相向发展，以各自行政区内的重点拓展区域为基础形成跨界新区。同时，依托主要交通廊道逐步相向延伸，并最终达到空间上的对接。轴向发展型的典型案例有郑汴新区、沈抚新城等。郑汴新区依托郑东新区和汴西新区而成，随着近年来在郑州“东拓”、开封“西进”的城市空间发展战略推动下，郑东新区和汴西新区呈现出明显的轴向发展态势。

      

      “团块组合型”是在跨界地区由不同功能空间组成的跨界区域。产业园区、高新技术开发区以及新城等专业片区在城市以及区域的发展中发挥着极其重要的作用，而且也是城市新职能空间的主要载体。由分属不同行政区的产业园区、新城、新区等组合而成的跨界新区，呈现出分片组合的形态特征。通过将不同片区进行职能分工、优化组合，成为带动城市发展重要增长极。例如天府新区由成都高新技术开发区南区、成都经济技术开发区、双流经济开发区、彭山经济开发区、仁寿视高经济开发区以及龙泉湖、三岔湖和龙泉山(简称“两湖一山”)组成，通过规划整合区域内不同行政单元内的产业园区实现跨界发展，并以产业为先导促进新区城市功能的提升。

      “跨界飞地型”是一种特殊的跨界新区间组织类型——新区位于跨行政区一侧的辖区内，并未产生空间上的跨界。与我们通常所熟知的“飞地经济”组织模式较为相似，一般指经济发展水平有一定差距的两方打破行政区划限制，把一方的资金和项目放在行政区互不隶属的另一方的区划范围内，通过规划、建设、管理和税收分配等合作机制实现互利共赢的发展模式。江苏的江阴靖江产业园区，还有江苏的南北挂钩园区属于此种类型。

      4 跨界新区的管治模式

      目前有学者将我国城市新区主要管理模式概括为政府行政型、企业经营型、政企互补型等几种[19]。而跨界新区与行政区内新区有着明显的不同，利益主体的多方性决定其管理的复杂性。而在具体管理过程中，不同跨界地区、不同行政主体在管理过程中所扮演的角色存在差别。根据这种差别并结合我国目前跨界新区的实际情况，可将跨界新区的管理模式概括为以下几种：①在上级政府和地方政府共同主导下，构建多层管治模式；②分属不同层级行政主体的分区域差别化管治模式；③由地方政府主管各自片区的块状管治模式；④委托代管的管治模式。

      

      图2 多层管治模式

      Fig.2 Multi-level governance model

      4.1 多层管治模式

      该模式是一种以上级政府为主要管理者的管理模式，在管理过程中设立上下两级管理委员会(工作委员会)。上级管委会作为独立的机构运行，由跨界城市的上级政府直接派出领导小组来管理跨界新区的建设，协调城市间的利益问题。下级管委会为地方政府所设立，接受上级管委会和地方政府的双重领导，负责本区域范围内的开发建设。

      以西咸新区为例(图2)。西咸新区的上级管理层主要是指在省级层面成立了西咸新区建设工作委员会，工作委员会下设办公室，负责跨界新区的整体规划、统筹对外招商和公共基础设施建设等工作。同时，在西安和咸阳境内设立沣渭新区和泾渭新区两个市级层面的管委会。两个管委会同时接受西咸新区建设工作委员会和地方政府的双重领导，但由于地方政府为建设责任主体，因此在管理上以地方政府为主。为了便于管理，在具体的管理过程中将沣渭新区渭河以南咸阳所属地块交由沣渭新区管委会统一开发建设，沣渭新区管委会与咸阳按比例利益分成。另外，天府新区等也采用了类似的多层管理体制。

      4.2 分区域差别化管治模式

      分区域差别化管治模式是指将跨界新区分为上级政府直接管辖区和非直接管辖区的一种差别化的管理模式。在省直管区，主要通过上下级政府间的协同作用，地方政府与上级签订委托管理协议，将行政区内部分管理事务交由上级政府主导的新区管理机构管理。目的是为了创建更加扁平化的新区管理体系，做到行政审批环节少、成本低、效率高，以便为新区的快速启动与发展提供保障。

      这一管理模式以贵安新区的建设为代表(图3)。贵安新区规划范围包括贵阳和安顺的18个乡镇，其中分为省直管区和非省直管区。在省直管区，贵阳市、安顺市、花溪区、清镇市、平坝县与贵安新区先后签订了委托管理协议，将区内的经济社会事务管辖和管理服务交由贵安新区管委会管理。而非省直管区在省政府的协调下分别由贵阳市和安顺市管理，各级政府、各级管理机构负责本区域内经济和社会各项事务管理，而对于涉及新区整体长远发展的土地利用、产业布局、重大基础设施等方面须经新区规划建设委员会审核。这也是新区管治最为常见的一种方式。

      4.3 地方主导的块状管治模式

      块状管治模式同样是一种上下级政府共同参与管理，地方政府主导的模式。在具体的实施中，由地方政府分别主管各自区域，而上级政府通过建立决策、协调机制参与管理。从管理方式上来看，上级政府主要是通过建立上层次的协调和监督机制，对跨区域重大问题进行协调解决，并督促地方政府对协商一致的成果进行实施。从形式上来看，它是通过构建一个由地方和上级有关责任部门共同参与的领导小组来对跨界新区进行管理。这种管理模式的优点在于，它构建了一种跨界合作的平台，比较容易调动参与主体的积极性。

      

      图3 分区域差别化管治模式

      Fig.3 Subregional differential governance model

      

      图4 地方主管的块状管治模式

      Fig.4 The massive governance dominated by local government

      郑汴新区所采取的管理模式是这一模式的代表(图4)。郑汴新区作为中原城市群的重要突破口得到了省级政府的大力支持，并成立了郑汴新区省、市、区三级组织管理机构。在省级层面上建立了郑汴新区规划建设领导决策与协调机制，并在省发展改革委员会下成立了省郑汴新区规划建设领导小组办公室，由郑州、开封两市和省政府有关部门负责人共同参加，对跨区域的重大问题进行协调。在市级层面上分别成立了规划建设领导小组，负责对各自区域内的重大决策实施与管理。同时在各自行政范围内成了新区管委会，来对具体事务进行管理。

      4.4 委托代管的管治模式

      委托代管的管治模式是指主权与治权适度分离的一种管理模式。在具体的管理过程中，双方进行职能分工，一方将日常管理权限全权委托给另外一方，在新区建设的重大问题上进行协商，仅从更高的层面上施加政治影响；而另一方作为新区具体事务的管理方负责新区范围的日常管理工作。

      江阴靖江产业园区的管理上体现了这一管治模式(图5)。江阴靖江产业园区所处地域为靖江地域，但由江阴代管。江阴一方主导园区的建设、招商和管理；靖江方仅提供外围协调服务。此种管治模式的缺点在于，如果利益分成不能明确的话，则带来管治的不稳定。

      

      图5 委托代管的管治模式[15]

      Fig.5 Hosting governance model

      5 结论

      随着区域一体化、市场化的不断深入，传统的城市与区域发展模式受到了强烈的冲击，以构建区域联合为导向的跨界融合发展成为了新时期的诉求。本文在西方跨界区域理论的基础上，以国内跨界新区为研究对象，对跨界新区的发展机制、空间组织和管治模式进行系统的分析研究，研究发现：

      第一，国内的跨界新区按照动力机制的差异可以分为政策驱动型、互动发展型、市场引领型三大类。其中政策驱动型的特征主要表现为基于区域发展战略考虑，通过国家或上级政府的政策支撑，实现跨界融合发展，成为大区域核心增长极；互动发展型指在非政府组织的推动下，跨界发展引起政府的关注，从而介入更高层面的城市发展战略；市场引领型表现在地方政府基于地方的利益诉求，通过市场的作用力形成合作的前提，实现共赢。

      第二，跨界新区的空间组织主要有轴向发展型、团块组合型和跨界飞地型。轴向发展型表现在城市拓展以相向发展为主、跨界新区位于两个城市日的主要发展轴线上；团块组合型依托多个城市的产业园区或城市功能区组合而成；跨界飞地型是一种经济要素上的跨界新区，而非空间上的跨界。

      第三，跨界新区有着不同的管治模式。总体来看主要有四种模式：多层管治模式、分区域差别化管治模式、地方主导的块状管治模式和委托代管的管治模式。多层管治模式是在上级政府和地方政府共同主导下，构建多个层次的管理体系；分区域差别化管治模式将跨界区域划分成若干区域，分属不同层级政府进行差别化管理；地方主导的块状管治模式指由地方政府分别主管各自辖区，而上级政府参与协调的管治模式；委托代管的管治模式指一方将管理权限全权委托给另外一方，主权与治权适度分离的一种管理模式。

      上述结论通过对我国几个较为成熟的跨界新区的形成机制、空间组织和管治模式进行系统的研究而得出。尽管不同地区跨界发展的政策环境不同、推动其成长的因素各异，但是在有关跨界管治方面，上述四种模式对其他地区的跨界发展提供了经验上的借鉴。然而面对当今社会、经济、文化等全方位转型的深刻背景，如何构建更加有效的跨界协调发展机制，这需要我们更加深入地研究，并在实践中不断探索，最终形成更加科学合理的管治体系。

      ①2002年，陕西省出台的《关于加快“一线两带”建设、实现关中率先跨越发展的意见》。

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