中央政府推动区域协调发展战略：动因、时机与方式，本文主要内容关键词为：动因论文,中央政府论文,时机论文,战略论文,方式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C935 文献标识码：A 文章编号：2095—5766(2013)01—0042—07
一、引言
在我国这样一个兼具人口、疆域和经济综合意义的大国内，中央政府关注的内容是多样化的。然而，一个不容忽视的事实是，近年来，推动区域协调发展成为了中央政府持续关注的焦点之一。自“八五”计划开始，区域协调发展就成为了历届五年计划中的重要内容。并且，其后历届政府工作报告中，促进区域协调发展均是下一年中央政府的工作重点。此外，促进区域协调发展作为一个高频词汇，多次出现在政府主要领导的讲话中。
在推动区域协调发展的过程中，中央政府路线上的延续性和态度上的坚决性是如此的引人注目，以至于我们不得不思考这样一个问题：中央政府为什么要推动区域协调发展战略?背后的动力基础是什么?如果将考察的时段延长至改革开放初期，不难发现，从20世纪90年代初期中央政府已经开始了从改革开放初期的非均衡发展战略到区域协调发展战略的转换。由此产生的一个新问题是，中央政府为何选择在90年代中期实行发展战略的转换呢?发展战略的调整关系到国家经济社会发展的方向，必须谨慎为之。进一步地，我们可以追问，中央政府通过哪些方式保障区域协调发展战略在广阔国土空间的贯彻执行呢?上述三个问题在逻辑上是紧密相关的：第一个问题涉及中央政府推进区域协调发展战略的行为动机，第二个问题则关系到区域协调发展战略的时机选择，第三个问题涉及推进区域协调发展战略的作用方式。
在中国，研究者已经意识到，政治和经济是联动的[1]。虽然中央政府在推动区域经济发展的过程中发挥着重要的决策作用，却少有研究关注中央政府对区域经济发展的影响。本文试图对中央政府推动区域协调发展战略的动因、时机选择与作用方式进行系统分析，以便更好的理解中国区域经济格局演进的内在逻辑。全文具体安排如下：第二部分对中央政府的“身份”特征进行分析；第三部分分析区域协调发展对中央政府的意义，明确中央政府选择确立区域发展战略的原因；第四部分对中央政府实行战略转换的时点进行剖析；第五部分则对中央政府推动区域协调发展的可行方式进行梳理；第六部分是结语。
二、中央政府：委托人和代理人的双重身份
作为典型的单一制国家，我国《宪法》明确规定，“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关”，“中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关”，“国务院对全国人民代表大会负责并报告工作”，“统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”。因此，代表人民意愿的全国人民代表大会和国务院、地方政府之间形成了层层委托的关系(图1)，即全国人民代表大会委托国务院实现全体人民的公共利益，国务院又将地方经济社会发展等具体事务委托至地方政府。
图1 中央政府的委托—代理关系
由于中央政府的权力范围覆盖全国，拥有最核心、最高级别的权力，全面掌控一个国家社会、经济、文化等发展趋向，其代理人和委托人角色与一般意义上的委托—代理关系存在实质上的不同。无论是作为代理人还是委托人，中央政府都是在《宪法》规定的权限内行动的，与对应的委托人和代理人之间的关系建立在法律赋予的权威基础上。更确切地说，由中央政府参与的委托—代理关系建立在不平等权威基础上，是一种特殊的委托—代理关系。
(一)作为代理人的中央政府
在全国人民代表大会与中央政府缔结的委托—代理关系中，作为代理人的中央政府是由前者按照规定程序组建的，因此，其行为应该符合并体现出全国人民代表大会的利益要求。《宪法》序言中明确提出，现阶段“国家的根本任务是，沿着中国特色社会主义道路，集中力量进行社会主义现代化建设……逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化，推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展，把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家”，从而限定了中央政府的代理人职责。
以2012年政府工作报告为例。中央政府对2012年度的工作部署是：“今年是‘十二五’时期承前启后的重要一年，也是本届政府任期的最后一年。我们要恪尽职守、锐意进取、攻坚克难、决不懈怠，交出一份人民满意的答卷。”其中，“促进经济平稳较快发展”、“保持物价总水平基本稳定”、“促进农业稳定发展和农民持续增收”等内容成为了中央政府的年度主要任务。作为全国人民代表大会的代理人，中央政府承担着社会主义建设的使命，主动为全体人民谋求更好的福利和发展环境。某种程度上，我国中央政府符合泛利性政府的特征，其“利益和社会整体福利大致重合”且“追求全社会的帕累托改进”[2]。
(二)作为委托人的中央政府
尽管中央政府的管理权限覆盖全国，却无法凭一己之力担负起全国各个区域的具体事务，而必须倚靠地方政府的力量以实现大国境内的有效治理。然而，诱使一位“代理人”使其行为仿佛在追求“委托人”最大福利的问题，是相当一般的。由于政治组织委托人偏好异质性、政治组织的多任务(multi-tasking)和政治组织的垄断性[3]，难以找到一个可以参照的指标评估全面地方政府的工作。
“经济分权+政治集权”成为了中央政府解决地方政府的行为监督难题的现实制度组合。中央政府将经济的剩余分享权和控制权分配给地方，不同等级的地方政府成为辖区经济的剩余索取者和控制者，而与此同时中央掌握着任免地方领导的政治权力，借助这一渠道保留了对地方的政治控制。其中，凭借行政发包制，经济分权在各级地方政府间展开，而发包的源头始于中央政府。在每个五年计(规)划的“收官”之年，中央政府在对应的中央委员会全体会议上提出下一个五年规划的建议，经审议通过后，于下一个五年计(规)划的开局之年提交全国人大会议表决通过，正式的五年计(规)划成为接下来五年间中央政府的行动计划(通常是综合性的)。中央政府将各个任务的具体目标分配到各个省级地方政府，再由省级政府向下发包，直至将任务传至最基层地方政府。在政治集权压力下，为在“政治锦标赛”[4]中胜出，地方政府在发包的过程中将主要考核指标层层加码，相对忽略了其他不易考察的指标。因而，中央政府不得不面对现有体制下的地方政府的行为扭曲，不仅要制约地方政府对主要考核目标的层层加码，也要制约地方政府从多目标到单一目标的自主转化。
总体来说，在中央政府和地方政府的博弈关系中，作为委托人的中央政府通过制度设计始终掌握着主动。中央政府需要在政治收权和经济放权之间寻求一个均衡点，一方面通过掌控核心的人事考核任命权等实现对地方政府行动的有效约束，另一方面通过事权下放尤其是财政分权不断激发地方政府的积极性，在最大程度上克服委托—代理关系中信息不对称的负面影响，降低地方政府行为偏离委托人意图的道德风险。
三、区域协调发展对中央政府的意义
对一个发展中的大国而言，持续30多年的高速增长创造了举世瞩目的增长奇迹，但并未能改变中国是一个发展中国家的现实。而且，在经济整体飞速增长的同时，区域间发展不平衡的问题日益突出。中国经济增长的质量问题已经得到越来越多的关注，粗放型的经济增长已经使中国经济的可持续发展面临严峻挑战[5]。居安思危对于中国经济的持续腾飞具有重要的意义，这也是中央政府的代理人职责所在。体现在区域发展层面，便是高度重视区域之间的利益冲突，在全国范围内积极推进区域协调发展战略。具体而言，推动区域协调发展有助于巩固中央政府的合法性和体现中央政府的政治、经济、社会职能。
(一)区域协调发展与政府合法性
任何政治统治的存在都必须以人民的认可和接受为前提，即具有合法性[6]。对于任何一个政府而言，合法性都是至关重要的问题。罗伯特·达尔(Robert A.Dahl)将合法性比喻为一个蓄水池，认为只要它能够保持在一定的水平线上，便能保持稳定，否则将身处险境。自新中国政权建立起来之后，中央政府始终没有停止过巩固其政治合法性。张健(2000)指出，中国近代史的主题有两个，一个是民族主义的，一个是现代化的[7]。如果说新中国宣告成立在很大程度上满足了人民的民族主义情感，那么对现代化的孜孜以求便成为了建国后中央政府的主要方向。然而，对一个发展中大国而言，实现现代化的道路无疑是漫长的。尤其是当作为精神领袖的老一代领导人毛泽东去世后，建立在个人崇拜基础上的政府合法性受到挑战。在邓小平掌握权力之后，寻找合法性的支点便成了迫切的任务。通过对社会主义概念的修正，邓小平提出了“贫穷不是社会主义，发展太慢也不是社会主义”、“经济工作是当前最大的政治，经济问题是压倒一切的政治问题”等论点，确立了经济工作的中心地位。
然而，当“摸着石头过河”的改革试点逐渐铺开，经济增长使得全社会财富积累大幅增长的同时，不同地区之间的贫富差距越来越大，几乎动摇了(至少危及到)建立在经济发展绩效基础上的合法性基石。邓小平早就发出警告：“如果搞两极分化……民族间矛盾、区域间矛盾、阶级矛盾都会发展……就有可能出乱子”。如果说共同富裕作为政治口号保障了社会主义经济建设初期的平稳过渡，那么在经济建设卓有成效之时，它至少应该在实际上有所体现。因此，不同于20世纪90年代初期的“增长至上”，“增长的质量”逐渐成为了政府关注的核心。十五大报告强调“保持国民经济持续快速和健康发展，人民共享经济繁荣成果”；十六大报告指出“不断提高人民生活水平，保证共享发展成果”；十七大报告则进一步明确阐述为“要始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点……走共同富裕道路，促进人的全面发展，做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”。区域协调发展战略在空间维度上体现了区域共同富裕的理念，这与发展中大国的现代化目标一致，有助于中央政府夯实其合法性基础。
(二)区域协调发展与政府职能体现
刘易斯辩证地指出，“如果没有一个明智的政府的积极促进，任何一个国家不可能有经济进步……另一方面，也有许多政府给经济生活带来灾难的例子”。对一个意识形态有异于主流、以现代化为目标的发展中大国而言，政府的适度作为体现在多个方面。
首先，中央政府需要保持社会稳定。社会稳定是进入现代以后任何国家经济起飞的最低条件[8]。邓小平早就指出，“没有安定的政治环境，什么事情都干不成。”除了外部环境的和平外，社会稳定还包括国家内部的和谐。虽然经济的快速增长有利于化解矛盾，但是也在不断产生一些新的矛盾，如逐渐扩大的地区差距和不断凸显的区域利益冲突。诺斯指出，经济增长对一个国家意味着内部的不稳定，经济增长速度愈快，国家内部的不稳定性愈大。虽然目前还没有政治不稳定的明显迹象，但是，“安而不忘危，治而不忘乱，存而不忘亡”是我国历史上治国安邦最重要的经验和教训[9]。区域的相对均衡发展而非两极分化对维持国家内部的稳定具有重要的意义。
其次，中央政府需要发挥其促进经济发展的职能。对于区域经济发展，“市场力量的作用倾向于增加而不是减少区际差异”。然而，随着区域间产业发展、收入水平、消费水平、基础设施差异的扩大，国家经济系统内部需求结构断裂和产业关联断裂，国民经济有可能无法升级发展，陷入经济增长不可持续的陷阱。解决区域差距问题，促进欠发达地区快速发展，中央政府具有无可替代的作用[10]。
再者，中央政府需要发挥其促进社会进步的职能。《贞观政要·公平》中言“理国要道，在于公平正直”。世界银行《2006年世界发展报告：公平与发展》中提倡：公共行政应致力于将更多的机会提供给在缺乏政策干预的情况下最缺乏资源、发言权和能力的人们。社会公平是社会发展进步的一种价值取向。十七大首次在报告中以较大篇幅论述社会公平正义问题，明确指出“实现社会公平正义是中国共产党人的一贯主张，是发展中国特色社会主义的重大任务”。其中，区域公平是社会公平的一个重要维度。区域协调发展战略从两个方面体现了促进区域公平的理念。一是强调缩小区域之间的发展差距，使得不同区域的人们享受到经济发展的成果；二是强调基本公共服务的均等化，使全国范围内所有区域的人们享受相对公平和完善的社会保障。
实际上，政府的多重职能是相互关联的。保障社会的稳定是促进经济社会发展的基础条件，而实现社会稳定又是建立在经济发展、社会进步等因素之上。区域协调发展战略牵涉到政治稳定、经济发展和社会进步等多方面，体现了政府职能的多个方面。作为国家重要的经济单元，区域之间的协调发展不仅有利于保障整体的经济效率，更有助于缓解日益凸显的区域冲突。同时，建立在区域合理分工基础上的区域合作有利于发挥不同区域的比较优势，提高中国经济增长的质量。从这个意义上来说，区域协调发展有助于保障全体人民的长远利益，是中央政府履行其代理人职责的直接体现。
四、中央政府推动区域发展战略转化的时机选择
从上文的分析中不难发现，区域协调发展战略与中央政府履行代理人职责紧密相关，然而，在中央政府执政多年的历程中，为何直至20世纪90年代中期才开始推动区域协调发展总体战略呢?
(一)中央政府战略选择的分析框架
区域发展战略在很大程度上规定了未来一段时期内大国经济发展的方向和路径。确定区域发展战略对我国而言，具有十分重大的意义。中央政府无异于一个理性的决策者，必须对新的发展战略在资源配置、环境影响、社会反映等多方面与“旧”的发展战略进行对比分析后作出战略抉择。更为重要的是，中央政府必须同时考虑发展战略调整的必要性与可行性，只有当二者同时具备时，重大的发展战略调整才可能成为现实。由于政府所有的功能都需要财政支撑，因此，中央政府的财力状况在很大程度上制约着其行为的现实选择，是政府实现其经济协调发展的基础性前提和物质保障。在王绍光、胡鞍钢(1999)的基础上[11]，本文提出了一个分析中央政府战略调整的分析框架。其基本观点是，中央政府是否能够推行区域协调发展战略，取决于中央政府是否有足够的协调发展的意愿和是否有足够的财政能力。中央政府不同的意愿和能力组合(表1)，产生了不同的战略决策。
具体而言，情形Ⅰ，中央政府的协调发展意愿和财政能力都较弱，表明它既无心又无力推动区域协调发展战略；情形Ⅱ，财政能力强但是缺乏促进协调发展的意愿，意味着受到主观因素的影响不会实行区域协调发展战略；情形Ⅲ，具备促进协调发展的强烈意愿但财政能力弱，此种情形下客观条件制约明显；情形Ⅳ，中央政府兼具协调发展的意愿和财政能力，可以推动区域协调发展战略。
(二)区域协调发展战略转换的财力因素
上已述及，我国中央政府自成立伊始就担当了全体民众的代理人角色，始终具备促进区域协调发展的意愿。之所以在新中国成立40多年后才推行区域协调发展战略，财力状况在很大程度上左右了中央政府的战略选择。图1表明，1978—2009年间，中央政府的财政收入呈现出大幅上升的势头。其中，1994年的分税制改革成为中央政府财力大幅增长的转折点，随后的年份中中央政府与地方政府财政收入的比值稳定在1以上。到2009年，中央政府的财政收入分别是1978年的204.3倍和1994年的12.4倍。
中央政府的发展战略与自身的财力变化在时间上具有内在的一致性。改革开放初期，中央政府的财政能力极为有限，为具有区位优势沿海地区提供优惠政策支持而非实质性的财政支持，是当时中央政府更为可行的战略选择。随着中央政府财政汲取能力增强，中央政府可以支配的财政资源大幅增加。因此，中央政府具备了推动区域协调发展战略的财力保障。
(三)促使区域发展战略转换的“压力”因素
如果说财力保障在推动区域发展战略转换的过程中发挥着“动力”作用，那么我国非均衡发展战略带来的经济发展特征变化则是促使中央政府战略转换的“压力”因素。首先，区域经济发展水平的差距逐渐拉大。到2009年，我国人均GDP最高和最低的省份的差值达到了68024元，比1978年增大了28倍多。显著的区际差异以及由此可能引发的政治经济问题加重了中央政府的忧虑。一方面，对一个疆域辽阔的发展中大国而言，经济增长的空间分布不均无异于潜在的不稳定信号；另一方面，区域差距的扩大使得落后地区和发达区域在产业结构、产品贸易、市场深化等方面的相互合作受到制约，影响了国民经济整体的运行效率。其次，严重依赖对外贸易而内需不足的发展模式本身存在巨大的经济风险。一旦发达国家的经济陷于危机或需求减弱，这种负面影响必然通过国际贸易“传染”给中国经济，增加了经济增长的不稳定风险。不仅如此，严重依赖对外贸易的发展模式使得沿海发展区域容易忽略和国内其他区域之间的合作。
图1 1978—2009年我国中央政府财政收入状况
五、中央政府促进区域协调发展的方式
发展战略是对政府经济行为的高度抽象[12]，反映了政府要将整个国家整合成一个统一行动体的努力。中央政府作为区域协调发展总体战略的倡导者，并非经济发展的直接主体，也不能将其“有形之手”肆意延伸到经济生活的每一个角落，究竟是通过何种方式保障区域协调发展战略在全国范围内实施的呢?图2列出了中央政府推动区域协调发展战略的多种主要的作用方式。
图2 中央政府推动区域协调发展战略的作用方式
(一)区域经济政策
区域经济政策是中央政府干预区域经济的重要工具之一。通过政府政策的集中安排，有目的地对特定区域进行政策倾斜，以改变市场机制下的空间结果，促使区域经济发展与区域格局协调并且保持区域分配合理。最常用的区域经济政策工具包括公共投资、转移支付、经济刺激、直接控制、政府采购和公共区位[13]。以转移支付为例，相较于2001年，2008年我国对东部地区转移支付的比重下降了7.76个百分点，中部和西部地区相应分别增加了4.51和3.25个百分点。转移支付使得人均财政一般预算支出的变异系数总是小于人均财政一般预算收入的变异系数，直接降低了区域之间的财力不均衡。
(二)区域管理
在财政分权、行政集权的体制背景下，中央政府对区域经济发展的干预是间接的、宏观的，主要在于提供一个制度性的背景，委托地方政府对区域经济、社会、文化等事务进行管理。对地方政府而言，中央政府推进区域协调发展战略无异于提供了一个多任务的委托合同：首先，它包含着区域经济发展和人民生活水平提高的经济任务；其次，还包含着社会层面的任务，如基本公共服务均等化；再次，还包含着执行主体功能区划、促进自然环境保护的任务。在具体的管理方式上，中央政府一方面可以通过政绩考核体系考察地方政府在促进区域协调发展的各个方面的表现，从而将其对区域协调发展的意愿贯彻下去；另一方面，通过集中的政治学习、思想教育等培训、教化方式，使地方政府官员在思想意识上形成“共识”，使地方政府能够主动地将中央促进区域协调发展的意图贯彻好。比较起来，政绩考核体系下的区域管理具有被动适应的色彩，而建立在学习引导基础上的区域管理具有主动的色彩。
(三)区域发展规划
区域发展规划就是在一定的地理空间范围内对经济要素进行布局的制度性安排[14]。中央政府越来越频繁地使用国家级区域发展规划强化对区域经济发展的定位和引导。上升到国家战略层面的区域发展规划产生流程如下：地方政府制定区域发展规划——上报至中央政府——中央政府批复并酌情纳入国家发展战略。这种“自下而上”的区域发展规划确立流程体现了中央政府和地方政府的互动，不仅体现了地方政府的利益诉求，也包含了中央政府对特定区域的发展意图，从而成为了中央政府推动区域协调发展战略的“合意”工具。2006年以来，中央政府批复了数十个国家级区域发展规划，如2008年2月通过了《广西北部湾经济区发展规划》、2009年1月通过的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008-2020)》、2009年5月批复了《支持福建加快建设海峡西岸经济区的若干意见》、2009年6月批复了《江苏沿海地区发展规划》等，覆盖了我国从东至西、从南到北、从沿海到内陆的多个区域，和区域协调发展战略形成了良好的呼应。
(四)区域关系立法
区域关系立法是以中央政府为立法主体，以法律法规的形式制定地方政府相互关联互动中的行为规范。财政分权造成了地方政府间竞争的“双刃剑”效应：一方面，地方政府获得了发展地方经济的激励；另一方面，地方政府也获得了分割市场和地方保护的激励。随着财政分权的负面效应日益明显，地方政府行为越来越背离区域协调发展战略的要求。在我国区域经济发展的过程中，中央政府已经注意到了地方政府的市场分割和地方保护行为，先后多次以“暂行规定”、“规定”、“通知”为地方政府行为提供指南(表2)。然而，除了1993年发布的《反不正当竞争法》是以法律的形式进行规定的，各类“通知”和“规定”缺乏明确的法律效力，难以形成有效的问责和惩戒。因此，有必要借助中央政府的行政权威通过区域关系立法来遏制区域关系失调的负面影响，建立一部能够统揽全局、带有综合法性质的区际关系协调基本法，这也是将区域协调发展战略纳入法制化轨道的外在表现。
六、结语
作为地区经济发展很不平衡的多民族大国，区域协调发展不仅是重大的经济问题，亦是重大的政治问题、社会问题和国家安全问题[15]。中央政府兼具委托人和代理人的双重身份特征，决定了其在推动区域协调发展战略中的重要作用。一方面，受全国人民代表大会委托，中央政府必须履行好全体人民的代理人角色，谋求全体人民的利益增进；另一方面，通过对各级地方政府的委托，中央政府实现对全国经济社会发展的控制。具体而言，推进区域协调发展战略有助于在全国范围内实现共同富裕，体现区域公平，促进经济、社会的发展，这与中央政府的代理人职责具有内在的一致性，不仅利于巩固中央政府的合法性，也是政府职能的具体体现。然而，区域发展战略的选择是关乎我国发展方向的重大抉择，中央政府只有在兼具协调意愿和充足的协调能力的条件下，才可能推动非均衡发展战略向区域协调发展战略的转换。这也是我国中央政府直到20世纪90年代中期才推动区域协调发展战略的原因。区域协调发展是一个系统复杂的目标，涉及全国多个区域的关联互动，在“经济分权+行政集权”的制度背景下，中央政府通过区域经济政策、区域管理、区域发展规划、区际关系立法等方式保障区域协调发展战略在全国范围内的贯彻实施。