美国控制温室气体排放的市场化政策选择，本文主要内容关键词为：美国论文,温室论文,气体论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
温室气体的积聚引起了人们对未来几百年内大规模气候变化和全球变暖的恐慌。二氧化碳在大气中的浓度已经从工业化前的280ppm(百万分率，表示体积浓度——编者注)上升到当前的380ppm。由于温室气体会在大气中存留数百年之久，因而当前的排放量势必会对未来几个世纪的大气成分产生深远的影响。科学家们紧急呼吁全世界要立即采取行动，以减少温室气体排放。
从目前的情况来看，二氧化碳是最主要的温室气体，其他的温室气体还有甲烷、氧化亚氮、氢氟碳化物、全氟碳化物、六氟化硫。这里引入“全球变暖潜能值”(Global Warming Potentials,GWP)来衡量温室气体不同成分对气候变化的相对影响。将二氧化碳的GWP定义为1，其他温室气体的GWP就可以用它在100年内对气候变化的影响与二氧化碳在同一时期内对气候变化的影响的比值来表示。不同温室气体的GWP相差很大。例如，根据政府间气候变化专门委员会(IPCC)的第三次评估报告，甲烷的GWP是21，表示一吨甲烷在100年内对全球变暖的影响相当于21吨二氧化碳排放对全球变暖的影响。该报告显示，六氟化硫的GWP是23900。由于近95％的二氧化碳的排放是由化石燃料的燃烧产生的，因此，要减少温室气体排放应在能源利用上多下工夫。
美国在历史上习惯于运用“指挥与控制(command and control)”法来控制污染物排放。这种规制措施要求使用最佳实用技术或其他特殊的技术指令。在减少碳排放的现有规则中，最重要的莫过于1978年出台的公司平均燃油效率标准(CAFE)，它规定了在美国销售的汽车每加仑油耗所必须达到的最小行驶里程。
此外，减少温室气体排放还有一项措施，即采用替代技术。例如，美国州级政府层面上的技术促进规则——“可再生能源投资组合标准”，其目标就是推动部分电力由可再生能源来生产。这一规则类似于为可再生能源的生产和投资制定了税收减免政策，它是为采用特殊的技术而设置的税收优惠，而非泛泛地给出激励以减少碳排放。
所有这些减少碳排放的规制措施都会降低产业部门的生产效率。例如，大多数研究表明，与其他经济部门相比，运输部门为减少温室气体排放所花费的成本要高得多，因此，公司平均燃油效率标准的实施就会让汽车部门为减排而承担过大的成本。
但是，对于当前所采用的任何规制措施而言，最值得关注的是，它们并没有显著地减少温室气体的排放。美国的温室气体排放在1990年以后几乎增长了15％。据美国能源信息署(EIA)的估计，在2006-2030年间，与能源消费相关的二氧化碳的排放将增加16％以上。因此，美国必须采取更强有力的措施，以减少温室气体的排放。
与规制措施不同，经济学家更愿意选择市场化的环境机制来为温室气体的排放定价。有两种方法可供采用，一是征收碳税(carbon tax)；二是为碳排放发放市场许可证的总量控制与交易制度(cap-and-
trade system)。这些基于市场的方法在很多方面优于规制措施。它们保证所有的污染者，不论是哪个产业部门，都将面临相同的边际减排成本。这就为那些具有高边际减排成本的企业或部门转向低减排成本的企业或部门提供了正向的激励，从而可以大大地减少温室气体的总排放。由于采用新技术可以以更低的成本减少污染，所以对污染定价也可以鼓励创新，从而降低因温室气体排放所需支付的费用。
本文首先讨论温室气体定价政策所面临的几个政策议题，然后引入两项特殊的政策工具：一是对温室气体排放征税；二是总量控制与交易计划，并从不同角度对这两项政策工具进行比较。值得一提的是，由于碳排放是温室气体排放的主体，因而实际生活中所使用的标准是指碳价(如许可证价格或碳税税率)而非温室气体的价格。其他温室气体可以用单位碳来表示。因此，碳税或总量控制与交易计划仍可以(而且应该)扩展到二氧化碳以外的其他温室气体。
一、政策设计的相关议题
在为温室气体排放定价的过程中，无论哪项政策工具，例如对温室气体排放征税或总量控制与交易计划，都会面临几个核心的设计问题。
(一)政策究竟是在碳排放的上游执行还是在下游执行？
对于化石燃料而言，碳价政策可以在化石燃料使用时执行，也可以在开采的早期阶段执行。与水污染的情况不同，其生产过程的变革会减少污染，而化石燃料的开采过程和使用方式的改变都不会影响到碳的总排放。例如，每吨褐煤的碳排放量基本上是不变的，所以褐煤的碳价政策既可以在发电厂执行，也可以在运送褐煤的铁路或其他运输线上执行，还可以在褐煤的生产线上执行(不管是采煤企业还是进口褐煤的公司)，其效果都是一样的。
对化石燃料使用者执行碳价政策被称为下游体系(downstream system)，而对化石燃料生产者执行碳价政策则被称为上游体系(upstream system)。在上游加价的做法会减少那些介入定价体系的企业的数量。相反，一个全面的下游体系会把所有使用化石燃料的工厂、销售汽油的加油站以及石油和汽油的分销商囊括在内。
(二)如何对温室气体制定碳价？
从美国2006年排放的温室气体的成分来看，对用于能源生产的化石燃料制定碳价，实际上已经涵盖了温室气体排放的80％，因为化石燃料燃烧所产生的二氧化碳占当年温室气体排放总量的79.9％(Metcalf & Weisbach,2008)。将某些非化石燃料排放纳入碳价体系中比较容易。例如，碳价政策可以很容易地应用于铁、钢和水泥生产中的非能源的碳排放。如在生产水泥的过程中，碳排放是中间品“熔渣”导致的，而这种中间品由石灰和含硅物质混合而成。因为水泥生产过程中所释放的二氧化碳的容量与熔渣中石灰的含量成比例，所以可以直接对熔渣制定碳价。对于提纯和使用氢氟碳化物、全氟碳化物、六氟化硫的情形，也可以考虑用这种办法来对碳排放进行定价处理。
相比较而言，要将在农业土壤经营中释放的氧化亚氮纳入到碳价政策中会有更大的困难，因为它会因土壤的颗粒度等因素的不同而发生变化，而且这种差异无法直接测量。大约20％的氧化亚氮排放产生于人造肥料的使用，而提高氮肥价格的政策，又会促使人们使用其他更容易增加温室气体排放的肥料。这是一个两难问题。
(三)碳捕获、碳价和政策融合问题
任何对温室气体排放定价的政策都必须保证，它们不能用于那些被永久性捕获和储存的碳排放上。这既包括那些在生产活动中被用作原料的化石燃料，因为碳已经被永久性地储存在产品中了，也包括那些进行碳捕获和储存处理的工厂，因为它们利用一定的技术，将碳从排气流中分离出来并就地储存，或运输到某个储存点，可以储存几个世纪之久。
对煤进行碳截存(carbon sequestration)尤为重要。美国拥有全世界煤储量的三分之一(BP，2008)。在美国，煤几乎都用来发电，并占到其国内发电量的一半以上。中国的煤储量也非常大(占世界总量的13％)。尽管大家都在关心气候变暖问题，但没有一个国家愿意闲置煤这种便宜的资源。这就使得全球对改善碳截存技术和规制的需求更加迫切。
在美国，碳价的起始水平是每吨二氧化碳(或其他气体的二氧化碳等量物)大约15—20美元，之后逐渐有所提高。在理论上，碳价应该等于碳排放所产生的边际损害，但是人们对边际损害的估计却达不成一致的意见，因而最优碳价并不统一。在关于碳税或总量控制与交易计划的大多数建议中，价格走势都直接或间接地与本世纪前五十年的最佳总减排量有关。
此外，我们还需考虑将当前或拟采用的政策在地区层面上与其他政策融合在一起的问题。
二、对温室气体排放征税
由于碳排放构成了温室气体排放的主体，因而对温室气体排放征税一般就是指对碳排放征税。一种适用于化石燃料，以及用碳当量折算后的温室气体的上游碳税，实施起来是比较简单的，因为几乎所有的纳税企业都已经为那些必须缴纳碳税的产品缴了税。我们有必要退还那些已在下游实施了碳截存的企业缴纳的碳税。那些用具有碳捕获和储存技术的先进锅炉烧煤的电力公司，因为进行了碳截存而应该给予(可交易的)课税减免。采用这种方法，那些没有被碳税覆盖的部门如被核准有碳减排活动，也可获得税收补偿。
在世界上不同的地区，我们已经有了一定的运用碳税的经验。的确，由于碳税在很大程度上是与能源利用相关的一种税收，因此，我们可以从全世界范围内广泛运用的能源税中得到一些启示。1990年，芬兰率先设立了碳税，此后不久，瑞典、丹麦、荷兰和挪威也都相继采用了碳税政策。芬兰当前的碳税税率是每吨二氧化碳20欧元(大约为26美元)，并适用于液态燃料和煤。天然气的碳税税率要低一些，而电力的使用则不用缴纳碳税。芬兰的碳税是在能源税基础上的附加税，在2008年初增长了13％。
Bruvolle和Larsen(2004)估计，与没有征收碳税时的情况相比，1999年挪威的碳税政策使温室气体的排放减少了2％。然而，尽管该国在1991年就开始征收碳税，但是随后的10年间其温室气体排放却增长了近16％。尽管挪威的碳税税率最高时达到了每吨二氧化碳(或其等量物)51美元，但是不同的工业部门都以更低的税率纳税，甚至获得税收豁免。据这两位学者的估计，只有64％的排放要缴纳碳税，因而所有排放的平均碳税税率只有每吨二氧化碳21美元。按此水平征收碳税，大约能使挪威的碳排放减少14％。
瑞典的情况与此类似。它于1991年设立了碳税，最初税率为每吨二氧化碳250瑞典克朗(大约为10美元)。瑞典的碳税是按通货膨胀指数调整的，最近每吨二氧化碳的税率又上涨了60瑞典克朗。但是，瑞典的碳税作用不大，因为它并不适用于在电力生产中使用的燃料，而且工业中所用燃料的碳税税率也被减半。此外，能源密集型产业也被允许大幅度减税(Johansson,2000)。就瑞典而言，将电力部门排除在碳税以外的影响并没有想象中的那么大，因为瑞典的大部分电力来自水电和核电。相比之下，美国的煤电占到其总电力的一半以上。2006年，瑞典碳税收入增加了247亿瑞典克朗，大约为政府税收总额(包括社会保障税)的1.75％。与瑞典相似，挪威的碳税收入大约为总税收的1.7％，但在碳税涉及的燃料类型以及重要的免税部门方面却不同于瑞典。
斯特恩(2007)指出了迄今为止大多数国家在征收碳税方面的三个缺点：第一，对工业部门的大量碳税豁免既增加了税收的复杂性，也削弱了减排的激励。第二，对不同燃料所设置的碳税税率没有很好地反映由于这些燃料的使用而产生的碳排放情况。第三，征收碳税的国家没有把碳税与其他税种协调起来。
显然，征收碳税还处于试验阶段，其作用仍然有限。大多数碳税的覆盖范围不够全面。即便如此，某些国家还是从碳税中获得了相当数量的税收收入——尤其是瑞典和挪威。
最后，有人可能会说，美国和其他许多国家以对汽车燃油征税的形式征收了适当的碳税。在美国，联邦和州的汽油税税率的平均水平为每加仑45美分。相反，一些欧洲国家，包括德国、荷兰、英国的汽油税税率都在每加仑3美元以上(Metcalf,2009)。美国平均汽油税税率相当于50美元的碳税税率，而欧洲的汽油税税率则相当于340美元的碳税税率。汽车的使用除了会由于碳排放而导致全球气候变化以外，还会造成大量其他的外部性(如拥堵、排气管污染、健康问题等)，而前者可以通过汽油税的方式加以处理。Parry和Small(2005)研究了与汽车使用相关的外部性问题，认为美国的现行汽油税税率大约只是最优水平的一半，而英国的现行汽油税税率大约为最优水平的两倍。
欧洲较高的汽油税有助于减少驾驶行为，并促进了燃油效率更高的车辆的生产。但是，汽油税并不能代替碳税。第一，这种税至多只覆盖了美国二氧化碳排放的三分之一，因为它不包含工业油、煤和天然气的使用。第二，征收汽油税有许多的理由，如为高速公路建设筹资，但只有引入碳税，才能解决一种用现有的汽油税无法解释的政治外部性。
三、总量控制与交易计划
简单地说，总量控制与交易计划是预先设定一个总排放量，在此基础上发放排放许可证。政府向受规制的企业或其他实体(如州政府)免费派发许可证，或拍卖许可证，或者将这两种办法结合起来使用。受规制的企业必须按其所得的许可量进行排放，以便对自己的行为负责。许可证可以被买卖，因此，那些减排成本较高的企业可以从减排成本较低的企业那里购买许可量。在健全的许可证交易市场上，许可证的价格反映了企业排放的边际机会成本。使排放温室气体的所有企业的边际排放成本相等是效率实现的必要条件。如果说碳税是固定排放的价格，可以由市场来决定排放的均衡数量，那么总量控制与交易计划则正好相反，它是固定排放的数量，可以由市场来决定排放的价格。
总量控制与交易计划告诉我们应该如何设计一个最好的方案以控制温室气体的排放。对此，Stavins(2003)进行了非常有益的讨论。总量控制与交易计划的第一个重要的运用，是在1990年美国颁布的《洁净空气法修正案》下为电力公司而设计的二氧化硫交易计划。这个交易计划的目标是，与1980年的水平相比，美国电力公司将减少1000万吨二氧化硫和200万吨一氧化二氮的排放。1995-2000年是该计划实施的第一个阶段，涵盖了110个电厂的263个发电机组，其中大多数坐落在密西西比河东面，具有大型的烧煤设备。第二个阶段从2000年开始，覆盖面延伸到具有25兆瓦及以上功率的发电设备，其控制更加严厉。许可证交易似乎使减少二氧化硫排放的成本降低了近50％。
其他的交易计划包括区域清新空气的激励市场计划(RECLAIM)，其目的是为了减少洛杉矶地区一氧化二氮和二氧化硫的排放，该计划始于1994年。东北部的州为减少一氧化二氮的排放，曾于1999年开始设立区域性的排放交易体系。然而，与总量控制与交易计划的规模相比，这些交易计划还相对较小。
2005年1月1日，欧洲25个国家着手进行一项重要的政策实验，旨在运用市场机制来控制温室气体的排放。欧盟的排放交易计划是一项总量控制与交易计划，在该计划中，各国碳排放的限额被设定在能源密集型产业和公共服务事业上，而且发放了排放许可证。
在欧盟，碳排放许可证可以在一国之内或国家之间进行交易。Ellerman等(2007)描述了该计划实施第一阶段(2005-2007年)的设计和配置过程。这个时期的经验表明了碳定价体系的作用和挑战。第一，价格波动很大。由于有消息传出说，许可证的分配可能比较宽松，于是，许可证的价格在2006年4月大幅度下跌。第二，第一阶段的经验表明，允许跨期交易是十分重要的。第三，实施总量控制与交易计划需要预留一定的时间间隔。
这项计划中值得关注的一点是，免费地将排放许可证发放给企业。另一种办法就是进行许可证拍卖。对于美国的总量控制与交易计划，有越来越多的人建议将相当一部分比例的许可证进行拍卖，并将其收益用于包括绿色能源开支和税收减免等各种行动。同时，只有将总量控制水平设定在正常排放水平之下，总量控制与交易计划的效果才能明显。
总量控制与交易计划对美国的政策制定者是有吸引力的，一方面是因为它们似乎可以提供更为确定的排放数量，另一方面是这项计划不需要为排放定价。然而，设定一个总额限制并不等同于减排。此外，该计划是一种间接的定价方法，它极有可能使许可证价格大起大落。
四、对政策方案进行评估
几乎所有的经济学家都认为，在上游执行的碳价政策要优于规制措施，而且所有的化石燃料都应该适用这一政策体系。至于这一政策体系应该涵盖多少种温室气体，或者如何将这些温室气体纳入其中，不同的学者有不同的看法，这主要取决于度量和折算温室气体在多大程度上具有可行性。以下是对碳税和总量控制与交易计划的比较研究。
(一)减少成本不确定下的碳排放
如果确切地知道减排的边际成本，那么无论是采用如碳税一样的价格机制还是采用如总量控制与交易计划一样的数量机制，控制碳排放的结果都是相同的。然而，如果减排的边际成本不确定，那么这两种方法就不再等价了。这一结论可以由Weitzman(1974)开发的关于不确定性条件下最优政策选择的分析框架推断出来。如图1所示，横轴度量的是某种污染物减排的数量(A)。向下倾斜的曲线是污染物减排的边际收益曲线(MB)。这条曲线反映了污染物减少所带来的社会收益。从污染者的角度来看，减排的边际收益为零。向上倾斜的曲线度量的是污染物减排的边际成本(MC)。纵轴度量的是以美元表示的减排的边际成本和收益。在政策缺位的情况下，企业不会采取减排行动。在图1a中，我们可以通过设定一种排放税或一定的排放限额来加强企业的减排行为。如果采用征税的方式，企业减排的边际收益会与税率(T*)相等。如果为排放设限，那么企业就要确定一定的减排量(A*)。假定税率确定在边际成本曲线与边际收益曲线相交的水平上，那么减排的数量将为A*。反之，如果想要使减排的数量达到A*，那么限额的影子价格将等于T*。
假设边际收益曲线为MB，而实际的边际收益曲线为MB'。无论企业面对的是税收还是排放限额，它都会将减排量控制在A*的水平上。要实现利润极大化，征税和限额这两种措施都会让企业选择减排量A*。这两种政策都会导致相同的缺乏效率的结果，其无谓损失可由图中阴影部分来表示。从Weitzman模型中得到的第一个结论是，边际收益曲线的不确定性并不会影响在税收和污染限额之间的最优选择。
图1b表示减排的边际成本曲线不确定的情形。假设边际收益和边际成本曲线分别为MB和MC，那么可以确定T*与A*。如果MC'是减排的实际边际成本，那么税收将导致减排达到A**，无谓损失由深色阴影部分的小三角形来表示，而当限额要求的减排量为A*时，无谓损失由浅色阴影部分的大三角形表示。如图所示，污染限额造成的无谓损失要大于税收。Weitzman认为，这是由于边际收益曲线和边际成本曲线的相对斜率不同而导致的。如果边际收益曲线比边际成本曲线更平坦，那么税收将比限额导致更低的无谓损失，反之则反是。
(二)税收收入
在提高税收收入方面，美国的碳价政策还有很大的潜力。美国国务院(2007)计划在2012年温室气体的排放量为81.15亿吨。在正常情况下，与能源相关的碳排放为63.18亿吨。仅就与能源相关的二氧化碳排放而言，不论是采用碳税还是总量控制与交易计划，如果每吨二氧化碳为15美元，那么这样一个计划每年大约为美国增加900多亿美元的税收收入。
当然，如果由政府来出售许可证，那么总量控制与交易计划可以提高政府收入。在历史上，为了获得对总量控制与交易计划的政治支持，美国曾经免费向工业企业发放过许可证。欧盟排放交易计划也免费发放过许可证。坦率地说，美国先前实施的总量控制与交易计划比即将要采用的有关碳排放的总量控制与交易计划的规模要小得多。因此，就其涉及的收入而言，在先前的计划中拍卖许可证并不是很重要。
除了有大量的收入损失外，免费发放许可证可能会破坏“阻止碳密集型能源的消费”这一关键目标。
(三)管理方面的差异
碳税是由国家税务局来执行的，它的实施可以借鉴既有的能源税。例如，煤炭生产者已经缴纳了特许权税作为黑肺病的信托基金，石油生产者也已经纳税资助了溢油赔偿信托基金。美国在乙醇税收减免中，对于二氧化碳的截存活动还有可退还或减免税收的惯例。
在二氧化硫交易项目中，美国也制定了总量控制与交易计划，可运用于排放的上游，它由环境保护局来实施。然而，经验表明，要建立碳排放的分配机制还需要相当长的筹备时间。
五、结论
几乎所有参与过政策选择讨论的经济学家都同意，采用一种将碳税和总量控制与交易计划结合在一起的综合性碳价政策，在效率和分配方面都将大大优于基于行业的指挥与控制法。我们可以将这一定价体系扩展到与能源相关的其他温室气体的排放上。经济学家似乎也在其他观点上达成了一致。无论美国是实行碳税还是许可证制度，它都应该尽可能地把落脚点放在碳排放的上游以降低行政成本。国家也有必要对碳价政策可能会产生的收益进行直接的讨论，尤其应关注如何使低收入家庭受到的负面影响最小化。最后，实行碳价政策，无论是碳税还是许可证制度，都为终止当前的能源补贴和规制措施提供了一个机会，因为有了碳价政策，能源补贴和规制措施似乎没有必要了。
美国的碳价政策，无论是采取综合碳税的形式还是以总量控制与交易计划的形式，都是一项极大的承诺。它可以减少60亿吨二氧化碳当量的排放，这相当于欧盟排放交易计划在2008-2012年间每年排放量的3倍。尽管如此，美国是到了该颁布一项有意义的政策来减少温室气体排放的时候了。如果没有世界上最富有的国家和作为温室气体主要排放者之一的国家的参与和领导，难以想象整个世界在减缓直至终止全球变暖方面能取得实质性的进展。
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