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中图分类号：D63；X3 文献标识码：A 文章编号：1008-2204(2011)04-0001-06
在经济全球化和构建和谐社会的过程中，中国的环境问题依然严峻，在环境治理方面存在诸多亟待解决的问题。许多国家在环境治理上的成功案例都体现出运用整体政府理论模式的优势，这对中国的环境治理具有启示意义。
一、中国环境治理存在的问题
中国环境问题具有“共同又独特”的特性。发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题，在中国改革开放30多年的快速发展过程中集中出现，呈现出结构性、压缩性、复合性、区域性和全球性5大基本特征。环境治理亟需解决的问题，如跨区域的治理机构缺乏，环境治理机构设置不科学，政府、企业、社会团体和公众的合作不充分等问题涉及整体政府理论的核心。
中国此前进行了4次大规模的“环保风暴”，但都没有形成一种制度性措施来约束企业的违法排污行为。此外，中国处罚环境污染事件当事人的有关法律法规，最高处理是罚款，严重者追究其刑事责任。中国控制污染的行政命令在执行上还存在着执行成本高和监管力度不严的问题。2008年9月，由国家环保总局和美国环保协会共同完成的《中国环境监察执法效能研究项目总报告》显示，“一个在地级市的企业如果一次违法排污，平均受到的经济处罚是4.97万元，而该企业违法期间获得的收益是232万元，违法与守法成本相差46倍”[1]。在这样的利益驱动下，污染企业“宁愿认罚不治污”已成为普遍现象。有些致污单位在排污达标检查通过后，仍在继续排污，甚至于变本加厉。可见，行政命令型的惩罚措施所拥有的效力已减弱到了最小程度，中国当前环境治理存在着多种亟待解决的问题。
(一)目标分散、机构设置不合理
中国环境治理长期以来实行统一管理与分级分部门管理相结合的体制。《环境保护法》规定，国务院环境保护行政主管部门对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民政管理部门，依照有关法律的规定对环境污染防治实施监督管理。在地方，县级以上人民政府，依照法律规定的职权统一负责本行政区划内部的环境管理工作；地方各级人民政府的职能部门参照中央人民政府各职能部门的权限范围分工负责本辖区内的环境污染防治工作。
目前中国的环境机构包括：(1)环境经济综合管理机关。国务院和县级以上地方人民政府的计委、经委、科委负责做好国民经济、社会发展计划、生产建设和科学技术中的环境资源保护综合平衡工作。(2)环境保护统一监督管理机关。它是各级人民政府的环境保护行政主管部门，包括国务院环境保护行政主管部门和县级以上各级地方人民政府环境保护行政主管部门。(3)环境保护部门监督管理机关。它是指相关部门依法定的职责权限对与其相关的环境保护工作进行具体监督管理。其机关包括中央一级的国家海洋行政主管部门，港务监督，渔政渔港监督，军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门和县级以上人民政府的土地、矿业、林业、农业、水利、建设等行政主管部门。[2]
中国环境机构设置不合理体现在以下3个方面：
1.地方环境部门归属于地方政府的设置不利于环境治理
虽然国家环保总局已升格为环境保护部，其地位得到了明显提升，权威性和执法力度也大大增强，但省市县一级的环保机构仍属于地方政府管辖，受地方行政机构左右，执法难的情形比比皆是。地方政府出于GDP和政绩的考虑，经常与环境治理产生矛盾。
2.环境部门责任追究制度不健全
国家赋予环境保护部和地方各级环境保护局对环境实行统一监督和管理的职责，但是没有授予其相应的职权，也没有对环保部门不实行该职责规定任何责任。职责和职权的不平衡以及对其责任追究的缺失导致环保部发挥不了实质作用。在国务院各部门中除了环保部在一定程度上限制经济发展之外，其他部门均以发展经济为目标，并且以经济发展程度作为其政绩考核的主要内容。在利益的驱使下，各部门一定会不惜以破坏环境为代价来发展经济，这就需要环保部对环境保护进行统一监督管理。然而环保部与政府其他部门在级别上是平行的，因此管理难度非常大。这种状况是碎片化政府的表现，不同的机构在目标和操作方式上存在严重冲突。而且，法律没有对环保部门是否对本辖区的环境保护工作实施了统一监督管理进行规定，即使不履行职责也没有规定如何制裁，因此，环保部门完全可以不履行职责也不受到惩罚。
3.环保机构的双重身份不利于环境治理
目前中国许多环境管理部门存在双重身份，既是管理者也是被管理者。在利益驱使下，环境管理机构很难尽心尽职地履行自己作为环境管理部门的职责。如航空器噪声、铁路噪声分别由民航和铁道部门负责管理，而民用航空器和铁路的经营也分别属于这两个部门。一旦发生环境噪声污染，这两个部门便全力维护本部门的利益，不可能监督所属企业投巨资治理污染。
(二)跨地域的治理机构缺乏
在市场化、工业化、城市化和现代化进程加速推进的背景下，中国区域性环境治理问题如环境污染、流域治理、突发环境危机事件、区域资源配置等愈发严峻，“区域化”和“无界化”的态势也更加明显。中国地方政府已开始寻求环境治理的合作，如“旨在促进长三角地区环保合作的《长江三角洲区域环境合作倡议书》，为打造‘绿色长三角’提供了合作平台；2005年，在原先《泛珠三角区域环境保护合作协议》和《泛珠三角区域合作框架协议》的基础上，由广东省牵头，又进一步编制出《泛珠三角区域环境保护合作专项规范(2005-2010)》”[3]。然而，地方政府之间开始形成一定合作的同时，区域环境治理在实施中还存在着法制薄弱、机构缺乏、政策供给不足等一系列问题。中国目前缺乏强有力的跨区域环境管理机构，导致区域环境管理机构无法实现其管理职责。“以水的管理为例，城市地面水和工业用水归建设部门和发展改革委员会管，地下水归国土资源部门管，水污染归国家环保部管，农林牧渔业供水归农业部和国家林业局管，被称为‘九龙治水’。”[4]目前实行的按照生态与环境资源要素区分设置部门分工的管理体系，政府管理职能被分割在若干个机构中，使环境建设、规划与保护职能人为地分离，使本应该按照综合决策和统筹管理原则建立的环境治理，从政府职能上被割裂开来，无法对自身极具整体性的自然生态系统进行统一而有效的保护和利用。
(三)政府与企业、社会团体及公民的合作关系有待加强
在长期的环境治理中，中国主要采取行政强制性执行，企业、公民和其他机构都处于被动接受环境政策的一方。目前在西方实践较多的“合作伙伴”关系是一条较好的途径，政府与企业间的合作伙伴关系主要通过企业自愿性环境协议来实现。对政府而言，这一合作关系的目的是让污染企业或工业部门提高他们环境业绩的自愿承诺，即表明政府通过非强制性措施督促企业进行自我约束。公私伙伴关系不是依靠政府的权威，而是依靠合作网络的权威，其最终目标是通过政府、私人部门、第三部门对环境的合作管理，实现和推动环境治理效果的最大化，实现政府公共服务的优化和生态环境的科学治理。中国政府已经建立起了与企业的合作，但合作形式和效果还有待提高。
社会团体、公益组织等一些民间机构在环境治理上发挥着重要作用，目前中国有很多环境NGO组织，如中国环境科学学会、中国环境保护基金会、自然之友、大学各种环境保护志愿者组织等，近年来一些影响比较大的环境事件，如“保护藏羚羊”、“保护母亲河行动”、“圆明园事件”、“怒江工程”都可以看到它们的影子。但这些团体在环境治理方面发挥的作用有限，此外，中国在法律层面也缺少对非政府环保组织的鼓励制度。
中国公众参与环境治理的意识较弱，程度与效率也较低。2007年“中国公众环保民生指数”的研究报告显示：“公众的环保意识总体得分为42.1分，环保行为得分为36.6分……表明公众的环保意识总体水平较低，环保参与度不高。”[5]此外，在环保法律中关于公众参与环境治理只有原则性规范，缺少在操作程序和权益保障方面的具体规定。中国的公众参与不像西方国家主要是“自下而上”的形式，而大多是政府主导下的“自上而下”的形式。公众参与环境保护的活动还停留在通过宣传教育唤起公众环境意识的阶段，在协助政府制定环境保护政策、做好城市规划、监督和抵制污染环境的行为等方面作用较为有限。
(四)环境保护相关法律体系不健全
1.虽然目前中国的环境法律对环境责任都有许多明确的规定，但对违背后如何处罚却没有下文或处罚力度太轻，达不到惩戒的目的。中国近两年最大的水污染案，四川沱江和吉化松花江污染案都是罚款100万元，震慑力远远不够。
2.一些环境法律虽然提出了实体性要求，却没有程序性的规定与之配套，形成“空中楼阁”。下位法不依照上位法的要求制定配套性法规，往往使得法律的规定难以操作。
3.中国缺少公益诉讼制度。在中国，环境公益诉讼制度还是一种崭新的、正处于艰难尝试期的诉讼制度，既缺乏相关制度的维护，又缺少法律层面的保障。
二、整体性合作治理环境的可行性
合作的“跨界性”是整体政府的核心特征之一，跨界又有多种表现形式：同级政府部门之间、上下级政府之间、不同政策领域之间和公共部门与私人部门之间。关于不同形式的跨界和政府管理形态之间的关系，英国学者Perri等人提出了一个辨析框架，它由“目的”和“手段”两个维度构成，每个维度又分为“相互冲突”、“相互一致”和“相互增强”三个层次。不同维度和层次的组合构成五种政府管理形态，如图1所示。
图1 不同形式的跨界和政府管理形态之间的关系①
整体政府理念并不是否定分工和专业化，它所针对并试图取代的是“碎片化政府”，即政府部门之间目标一致，但在实现目标的手段方面缺乏共识，从而导致相互之间竞争地盘和势力范围。整体政府要求目标和手段相互增强。
整体政府理论的突出特点在于它一方面提倡“官僚制”的存在，另一方面又采取多方的合作，要求相同和不同部门之间的协调。其官僚制的核心是机构的精简，目标、职能的整合和权力的统一，目的是为了防止机构的零散、臃肿，职能的割裂及服务效率的低下，是一种“新官僚制”。此外，它还要求多方的协作管理，包括不同层次政府之间、公私部门之间、不同政策领域参与者之间的合作。其理论的代表希克斯认为，整体性治理涉及的关键活动包括政策、管制、服务提供和监督。这些活动的整体性运作要求在3个层面上取得一贯性：第一，它可将不同层次的治理或同一层次的治理进行整合，如地方机构内部的不同部门，中央机构与地方机构之间或地方贸易政策制定官员与中央贸易管制者之间等；第二，它可以在一些功能内部进行协调，如使海陆空三军合作，也可以在少数和许多功能之间进行协调，如健康保障和社会保障；第三，它可以在公共部门内进行，也可以在政府部门与志愿组织或私人公司之间进行。中国在环境治理中存在的缺少跨地域治理机构设置和权力、监督机制设置不合理、缺少公众参与及和企业、社会团体合作程度不够等问题，可以借鉴整体政府理论强调的机构整合、跨部门协调与合作等措施解决。
从理论上说，政府作为集体物品的生产者，有着不可避免的固有局限。“根据市场失灵、政府失灵理论，私人营利组织的存在，是为了提供一定范围的、被社区的某一部分人而不是大多数人需要的‘集体物品’”。[6]由于复杂性与日俱增，非政府的参与者成为地方公共物品与服务提供系统的必要组成部分。“多个参与者在政府行动的许多领域进行协作，建立长期的联盟关系而且努力促成制度，以从事政府不能独自完成的工作”。[7]造成环境治理失灵的原因是多方面的，但根本原因是治理体制的不足。分割的行政体制是导致中国环境“跨界污染”得不到有效解决的主要因素，“跨界污染频频发生而得不到有效的解决与治理，其根本原因在于缺乏跨区域合作机制”。[8]如May和Williams所指出的，各级政府之间的“环境共治”(environmental shared-governance)是20世纪末环境保护体系的发展主轴。环境治理的跨区域合作是一种必然的选择。
以上问题正是整体政府理论所关注并力求解决的。一个良性运行的社会必然是一个政府能力与社会能力和谐共进的社会，两种能力之间应合作互补。
三、基于整体政府理论的环境治理建议
(一)整合政府环境治理职能
整体政府理论强调的协调和整合，其中一个层面是功能上的整合，即打破现有的组织架构，将分散在不同部门内部具有相同功能的组织整合起来。
为了实现政府环境治理职能的整合，可在国家层面建立一个统一协调机构，如国家可持续发展委员会。该机构的作用是统一协调、监督现在各环境相关部门，如环境保护部、农业部、林业部、水利部、海洋局、国土资源部等部门及国家发展与改革委员会等相关委员会的工作，同时统一对地方政府的环境治理工作进行工作部署和监督，并提交年度报告。建立该机构的目的是为了实现环境治理工作的统一、有序、有效，地方的环境部门受国家可持续发展委员会的直接管理，从而保证其职能的充分发挥。在环境治理中，要加强中央宏观调控的能力，提高地方政府对中央下达的环境政策的执行力，同时在区域内或区域之间政府因各自利益无法达成共识的情况下，上级部门应做好调解协调工作，必要时应采取强制行政命令。
(二)加强跨区域环境管理机构的建设
建立专门的区域管理机构，打破行政区划，建立和完善以区域为单元的统一的环境管理机制。以立法的形式明确区域管理机构的权力、管理制度和法律责任，赋予其行政管理权、高度自主权及对经济和社会发展、区域管理的广泛权力，使处于同一生态区域中的不同行政区域、不同主管部门之间权责明确、各司其职而又协调统一。环保机构可建立跨省区的大区域环保监管机构，对各方的环保下属机构从人权、财权上实行垂直管理，实现对跨省区环保问题的有效监管，也使地方环保机构切实地摆脱当地行政主管的干预。如在流域管理方面，建立流域协调管理委员会；在森林、草原方面，建立相应的跨省、跨市、跨区域的环境管理机构。跨区域的环境管理机构应由国务院相关部门和区域所属省区的政府成员组成，同时也可包括相关环境保护公益组织代表、咨询机构代表等成员。它可以对所辖省市的环境问题进行治理，遇到突发问题可以在区域内通过不同层次的协商机制给予解决，同时也时刻与中央政府、可持续发展委员会、国务院及相关部委进行沟通。
中国可以构建这样一种环境治理体制：在环境治理中，中央政府居统筹、主导位置；国家可持续发展委员会协调、管理各环境部门，并直接向中央政府汇报工作；国务院各环境部门、地方各级环境保护部门和跨区域环境保护部门统一受国家可持续发展委员会管理，如图2所示。一方面，在环境治理中防止地方政府和环境部门目标不一致的情况发生；另一方面，使跨区的环境问题能够得到更及时、有效的解决。
图2 环境治理机制
(三)建立政府与企业的合作伙伴关系
“伙伴关系”作为整体政府的一种治理工具和工作方式，在保持原有部门自身组织认同和目标的同时，将不同的部门整合到一个共同议程之中，实现对资源的有效利用和问题的协同处理。与企业合作的方式有单边协议、公共自愿计划及谈判协议3种。
单边协议指在没有任何直接的政府干预下，企业(或行业)单方面采取自主的环境保护行动，是环境的自我管制过程。企业自身设立环境改善计划，传达给其利益相关者，并设置目标、责任、执行和监督程序，企业可同意利益相关者参与环境目标的定义，也可委派监督给第三方。其典型形式是环境ISO14000和环境标志制度。ISO14000是国际标准化组织环境管理技术委员会(ISO/TC207)为保护全球环境，促进世界经济持续发展，针对全球工业、商业、政府部门、非营利性团体和其他用户制定的环境管理系列标准，它是为组织(包括企业)提供的一体化环境管理规范。环境标志是一种标在产品或其包装上的标签，是产品的“证明性商标”，它表明该产品不仅质量合格，而且在生产、使用和处理处置过程中符合特定的环境保护要求，与同类产品相比，具有低毒少害、节约资源等环境优势。“对绿色产品的环境标志认证自1994年5月25日起至今，中国共有700多家8 000余种型号的产品获得了环境标志。”[9]公共自愿计划指政府当局决定污染目标和达到这些目标的模式，建立要求企业自愿满足的特定标准或清洁技术，留给企业是否参与协议的选择，在此计划中，明确规定了企业参与的条件、服从的规定、监督标准和结果的评价，以及R&D补贴、技术支持和使用生态标签提高声誉等形式的经济利益。其典型形式是清洁生产的审核，包括采用清洁能源、实施清洁生产过程和生产清洁产品3个内容。谈判协议指政府和企业在消除标准和执行进程上的积极谈判，从而达到环境保护的目的并形成一致的目标。
以上方式可在各不相同的部门签订协议，包括在企业与政府之间、企业与非营利性组织之间、政府与非营利性组织之间，或者这三者之间。整体政府理论所强调的协作管理、公私合作也体现于此。在环境治理中，中国在政府与企业合作方面仍有广大的发展空间有待发掘。
(四)促进公众和社会团体的参与
环境治理是一种综合生态系统的管理，是多种介质、多种目标的全过程管理，也是一种跨部门、跨区域、多元主体参与的系统管理。要有效解决不同层次、不同类型的区域环境问题，必须在中央政府的支持下，通过区域内各地方政府之间、地方政府与非营利组织之间的通力合作，借助各种方式进行“多中心”治理。
1992年6月在巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展会议通过了《环境与发展宣言》。在原则10中规定了公众参与的原则，即“环境问题最好是在全体有关市民的参与下，在有关级别上加以处理。在国家一级，每一个人都应能适当地获得公共当局所有的关于环境的资料，包括关于在其社区内的危险物质和活动的资料，并应有机会参与各项决策进程。各国应通过广泛提供资料鼓励公众参与。应让人人都能有效地使用司法和行政程序，包括补偿和补救程序”[10]。整体政府理论强调网络化治理，政府的主要贡献不仅仅是提供资金，而是利用自身的影响和知识启动工作网络，让其他的部门承担解决方案中的相应工作。
因此，在环境治理方面，政府要为公众参与环境保护提供完善的参与机制，参与的途径与方式、参与的时间和程序都要由相关制度明确规定。而对于具体措施，如宣传、教育、收费等职能，政府应与非政府环保组织合作，让这些组织去完成相应工作。此外，对环境保护的宣传和教育要贯穿到每天的生活中，而不仅仅是在一些和环境有关的纪念日集中宣传。
在环境保护中要承认非政府环保组织的地位，给予一定的法律地位和法律约束，政府也要加大宣传力度，放宽其准入标准，从制度层面提供条件。此外，因环境问题具有专业性的特征，许多国家都注重咨询机构的建设，“如美国在一些跨州的河流则建立河流管理委员会，并配备州际委员会来协调州之间的水事纠纷；英国的皇家环境污染委员会和日本的公害对策审议会都是环境管理咨询机构，这是中国应该借鉴的”[11]。
各方环境治理主体的职能，如图3所示。
图3 各方环境治理主体的职能
(五)充分发挥现代信息技术的作用
整体政府理论的诞生是同信息技术的发展相关的。信息技术可以影响组织内或者跨组织的协调、生产和决策过程，对于增进政府横向间信任、协调并促进环境合作治理大有裨益。让公众参与环境的电子治理，并与政府系统进行持续有效的电子化信息沟通，有助于改进政府环境治理的政策及其执行效果，督促政府和相关部门对生态环境问题实行更为积极、可行的监控措施，并且能够增进政府系统与公众之间的信任关系，从而从根本上去实现整体政府所倡导的多方合作与协调。
整体政府所倡导的一站式服务也要求建立广泛的信息网络系统。应建立一个专业化、权威、全面的环境治理网站，该网站具有官方性且有广泛的公民参与。一方面，该网站时时跟踪国内外生态环境动态，包括国内外各类环境法律法规的出台、各环保机构的变化、环境事件的发生始终等。对于一些环境治理手续方面的工作也可在该系统内完成，如企业申请绿色证书、排污权交易、活动预约等，不用再以传统纸质的形式和复杂的行政审批，统一在网络上一站式完成。另一方面，该网站系统应建立一个与其他终端设施如手机、电脑等相连接的功能，无论人们在任何地方发现了一些细小的环境问题，都可以免费用手机短信、电话等形式第一时间反应到该网络系统并引起相关部门的注意。此外，该系统还需要搭建与群众交流的平台，如论坛、社会问卷调查等。当前的环境治理工作应充分利用信息网络技术的高效、低费用、便捷的特点，简化各类行政事务，同时提供大量的信息并扩大与公众的互动。
(六)加快环境法律法规建设
要实现各部门间的合作和协同，为公民提供优质的公共服务，需要健全的法律来保障。
1.对政府职能和环境部门的职责进行明确规范
中国要出台详细的法律来规范政府和环保部门的职能，对其作为和不作为均有区分，并且对不作为的处罚要有详细的规范。
2.细化对违反环境保护法律的企业、社会团体和公民的法律条款
针对中国目前存在的企业污染处罚力度过低的现象，加大对造成环境污染企业的处罚，同时采取各类绿色政策进行配合。对其他机构和公众违反环境保护的行为进行法律细化。
3.加快公益诉讼法律的出台
中国环境公益诉讼制度还是个空白，需加快立法的进程。同时，非政府环境公益组织是进行公益诉讼的主体，其职能、权益等需要用详细的法律来规范和说明。
注释：
①参见：Perri 6所著“Towards Holistic Governance”一文，载于The New Reform Agenda，在New York由Palgrave出版(2002)，para311。
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