基本养老保险行业统筹移交地方管理的回顾与展望，本文主要内容关键词为：基本养老保险论文,地方论文,行业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
按照《国务院关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》（国发[1998]28号）要求，1998年9月1日起，电力、水利、铁道、邮电、交通、煤炭、金融、民航、石油、有色、中建11个行业和单位的基本养老保险行业统筹全部移交地方管理。
一、行业统筹的形成及移交地方管理的主要过程
行业统筹是我国企业养老保险改革初期采取的一项过渡措施。自1986年起，铁道、电力、邮电、水利、中建总公司5个行业和单位先后开始实行养老保险行业统筹。1993年，交通、煤炭、中国人民银行（含工商银行、农业银行、中国银行、建设银行、交通银行、中国人民保险公司）、民航、石油、有色6个行业也开始实行行业统筹。截止1997年底，参加11个行业养老保险统筹的在职职工有1393万人，离退休人员有421万人。
1.行业统筹的形成。11个行业都是国民经济的基础产业和重要行业，对国民经济发展和社会稳定发挥着核心作用。在我国养老保险改革试点初期，国家有关部门先后批准这些行业实行行业统筹，主要是考虑这些行业企业跨行政区域经营，流动性大，远离城市，实行全程全网作业，待业统一核算，以及对中央财政总承包等情况。从我国行业统筹实行情况看，各行业在加强基金征缴和调剂，确保养老金发放，维护社会稳定等方面做了大量工作，取得一定成效。但我国养老保险统筹长期存在的地方统筹与行业统筹两种形式，从一开始，就引起地方和有关部门的争论。
2.行业统筹与地方统筹的矛盾。实行行业统筹，实际上是把效益好的企业从地方拿走，把效益差的纺织、森工等行业留给了地方，这既加大了地方统筹的比例和地方企业的负担，又引起同一地区职工退休收入的相互攀比，在一个地区范围出现离退休职工养老待遇水平和企业缴费比例差异较大的情况，各类企业负担轻重不一。
3.移交的时机已经成熟。1997年《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发[1997]26号）下发后，全国范围内基本养老保险制度已经统一，为行业统筹移交创造条件。1998年国务院进行了政府机构改革，一方面，成立了劳动和社会保障部，实现了社会保障的统一管理；同时，合并、撤销了一批产业部门，原由这些部门组织的行业统筹已难以为继。在此情况下，将行业统筹纳入地方管理已势在必行，在此情况下，国务院及时决定，将行业统筹移交地方管理。
4.移交的主要过程及原则。按照国务院要求，劳动保障部和财政部于1998年8月14日至21日，分两批在北京召开基本养老保险行业统筹移交地方管理工作会议，组织11个行业的15个单位，分别与31个省、自治区、直辖市直接进行移交。为保证移交工作的顺利进行，确定了以下原则：一是先移交后调整的原则。行业统筹企业经济效益和人员结构、负担水平等方面差异很大，在统筹项目、企业费率、待遇标准和管理体制上都有各自的办法，与地方养老保险统筹接轨需要一个过程，许多问题难以在移交前全部解决，必须先移交后调整。二是移交后实行省级管理。行业统筹移交地方管理，直接纳入省级统筹，由省级社会保险经办机构负责管理。三是移交的基本数据以财政部核定的1997年度财政决算为准，具体数字各地在接收之后的实际工作中，边运行边审计核实，并逐步实现规范管理。
二、行业统筹移交地方管理后的主要工作
行为统筹移交地管理是在时间紧、任务重的情况下进行的。二年来，劳动保障部、财政部与审计署等部门密切配合，会同地方政府，主要做了以下工作：
1.补助移交后的基金缺口。一方面，要求地方把原行业统筹企业的养老保险纳入省级统筹，实行养老保险费的全额收缴和养老金的全额发放。另一方面，至1999年底，对部分基金收支有缺口的困难省市，中央拔补50多亿元用于解决煤炭、有色、中建、水电等企业的养老金发放和补发拖欠的养老金。特别是自1999年10月1日起，降低煤炭、有色等企业的缴费比例，出现的基金缺口由中央财政予以补助，今后每年中央财政对原行业统筹的困难企业将补助67亿元。
2.核定统筹项目。经与各行业主管部门研究协商，劳动保障部会同财政部下发了《关于核定原行业统筹项目的通知》（劳社部发[1998]22号），明确经审核认定的统筹项目纳入省级统筹基金支付范围，未列入统筹项目的部分由企业支付，所需费用在企业管理费中列支。
3.制止和清理违反国家规定的提前退休。行业统筹移交过程中，部分行业单位违反国家规定办理职工提前退休的现象比较突出。为此，劳动保障部于1998年6月发出《关于不得违反国家规定办理企业职工提前退休的紧急通知》（劳社发明电[1998]5号），要求在通知下发之日到年底，各地区、各有关部门（行业）暂停办理病退和特殊工种提前退休的审批手续。按照国务院的要求，1999年3月，劳动保障部又下发《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》（劳社部发[1999]8号），对纠正提前退休和严格退休审批工作做出了明确规定。
4.调整原行业统筹企业缴费比例和制定1999年以后新退休人员待遇过渡办法。按照国发[1998]28号文件规定，劳动保障部会同财政部下发了《关于调整原行业统筹企业缴纳基本养老保险费比例等有关事项的通知》（劳社部发[1999]3号）。明确从1999年起，调整企业缴纳基本养老保险费的比例，起步时不低于企业工资总额的13%，以后逐步过渡到与地方企业相同的比例。煤炭、银行、民航企业的过渡期为5年；其他行业企业的过渡期原则上为3年。1999年和2000年，劳动保障部会同财政部两次对各省上报的行业费率调整方案逐一进行了审批。通过调整，行业企业与地方的费率逐步接近，并且通过将煤炭、有色等企业的养老保险缴费比例调整到当地标准，降低了企业过重的缴费负担。从1998年1月1日起，统一按本人缴费工资11%的数额调整或建立职工基本养老保险个人帐户，移交前后的个人帐户储存额合并计算。对原行业统筹企业1999年以后退休的人员，在封定原行业平均工资的基础上，对按原行业办法和按地方办法计发养老金的待遇差加发补贴，补贴按照待遇差的90%、70%、50%、30%、10%比例逐年递减，逐步平稳过渡。
5.对行业结余基金进行审计。行业统筹积累的基本养老保险基金，存在省、区、市以下行业部门的，全部移交给地方管理；存在中央部门的，移交中央财政专户，用于解决移交过程中的地区不平衡问题。按照国务院的决定，自1999年3月起，审计署、财政部和劳动保障部对原行业统筹结余基金存在的中央和地方的部分分别进行了审计。通过审计，基本摸清了移交后行业基金的收支情况和结余基金的分布状态，对督促行业结余基金的移交和对行业企业养老保险基金收支结算奠定了基础。
6.调整个别行业企业的养老保险属地划分。按照“先移交后调整”的原则，经与国家电力公司和有关省市研究，将地处吉林省的丰满发电厂、白山发电厂、丰满电力工业学校和地处浙江省的新安江水电厂、富春江水电厂、天荒坪抽水蓄能工程公司的养老保险关系，分别从辽宁省、上海市调整到吉林省、浙江省。同时，还对煤炭、中建行业的个别漏交单位，分别与山东、山西、河北、江苏、安徽、广东省进行了协调，及时移交到位。
三、行业统筹移交的主要成效
行业统筹移交地方管理，对确保养老金按时足额发放，深化企业职工养老保险制度改革，建立统一的社会保障体系，发挥了十分重要的作用。
1.确保了养老金发放。行业统筹期间，大部分行业企业确保了养老金的按时足额发放，但也有一些困难行业企业存在拖欠养老金情况。有的行业在移交前实行“定额调剂，不足自提”的不规范统筹办法，使一些企业由于经济效益不好，无力保证当期发放，形成了较大数额的养老金拖欠。移交后，各级政府认真贯彻中央决策，努力保证行业企业离退休人员养老金的发放。二年多来，在中央财政补助支持下，基本确保了行业养老金的当期发放，并补发了行业历史拖欠养老金30多亿元，有力地促进了行业企业的改革和发展。
2.推动了企业职工基本养老保险制度的统一，促进了省级统筹的建立和完善。1997年国务院下发26号文件后，全国31个省区市陆续建立起了社会统筹与个人帐户相结合的统一的企业职工基本养老保险制度。但原行业统筹企业职工大部分没有建立个人帐户，仍是按工资的一定比例计发养老金，少数已经建立个人帐户的行业，做法也不规范。移交后，各地从1998年1月1日起，统一按本人缴费工资11%的数额为行业职工建立或调整了个人帐户，并对1999年1月1日后退休的人员，开始按地方的统一办法计发养老金。同时，经过调整费率，行业与地方的费率差距明显缩小，也对推动省级统筹起到促进作用。目前，全国已有28个省份在行业统筹移交的基础上建立了省级统筹或省级调剂金制度。
3.增强了地方的养老保险基金支撑能力。移交初期，北京、上海、广东等少数地区受益较多，一些地区收支基本平衡，贵州、吉林、青海等地区基金收支有较大缺口。随着各项政策调整工作的进行，地方基金缺口有所缓解，受益地区增加，对地方的支持作用逐步显现出来。原行业统筹结余移交中央财政专户后，增强了中央对困难行业进行补助的能力。同时，民航、金融、电信、电力、石油、交通等条件较好的行业，养老保险费收大于支的好处都留给了地方，加强了省级养老基金的调剂能力，支持了地方确保养老金按时足额发放工作。
4.加强了养老保险管理。原来行业统筹中存在的办法不够规范、拖欠养金数额较大、基金管理制度不健全、执行国家退休制度不严格等问题得以暴露，已经或正在解决。
四、面临的问题和下一步的工作展望
行业统筹移交地方管理两年多来，总体运行是平稳的。但随着工作的深入，也出现了一些新的问题。
1.一些地区对原行业统筹企业离退休人员养老金发放实行“封闭运行”。移交初期，由于资金缺口和基础工作跟不上，一些地区对行业企业实行了差额缴拨或“封闭运行”。经过检查督促，这种情况有所好转，但并没有完全解决。有的省因基础管理薄弱，计算机管理系统建设滞后，至今未能实现省级管理。针对这一情况，劳动保障部将在今年推进养老金全额缴拨和社会化发放的过程中，把行业做为重点，结合中央财政补助资金的下拨到位，推动各地改变结算方式，实行基金全额缴拨，切实把行业企业纳入省级管理，同时，督促各地尽快建立起行业职工信息系统，实现基本养老金社会化发放。
2.移交后退休的部分人员待遇有所降低。按照国务院规定，行业企业1999年以后退休的人员，由省级统筹基金支付的养老保险待遇将逐年递减，5年后与地方并轨。在实际执行中，新、老退休人员的待遇出现了一些不平衡。为缓解待遇落差问题，劳动保障部与财政部专门下发了劳社部发[1999]3号文件，规定对待遇差采取加发补贴（逐年递减）的办法，用5年时间实现行业与地方的并轨。按上述办法给予补贴后，新退休人员的待遇落差问题得到缓解，对个人生活不会有太大影响，但需要做好职工的思想工作。同时，国家有关部门要抓紧研究建立适合行业企业特点的补充养老保险，由企业根据实际情况和自身能力，适当弥补因待遇差造成的新退休人员收入降低问题，所需费用应允许按工资总额的一定比例从企业成本中列支。
3.对违反国家规定办理提前退休的人员，清理出来以后安置困难。一方面，各地要严格按照国务院的要求，对违规办理提前退休人员进行清理。同时，为缓解个别行业因提前退休人员较多、企业清退安置任务量大的矛盾，对清理出的人员安置办法和费用来源，按照有利于减轻省级统筹基金负担并兼顾社会稳定的原则，由各省、区、市政府作出具体规定。
4.处理好金融行业和其他行业所属事业单位养老金调整问题。金融行业和铁道、电力等行业所属的事业单位，已随行业统筹移交地方管理。各地按企业办法为这些单位的退休人员增加养老金，是符合国家政策规定的。但退休人员认为移交地方管理，就比其他事业单位退休人员少增加养老金，心理不平衡。对这一问题，国家正抓紧制定机关事业单位养老保险制度改革方案，以协调机关事业单位和企业离退休人员养老金调整的关系。
5.我国地区间经济、人口老龄化的不平衡发展状况，对全国统筹提出要求。行业统筹移交地方管理以后，我国已经形成了以省级统筹为主体的养老保险体制。但各地经济发展、人口老龄化程度不同导致的养老保险基金收支不平衡矛盾仍日益突出。为此，在建立和完善省级统筹的基础上，要处理好目前和长远的关系，循序渐进，进一步提高养老保险统筹层次，逐步实现全国统筹。目前，中央财政已经拨款几百亿元，用于补助地方养老保险基金缺口和国家统一调整增加养老金所需的资金。2000年9月，国务院决定成立全国社会保障基金理事会，主要负责包括养老保险基金在内的社会保障基金的筹集和运营、管理，按照劳动保障部、财政部的指令，向基金缺口地区拨款。这一系列措施，为建立全国养老保险基金、实行全国统筹打下了基础，将对我国社会保障体系建设产生深远的影响。
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