以“综合保税港区”模式推动我国临空经济发展，本文主要内容关键词为：港区论文,经济发展论文,模式论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F120.4；F741.2 文献标识码：A 文章编号：1671-0924(2009)03-0014-06
1 国外以“自由贸易区”模式推动临港经济发展的经验
1.1 自由贸易区的界定及功能定位
顾名思义，所谓自由贸易区①(Free Trade Zane)就是可以进行自由贸易的区域。广义上说，自由贸易区是设区国为达到一定的经济目的，通过特殊的经济政策和手段而开辟的与其他地区隔离的特别经济区域。这一定义涵盖了自由贸易区、自由港、自由区、对外贸易区、出口加工区、自由工业区、自由边境区、过境区、保税仓库区等各种各样的经济区域。狭义上说，自由贸易区是指在设区国政治管辖之下，处于关境之外，受海关治外法权保护并无贸易限制的关税管辖地区。
从发达国家及地区看，自由贸易区的最初模式源于以经营商业和贸易为主的自由港。1547年意大利西北部热那亚湾的里南那港，是世界上第一个自由港。17世纪以后，一些在国际贸易中处于优势地位和航海业发达的欧洲国家，为了扩大对外贸易，陆续把一些著名港口城市辟为自由港和自由贸易区，如德国的汉堡和不莱梅、法国的敦刻尔克、丹麦的哥本哈根、新加坡、香港和澳门等。到20世纪50年代，在自由港的基础上，自由贸易区模式得到了发展和演变，出口加工区成为主要形式，主要发展“出口替代”型工业，有些出口加工区还发展了对外贸易和转口贸易，设区地点也不再局限于海港，而是拓展到空港或具有区位优势的地方，例如韩国的仁川国际机场、墨西哥马魁拉边境地区等。进入21世纪，世界各国经济和贸易在经济全球化的推动下，自由贸易区模式又有了新的发展，主要表现为功能更加综合化，与区外的经济联系更加密切，管理也更加规范化。按主要功能进行划分，国外自由贸易区具体可以分为表1的类型。
1.2 国外以“自由贸易区”模式推动临港经济发展的主要经验
1.2.1 区港结合，协调发展。国外在港口（包括海港和空港，下同）设立自由贸易区的国家，多实行“区港一体化”的发展模式，即港口的功能向自由贸易区延伸，自由贸易区的政策向港口延伸，从而实现港口和自由贸易区的优势互补、协同发展。根据国外的经验，实现区港一体化主要包括以下5个方面：①地理区域一体化。即将自由贸易区和港口连为一体，为货物通过自由贸易区进出国境提供便利，为转口贸易和货物中转创造条件。②经济利益一体化。以自由贸易区的无税或保税物流服务，增强港口对国际贸易货主和大型物流公司的吸引力，而港口的国际货流量增加，也会吸引更多的物流和出口加工企业进入区内，区港这种相互创造需求的关系使其经济利益连成一体。③规划建设一体化。在规划建设时即使港口的口岸作业区与自由贸易区相临，统一建设隔离设施，利于运营和监管。④优惠政策一体化。一般将全部或部分港口作业区划入自由贸易区，统一实行自由贸易区的优惠政策，进行无税或保税运营。⑤物流服务一体化。自由贸易区内的物流活动，如货物的装卸、仓储、集疏、货代、理货、报关等环节都不存在港与区的行政分割，而变为区内企业之间的分工，从而使物流在更大空间和更多领域内得到充分发展。
1.2.2 物流先导，产业支撑。国外在港口设立自由贸易区，多形成物流先导，产业支撑的关系，在“货运区—物流区—产业区”之间形成供应链，将自由贸易区的物流拓展和产业拉动作用发挥到最大，实现区、港、产业、物流的“共赢”，推动临港经济的快速发展。具体内容包括：①空间上合理布局。在自由贸易区规划时使港口的作业区与保税物流园区相临，保税物流园区与出口加工区相临，通过空间上的合理布局为物流和产业的有效联接创造条件。②功能上有效整合。自由贸易区内的物流与出口加工不存在政策和管理上的分割，能够将各自的功能有效地整合在一起，形成完整的产业链，从而发挥自由贸易区现代物流和加工贸易基地的作用。③规模上充分集聚。将临港产业与现代物流业对接，能大大提高临港产业的聚集效应，从而引导上下游产业环节有机联接。因此在自由贸易区规划时即为运输、仓储、加工、配送及信息企业提供充足的服务场所，将分散的产业通过自由贸易区聚集形成规模化、链条化的高集中度产业。④资源上充分共享。通过构建公共信息平台实现物流和产业信息在相关企业和部门间的无缝交换和共享。
1.2.3 境内关外，特殊监管。在港口实行自由贸易区模式，政策上还要实行“境内关外”的海关特殊监管方式，按照“一线放开、二线管住、区内自由”的模式进行运作。具体的管理办法包括：①自由贸易区用障碍物进行物理隔离，任何人员、车辆及货物都必须通过专设的通道进入或离开。②海关对区内与境外之间进出货物的监管，一般除国家禁止进出口的之外，货物可以自由地从境外运入自由贸易区内或由区内运往境外。③自由贸易区内货物可以在区内企业之间转让、转移，双方当事人就转让、转移事项向海关备案。④区内加工企业所需原材料、零配件进出自由贸易区也应向海关办理备案手续。⑤由区内运往境内区外的货物，按照进口货物办理手续；从境内区外进入区内的货物，按照出口货物办理手续。⑥境外货物只进出自由贸易区而不进关时，不实行进出口配额和许可证管理。⑦境外人员经自由贸易区出入境，按设区国家有关规定办理手续，但如果只在区内停留，其入境手续尽量从简，境内人员须凭特别通行证出入自由贸易区。
1.2.4 政策优惠，放开准入。在港口实行自由贸易区模式，区内实行有别的优惠政策是世界贸易规则所允许的，主要政策包括：①从境外进入区内和从区内运往境外的货物，免征关税和消费税，对在区内生产加工的产品，免征增值税和消费税，销往境外和在区内企业之间销售的货物，免征增值税和消费税。②区港一体的海关监管政策。当进出口货物或者转口贸易货物进入自由贸易区内享受各项低税率政策时，避免重复验关手续，对需要进行商检和卫检的商品种类数目也尽可能的少，为运出自由贸易区的货物提供最大的便利。③经常项目下货币自由兑换和支付。④实行更加开放的企业准入制度。对愿意进入自由贸易区经营的企业一般不受资本金数量、来源地和股权比例等方面的歧视或差别性政策待遇。
2 我国临港保税区的主要模式及存在的问题
2.1 我国对保税区的界定
“保税”一词属于海关用语，指进口货物暂不缴纳进口税，而是先将其存入特定区域，并可在该区域内进行加工、装配、制造、展览、销售、包装、拆装、装箱、贴标、转换、分类、整理、改装、清洗、取样及不同原料混合等工作。如果货物转运出口或加工后再出口，则免交关税。享受保税待遇的货物称为保税货物，享受保税特许的特定区域称为保税区。保税区的这一概念实质上界定了一个广义的保税区。在该概念体系中，自由港、自由贸易区和出口加工区都成了保税区一种特定的表现形式。显然，广义的保税区定义突出了“保税”的特点，但其界定的范围太大，与我国狭义的保税区概念有很大的不同。
一般认为，狭义的“保税区”概念为我国独创，它类似于国际上通称的保税仓库(Bonded Warehouse)或保税工厂(Bonded Factory)，而非广义上定义的保税区。目前，关于我国保税区最完备、权威的定义，是1994年在全国保税区工作会议上做出的：“保税区是继经济特区、经济技术开发区之后，国家借鉴国外自由贸易区、出口加工区的成功经验，并结合我国国情而创办的更加开放的特殊经济区域。”
2.2 我国临港保税区模式的主要类型
我国提出设立保税区的最初设想是1984年。1990年，我国决定开发和开放上海浦东新区，决定在上海外高桥设立第一个保税区。1992年始，国务院又相继批准了大连，天津港，广州，深圳的福田、沙头角和盐田，海口，张家港，福州，宁波，青岛，厦门象屿，汕头，珠海共计15个保税区。2005年开始，又相继设立了上海洋山保税港区、大连大窑湾保税港区和天津东疆保税港区。经过了20多年的发展，我国目前保税区的主要类型有：保税港区、保税物流园区、保税区、出口加工区、保税物流园中心、各类保税仓库等（见表2）。
2.3 当前的保税区政策模式在推动临空经济发展方面存在问题
2.3.1 “境内关内”的定位难以发挥我国保税区的开放优势。加快通关速度，减少商检和卫检的商品种类数目，是保税区发展的关键因素。这涉及的不仅是海关手续方面的清关速度，而且涉及为企业提供全面服务的一切政府部门及办事机构的办事程序及效率问题。我国现行的海关管理模式在保税区监管方式上，并未完全采取国际上通行的对自由贸易区实行的“关境之外，国境之内”的海关管理办法，即“一线放松、二线管住”；而是一线二线都管紧。海关管理仍然存在通关放行手续较繁杂、效率不高等问题，造成物流转运成本较高，在相当程度上抵消保税区“保税效应”所带来的效益优势；加上海关实施卡口与仓库两次监管的办法，使得保税区内货物的移库、使用不方便，因此大大限制了保税区的物流功能。这种监管方式不仅加大了有关监管机构的负担，而且在很大程度上限制了保税区的发展和运作效率的提高。
2.3.2 “多头分管”的管理体制难以提高我国保税区的运营效率。国外自由贸易区的设立属于国家行为。设区国一般都设立专门的机构，负责对自由贸易区实行宏观经济管理与协调，管理较具权威性。在我国，保税区的设立主要属于地方行为，决定了保税区的行政管理体制更为复杂，其运行政策由国务院的有关部门来制定，主要涉及海关总署、商务部、国家外汇管理局、工商行政管理局、财政部、国家税务总局、国家发改委等部门，结果造成了保税区“多头分管”的复杂行政管理体制（图1）。虽然近几年已明确保税区的管理与协调工作由国家海关总署负责，但当各方面发生矛盾时还是要由各自的上级主管部门拍板定案。而在立法滞后、法律依据不完整的条件下，保税区往往成为一个政策冲撞的“不稳定区”。
图1 我国保税区当前的行政管理结构
2.3.3 “港区分离”的设区原则难以达到我国保税区的发展目标。保税区的转口贸易、出口加工、保税区仓储、国际贸易等功能的发挥都需要以港口功能作为依托。如果将保税区和港口合为一体，对港口来说，能把保税区的政策优势延伸到港口，提高港口的开放度和自由度，带动口岸产业的开展；对保税区来说，与港口功能的优势结合，能拓展物流功能，增强货物、资金和信息的聚集和扩散能力，降低企业成本，提高办事效率，更好地发挥保税区对区域经济的带动和辐射作用。目前我国大部分保税区毗邻港口，但并未与港口直接相连，港口被人为地排除在保税区之外。这种区港分离的模式客观上使得我国保税区没有一线、二线之分，成了全封闭区。区港分离成为保税区功能进一步开发的“瓶颈”。一方面港口对保税区发展的作用并未充分发挥，削弱了两者互相促进、共同发展的作用；另一方面保税区未能形成一个对内地封闭、对境外开放的区域，货物从港口不能直接进入保税区，必须经过其他地区。因此，保税区的货物进出口流通都要经过港口和保税区两道海关检验手续，区内货物还要有一套登记和管理制度，造成手续繁琐，海关监管困难，物流不畅。
3 我国临空经济发展的路径：实行“综合保税港区”模式
3.1 建议在我国重点临空区域实行“综合保税港区”的政策模式
近几年，我国临空经济依托大型国际枢纽机场，取得了突飞猛进的发展，临空产业规模不断扩大，对区域经济的带动作用不断增强，对产业结构升级的推动作用开始显现。但与沿海的港口经济相比，由于政策支持的相对不足，发展潜力仍然有待进一步释放。为了加快临空经济的发展，同时也为了在临空经济领域探索保税区模式的体制创新，建议在我国北京、上海、广州等重点临空经济区域实行“综合保税港区”式的一园多区政策模式，如图2所示。
图2 综合保税港区的政策模式定位示意图
3.1.1 综合保税港区。②“综合保税港区”是经国务院批准设立，在港口作业区和与之相连的特定区域内，具有口岸、加工、物流等功能的特殊经济区，享受保税区、出口加工区、保税物流园区、港区的政策。在我国重点临空区域实行“综合保税港区”的政策模式，就是将此前在海港实行的综合保税港区的优惠政策应用到空港，在空港的保税物流区和临港工业区（出口加工区），实行境外货物入港区保税；国内货物入港区视同出口，实行退税；港区内企业之间的货物交易不征收增值税和消费税。就是在税收、外汇，船舶及人员等方面实行“境内关外，更为开放”的管理模式和政策。
3.1.2 一园多区。以综合保税港区为龙头和先导，以保税物流园区、出口加工区、保税物流中心（A、B型）为骨干和枢纽，以出口监管仓库、公共型和自用型保税仓库为基础和网点，构成多层次、多元化的园区主体，并为园区主体提供服务与监管的服务监管体系。
3.1.3 主要功能。综合保税港区具备“自由贸易区”特征。自由贸易区最重要的特点之一，是对进出港区的全部或大部分货物免征关税，并且准许在自由港内开展货物自由储存、重新包装、整理、加工和制造等业务活动。除港口功能外，综合保税港区还将具备国际中转、国际配送、国际采购、国际转口贸易和出口加工区等五大功能。与保税区相比，综合保税港区“区港一体”的优势得到充分发挥；与出口加工区相比，综合保税港区具有的物流分拨等功能，使其与境外、区外经济联系更加紧密；与保税物流园区相比，综合保税港区允许开展出口加工业务，使其更具临港加工优势。
3.2 在我国重点临空区域实行“综合保税港区”政策模式的主要好处
3.2.1 优势互补。将保税区在税收、海关监管等方面的政策优势与港区在空运、中转、装卸等交通便利的区位优势相结合，实现港、区一体化运作，使临空综合保税港区成为一定区域的物流集散中心。
3.2.2 政策叠加。临空综合保税港区除享受保税区在免征关税和进口环节税、海关特殊监管等方面的政策及港区原有的政策外，在税收政策上，还叠加了出口加工区的政策，即实现国内货物的进区退税。政策叠加使区内真正实现货物的自由流动。
3.2.3 资源整合。通过保税区和港区在形态、资源上的整合、集成，促进货物在境内外快速集拼、快速流动、快速集运，带动信息流、资金流、商品流的集聚和辐射。
3.2.4 功能集成。临空综合保税港区将集成“五大功能”：一是国际中转。对国际、国内货物在园区内进行分拆、集拼后，转运至境内外其他目的港。二是国际配送。对进口货物进行分拣、分配或进行简单的临港增值加工后，向国内外配送。三是国际采购。对采购的国内货物和进口货物进行综合处理和简单的临港增值加工后，向国内外销售。四是国际转口贸易。进口货物在园区内存储后不经加工即转手出口到其他目的国或地区。五是出口加工。对国际、国内原材料、元器件在园区内加工增值后出口到其他目的国或地区。
3.3 实行“综合保税港区”模式对推动临空经济发展的意义
作为国际物流网络的重要节点，国际枢纽航空港已经成为支持世界经济、国际贸易发展的国际大流通体系的重要组成部分，成为连接全世界生产、交换、分配和消费的中心环节之一，而自由贸易区设立在航空港附近正成为国际世界各国适应国际化生产和国际竞争的新方式和新趋势。在我国重点临空区域实行“综合保税港区”的政策模式的核心是将此前在海港实行的综合保税港区的优惠政策应用到空港，有利于航空港区、保税区、出口加工区和保税物流园区的功能和政策进行整合，打破“港区分离”的现状，在形态上呈现“前港后区”格局，为区港的繁荣提供了良好的基础条件，促进区港的良性互动、共同发展，从而将我国临空经济的潜力和带动作用发挥到最大。此外，实行“综合保税港区”的政策模式，除了享受保税区在免征关税和进口环节税、海关特殊监管等方面的政策及港区原有的政策外，在税收政策上，还叠加了出口加工区的政策，即实现国内货物的进区退税，从而创造出更加优越的体制环境，有利于发挥临空综合保税港区“外引内联”的桥梁作用，促进我国更有效地参与全球产业链的分工。
4 实行“综合保税港区”模式面临的问题及政策建议
4.1 实行“综合保税港区”模式当前面临的主要问题
综合保税港区，集保税区、保税物流园区和出口加工区政策优势于一体，是目前我国对外开放层次最高、政策最优惠、功能最齐全、区位优势最明显的特殊经济功能区。为促进航运中心和枢纽港的建设，目前国务院已先后批准设立了上海洋山保税港区（已于2005年11月经国家验收，正式封关运作）、大连大窑湾保税港区和天津东疆保税港区3个保税港区，但到目前为止，我国已批准的3个“保税港区”都设立在海港，空港还没有实行相同的政策模式，在机场附近设立的出口加工区与空港的关系还处于“港区分离”的状态。由于国家对“综合保税港区”政策模式适用于临空经济发展的指导方针还不明确，在临空区域实行“综合保税港区”政策模式还缺乏相应的政策依据，空港的区位优势及保税区的政策优势都没有得到最大程度的发挥。
除此之外，在我国重点临空区域实行“综合保税港区”政策模式，还涉及海关、质检、外汇、税务、外经贸等多个部门的相应政策和职能调整。由于在中央政府层面对“综合保税港区”政策模式适用于临空经济发展的指导方针还不明确，相关部门并没有就临空经济发展形成协调一致的政策体系，就我国空港附近已经批准设立的保税区而言，政策方面的不配套主要表现在：海关总署把保税区当作放大了的保税仓库区来监管；商务部则认为保税区属“境内关外”，因而不应享受进出口经营权审批、出口配额和许可证等政策；外汇管理部门对资本项目下外汇收付实行管住“一线”（视同国内企业），经常项目下外汇收付管住“二线”（区内企业视同“关外”企业）；而税务部门又把保税区视作境内企业；财政部门目前从理论上认为可以把保税区企业视为境外企业，但退税无章可循。相关部门认识上的不一致导致政策上的不配套，在很大程度上制约了我国临空经济的发展。
4.2 实行“综合保税港区”模式的政策建议
根据国外临空经济的发展经验，政府在体制和政策方面的支持是临空经济取得成功的重要因素之一。借鉴国外经验，建议政府从国家与区域经济发展的角度出发，认识临空经济发展对我国国民经济发展带动的特殊性，围绕我国枢纽机场，及早明确临空经济发展的目标、方向，制定前瞻性的临空经济发展规划和促进方案，研究以“综合保税港区”模式推动我国临空经济发展的政策可行性，规范、引导临空经济快速、持续、健康发展，建议允许广州新白云机场等条件较好的枢纽机场进行“先行先试”。
政府相关部门也应从促进我国临空经济发展的角度出发，进行相应的政策和职能调整，例如海关可研究实行对区港进行统一监管，避免二次通关的重复手续，落实“一线放开、二线管住、区内自由”的监管理念，实行“一次申报、一次查验、一次放行”；商务部门可研究放宽政策限制，允许保税区内加工性、生产性企业拥有自营产品进出口经营权，允许区内企业在区外设立经营性分支机构，允许国内企业或其他保税区企业在保税区设立办事机构、非营业性分支机构；外汇金融管理部门可研究放宽经常项目下的外汇管制，在保税区内实行经常项目下的货币自由兑换，区内外汇实行总量管理；检验检疫管理方面，将原在一线关口实施的检验检疫后撤至二线，对从国内非保税区进入保税区的一般贸易货物，只报检备案，不检验，不收费，待货物出口离境时，才实施检验和收费。
注释：
①要注意将自由贸易区与自由贸易区域(Free Trade Area)区分开来，后者是指两个或两个以上独立关税领土区间相互取消关税或其他贸易限制而结成的集团（关贸总协定第24条），例如由美国、加拿大和墨西哥3国组成的北美自由贸易区（域）等。
②国务院已先后批准设立了上海洋山保税港区（已于2005年11月经国家验收，正式封关运作）、大连大窑湾保税港区和天津东疆保税港区3个保税港区。这是借鉴国际上自由贸易区、自由港的成功经验，根据我国国情，为加快国际航运中心和枢纽港建设而批准设立的。
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