影响社会福利政策实施的因素及其路线图_政策执行论文

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       中图分类号：C913.7 文献标识码：A 文章编号：1009-7724(2016)05-0007-05

       社会福利政策执行是社会福利政策过程的核心环节，高效的社会福利政策执行力是成功执行社会福利政策的前提和基础，提升政策的执行力对有效实现政策目标和达到预期效果意义重大。因此，研究影响社会福利政策执行力的相关要素和促进社会福利政策执行力提升的路径具有重要的理论和实践价值。

       一、社会福利政策执行力的概念及要素

       (一)社会福利政策执行力的概念

       执行力是首先从企业界引入到公共管理领域的，然后又引入到公共政策领域。执行力就是在既定的战略和愿景的前提下，综合组织、协调内部和外部可利用的资源，制定出可行性的战略，并通过有效的执行措施从而最终实现组织目标、达成组织愿景的一种力量①。

       社会福利政策的执行力是指政策执行主体在准确理解政策目标及方向的基础上，通过对各种相关资源(包括各种人力、资金、信息、法律、制度等资源)的调度、控制和使用，利用相关政策执行工具，按照执行流程，有效地执行社会福利政策，实现政策目标和达到预期效果的能力总和。执行力是一个变量，相同的社会福利政策，执行主体、执行时间、执行地域不同，执行力和执行效果都会有所不同。要想提高政策执行力，就必须从剖析根源入手，寻找提高执行力效能的路径。

       (二)社会福利政策执行力的要素

       社会福利政策的执行力包含四个核心要素(如图1所示)：政策执行主体的主观意识、政策执行主体的能力素质、政策执行的工具、政策执行的流程。这四大要素相辅相成，统一于执行之中。

      

       图1 社会福利政策执行力的四要素

       1.政策执行主体意识

       政策执行主体的意识指的是心态要素，是影响执行力的内在要素。如果政策执行主体没有良好的心态，缺乏工作动力，就不会有良好效果。

       执行主体的主观意识有三个层次：认识、态度和信念，它们层层深入，不断加强，是最终决定执行力效果的前提因素。(1)认识，是指对所要执行政策的了解和政策重要性的认知。美国政策学家爱德华兹和沙肯斯基曾指出：“政策执行之所以无法符合政策制定者的期望，在很大程度上取决于政策执行人员对所执行政策存着误解。”②例如，政策执行主体中的行政机构领导如果对政策的认识存在偏差，或者存在抵触，那该项政策有可能根本得不到执行，执行力也就无从谈起。(2)态度，“态度决定一切”，对政策执行来说也是如此。如果政策执行主体的态度不端正，让其努力工作，提升执行力简直就是一种奢望。(3)信念，社会福利政策的目标就是帮助弱势群体，克服贫困，提升人民福祉。作为政策执行主体一定秉承“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”的信念，执行行为才能真正贯彻到底，否则往往会半途而废。

       2.政策执行主体素质

       社会福利政策执行人员的综合素质是影响执行力的最直接因素，在政策执行中发挥着核心作用。政策执行主体的政策认知能力、政策执行能力、个人素质以及利益取向，往往是决定公共政策能否得到有效执行的主导因素，执行人员素质和能力的高低直接影响着政策执行力的强度和效果，对社会福利政策的有效执行会产生深刻的影响。

       3.政策执行工具

       适宜的政策工具是执行社会福利政策的关键要素。社会福利政策要达到预期目标，除了执行主体需要具备正确的主观意识和较高的能力素质外，还需要合适的工具。所谓“工欲善其事，必先利其器”，合适的工具是政策执行的辅助器，能够大大提高政策的执行力。最常用的工具有政策执行方案、实施效果评估、公众参与制度等，政策执行的工具是执行力的保障。

       4.政策执行流程

       政策执行流程是指将制定完成之后的政策由理论变为现实的过程。其形成过程主要包括以下六个环节(见图2)：①政策准备，包括政策执行机构(组织机构的设置和执行人员的配置)准备和资源(物质、人力资源、权威、信息、制度资源等)准备。②政策分解，是编制政策执行活动的“路线图”，主要指制定具体执行方案。③政策宣传，是统一人们思想认识的有效手段。宣传的内容包括政策前景、政策内容、政策步骤等。④政策试验，是为大规模执行政策，事先进行的小区域、小范围的“试点”，目的是发现偏差、反馈信息、修改和完善政策、取得具有普遍意义的经验。⑤政策实施，这个步骤要求在全面实施政策的过程中，充分发挥政策执行的功能要素，严格遵循政策执行的基本原则。⑥协调与监控，这个环节和前面五个环节密切相关，贯穿于政策执行的全过程。

      

       图2 社会福利政策执行流程图

       二、影响社会福利政策执行力的因素

       将社会福利政策从“纸面”上落实到目标群体，需要强有力的政策执行力。实践中往往出现从中央到地方都认可，从政府到百姓都认为非常好的社会福利政策，最后实施效果不佳，甚至出现不了了之、无法实现的现象。出现这样的结果一般是以下这些影响社会福利政策执行力的因素造成的。

       (一)社会福利政策质量不高

       社会福利政策的质量是保障公共政策执行力的必要前提和重要基础。任何一项社会福利政策要想得到有效的执行，必须保证其自身具有合法性、可操作性、稳定性和系统性，能够最大限度地使社会福利政策目标群体认同该项政策，使政策执行主体能够顺利地实施该项政策。社会福利政策要有涉及经费、人力、信息和权威等在内的政策资源的具体规定，这些资源的充足与否会影响公共政策执行力的强弱，甚至会导致政策不能执行。例如，2013年，H省人民政府办公厅《关于建立贫困失能老年人护理补贴制度的通知》规定“从2013年1月1日起，凡具有我省户籍且年龄在60周岁以上的城乡低保、低收入家庭失能和半失能老年人，均享受失能补贴。补贴标准为：低保家庭失能老年人每人每月150元、半失能老年人每人每月100元；低收入家庭失能老年人每人每月100元、半失能老年人每人每月50元。各地应根据当地经济社会发展和居民消费水平的变化适时对失能补贴标准进行调整”。课题组调研中发现，这项政策并没有真正执行，主要原因是省政府没有落实补贴资金，从而导致政策只能停留在纸面上。

       (二)政府组织层级过多

       中国政府有五级，包括中央、省级(省、自治区、直辖市)、市级(地级市、地区、州)、县级(县级市、县、区、旗)、乡级(乡、镇、苏木)，实行的是自上而下中央集权式的管理模式。政府组织层级过多，降低了信息传达速度，增加了执行成本，造成执行力不断衰减。而且，这种管理模式容易产生官僚习气，并且不断膨胀，这些弊病长期累积会导致政府机构臃肿、对福利服务冷漠等现象。中央一些很好的社会福利政策，执行到基层的时候，由于中间环节的各种问题，其政策效果不足50％。

       (三)执行主体多头和政府机构重叠

       一项社会福利政策，执行主体多头是常见的现象。例如，2013年8月19日中组部、中编办、财政部、人社部、国资委、国家公务员局、中国残联联合出台的《关于促进残疾人按比例就业的意见》，发文部门达到7个，虽然政策里面规定了每个部门的职责，并要求齐抓共管协力促进残疾人按比例就业，但实践中，政策执行中很多精力花费在了组织和协调上面，严重影响了政策执行力。

       另外，一些地区存在着政府机构重叠的现象。“机构重叠意味着不同的政策执行机构因履行着相同的职能而导致职能交叉，而职能交叉则意味着行政功能的紊乱，它对政策执行的影响就是干扰政府政策的有效执行，致使政府无法通过政策执行过程来履行其管理职责。”③各执行机构及其各部门之间不能有效地协调，工作不配套，导致政策难以落地，难以达到预期目标，执行效率低下。

       (四)执行各方缺乏有效的沟通与协调

       政策信息沟通是上级到下级和下级到上级的双向沟通。社会福利政策从上级到下级的信息沟通过程中，由于层级过多，信息传递周期长，可能出现传递期间政策执行的环境发生变化，使得政策执行失去时效性，造成一线政策执行主体出现政策执行困难的问题；在下级到上级的信息沟通过程中，会出现下级为了维护自身利益或迎合上级意图，传递出与实际情况不符的信息，从而造成政府制定出脱离现实，或超前或滞后的政策，最后结果是政策无法有效执行。一些地方政府部门在共同执行政策的过程中缺乏统一协调，经常出现单打独斗、互不配合甚至相互拆台的现象④，这也是造成政策影响政策执行力的因素之一。

       (五)政策执行者的素质有待提高

       社会福利政策执行主体的素质会左右政策实际执行效果。根据课题组实地调研发现，一线政策执行人员的综合素质表现出三个“不足”：一是主观能动性不足。一些政策执行者对政策内容和意义缺乏深入了解和掌握，再加上政策执行能力有限，影响政策执行效果。另外，一线的政策执行人员在自上至下的政策执行体系中处于被动执行的地位，积极性受到压抑，同时政策执行的奖惩机制不完善，部分执行人员得过且过，敷衍了事，不以政策目标的实现为价值取向，从而弱化了政策执行力；二是执行技能不足。执行社会福利政策的公务人员身处“稳定”的体制内，缺乏继续教育的动力，业务能力处于停滞状态，没有提升的意向；三是创新能力不足。“官本位”的思想严重，安于现状，为民服务的理念缺失，只是被动的执行，缺乏创新思维，难以打开局面。

       (六)政策执行手段僵化

       社会福利政策执行的基本手段有四种：一是行政手段，二是法律手段，三是经济手段，四是政治思想的手段。但部分政府部门在执行政策的过程中往往只重视行政和经济处罚手段，片面强调强制性的政策工具，而忽略了其他的政策手段。在实际的执行中，背离工作程序，甚至产生腐败，导致府群关系紧张，严重损害了政府形象。

       (七)公民参与程度不高

       从政策的制定、执行到最后的评估，如果缺少公众参与，就可能出现偏离政策目标、导致政策异化的现象。目前，在社会福利政策执行过程中，公民的知情权、参与权缺乏法律上的保障，公民参与程度不高，弱化了政策执行力。例如，在政策的评估环节，政策的评估机关往往只关注于数据，而没有听取群众的意见，或者将群众的评价作为一个参考，没有实质性的作用，更多的是凭自己的单方意志，甚至发生违规操作的现象。

       (八)政策执行的监督机制薄弱

       监督机制是保证政策预期目标实现的重要手段和有效方式。目前，在政策执行过程中，从上到下普遍缺乏强有力的专门负责检查监督各种政策贯彻落实情况的机构。一些政府部门往往一遇到需要解决的问题，就下发一个文件，做出一些新规定，或成立新机构，但政策出台之后，较少关心这些政策的执行情况。由于法律、法规或政策文件的落实缺乏监督机制，执行不执行都是一个样，时间一久，令不行、禁不止之风就会自然盛行，因此必须加强政策执行的监督力度。

       三、社会福利政策执行力提升路线图

       高效的政策执行力是将社会福利政策目标转化为现实的唯一途径。任何政策一经制定并颁布后都须通过有效的政策执行才能实现政策预期效果。因此，实现高效的政策执行力具有很强的现实意义，笔者根据中国社会福利政策实施环境和存在的影响政策执行力的因素，认为提升社会福利政策执行力的路线图应该包含如下八个步骤。

       第一步，严格把控社会福利政策质量，为政策执行打下良好基础。一项社会福利政策执行的成功与否，很大程度上取决于政策本身是否科学、合理，是否具有可行性。如果社会福利政策方案有目标与手段之间、新旧政策之间不配套或相互冲突以及政策的超前或滞后等缺陷，就会导致政策执行失败或难以达到理想的效果。如果一项政策从一开始在客观条件的组合和配置上就存在明显的、难以弥补的缺陷，即使做出再大的主观努力，也只能是事倍功半，造成公共政策执行力的低下。不少社会福利政策无法实施或者执行力偏弱，很多是由于资源的限制所致。高质量的社会福利政策应该具有执行所需的充足的资源供给，包括是否能保证充足的人力资源，是否能保证充足的公共财政投入，是否能保证充足的权威资源。

       第二步，加强执行文化建设，培育良好政策执行环境。政策执行文化就是政策执行主体所信奉的价值、信念和行为规范的总和。政策执行文化为保持政策执行力提供潜在的文化思想动力，对政策执行力有重要影响。因此，要培育一种良好政策执行文化环境，潜移默化地影响政策执行主体的思想意识和执行行为，使之成为政策执行主体的思维惯性和行为惯性⑤。同时，在政府组织中强化有利于政策执行力提升的各种良好的价值观念和行为规范，激发政策执行人员的福利服务精神和工作激情，从而确保社会福利政策执行力的提升。

       第三步，提升政策执行主体素质，推进人才选拔制度。政策执行主体素质的高低直接关系到政策执行的质量，因此，应从三个方面全面提高政策执行人员的素质，加强人才队伍建设：(1)培养政策执行者正确的价值观和科学发展意识。以科学发展观和为民服务为价值观，影响政策执行主体对政策的态度和认知，提高政策执行人员的政策理论修养，拓宽政策执行人员的视野⑥。(2)加强政策执行主体业务知识和政策知识的学习。政策执行人员的理论水平影响着政策执行人员对政策的理解程度、对政策方向和执行力度的把握以及对政策执行工具和执行手段的选择和应用。政策执行人员要树立“终身学习”的理念，不断地扩展知识领域，更新知识结构，提高分析问题、解决问题的能力，从而提高政策执行力。(3)注重政策执行人员的实践锻炼，推进人才选拔制度，打造一支有知识、有经验、态度端正、富有激情的社会福利政策执行队伍。

       第四步，完善责任追究制度，强化监督机制。责任追究制度是对政策执行主体权力行使的一种直接监督和约束，它明确规定执行主体对执行过程及其结果应承担的责任，能够有效防止政策执行人员在政策执行过程中采取抵制或敷衍策略，提高政策执行力。首先是实行行政问责制，一是上级政府对下级政府或者上级部门对下级部门问责。重点应是社会福利政策执行情况，对执行社会福利政策不力的行政机构追究责任。二是机构对官员个人问责，重点是官员履行职责的情况，行政机构对官员因渎职、不作为所造成的不良行政后果追究责任。当前，地方各级政府的监督机构虽然众多，但各种监督机构相互联系不够紧密，配合不够有效，监督和检查的标准不够明确，因此需要统一、完善监督体系，发展多元主体的监督网络，从各个方面加大监督的力度⑦。

       第五步，优化政策执行机构，畅通沟通协调渠道。政策执行部门的结构和相互关系会影响整个执行主体的运行效率，执行主体不明确、机构重叠、分工不合理等会严重制约政策执行力的提升。因此，要提升政策执行力就要完善政策执行机构的管理体制，优化组织结构布局，并规范各部门的执行范围和行为，从根本上提升政策执行力。畅通的沟通协调渠道有利于加深政策执行主体对政策的认知程度，有利于政策执行行为的顺利开展，同时能够迅速获得政策对象的反馈信息，及时纠正政策偏差，充分利用报纸、电视、广播、互联网等媒体，大力宣传政策信息，同时完善政务公开制度，建立健全信访制度，使群众能够及时了解政府行为和政策信息。

       第六步，整合、拓展各种政策资源，保障政策执行顺利开展。资源是政策执行力的必要条件，政策执行主体必须通过各种手段做好资源的准备工作，为政策的执行提供资源保证。首先，拓展经济资源，为政策执行提供可靠的物质基础；其次，拓展信息资源，政策执行主体利用充足有效的信息资源，既能制定出正确可行的行动计划和实施方案，又能有效监控政策的执行过程；再次，拓展社会资源，挖掘社会资本，最大限度地发挥各种社会组织在执行政策过程中的作用，积极推进政策执行工作的开展；最后，拓展权威资源，权威资源是有效推进政策执行的重要工具，是政策执行的政治基础。政策执行主体在执行政策的过程中，应充分运用好权威资源，以提高政策执行力⑧。

       第七步，完善公众参与制度，尊重民众的知情权和参与权。在现代治理中，只有让人民充分参与到政策执行的各个环节中，疏通反馈渠道，倾听民意，代表人民群众的根本利益，才能获得人民对政策发自内心的服从、遵守、认同和支持，政策才能得到有效的执行⑨。公众参与是政策执行科学化、民主化、法制化的一项基本工作，建立公众参与制度是政策制度建设的基础环节。引入公民参与机制，从政策的制定到执行，所有过程充分展示在公众面前，积极听取公众的意见和建议，不但能够更好地执行政策，获得更好的政策效果，而且能够缓和矛盾，有利于和谐社会的构建。完善公众参与制度一方面要提高政策过程的透明度，另一方面要完善对话机制，充分尊重民众的知情权和参与权。

       第八步，健全实施效果评估制度，不断提高政策执行力。中国大部分社会福利政策在实施完成后，并没有进行政策实施效果评估，没有形成科学的政策评估机制，因此错过了修正政策偏差的最佳时机，直到造成严重影响后，才采取措施终止政策执行或者对政策进行勘正。有的虽然进行了政策评估，但是将评估活动当作一场“秀”，或是炫耀政绩，或是敷衍上级和民众，在思想上对政策评估的意义认识不足，评估工作主观随意性较大。还有的迫于需要进行评估，由于缺乏科学的态度和方法，不能辨别政策的优劣，不能检验政策的成效，就不可能及时补充需要的政策、修正存在漏洞的政策和制定后续政策，从而造成政策资源的大量浪费。更有甚者，打着政策评估的幌子，弄虚作假，使绩效不良、效果不佳的社会福利政策合理化，从而掩盖自己在政策制定、执行中的失当，甚至将责任推卸给他人⑩。因此，需要健全社会福利政策实施效果评价制度，不断提高政策执行力，极大提升社会福利政策的实施效果。

       小康社会就是“中国特色的福利社会”，就是全体中国人民谋求幸福美好生活的现代社会。近年来，中国在建设小康社会的路上，出台了大量的社会福利政策，这些政策清晰地塑造了中国的国家形象，彰显了中国政府实施的“宏观政策要稳，微观政策要活，社会政策要托底”和全面建成小康社会的宏伟战略目标。因此，不断提升社会福利政策的执行力，实现社会福利政策预期目标，是建设中国特色福利国家与福利社会的基础。

       收稿日期：2016年3月8日

       注释：

       ①胥丹.关于提升项目执行力的几点建议[J].科技与企业，2016(1).

       ②李佳.提升地方政府政策执行力的对策研究[D].哈尔滨：黑龙江大学，2012.

       ③王萌.行政审批制度改革问题研究[D].天津：天津大学管理学院，2009.

       ④吴艳.政府执行力评估的现状、困境及路径[J].学习月刊，2012(1)：5-7.

       ⑤陈菊香.地方政府政策执行力的削弱行为及其提升路径[J].四川省社会主义学院学报，2010(3).

       ⑥陈莉香.地方政府政策执行力研究[J].福建论坛(人文社会科学版)，2010(S1).

       ⑦马旭红.提高政府执行力：落实工业强省战略的基石[J].中共贵州省委党校学报，2011(4).

       ⑧黄卉，苏立宁.公共政策执行力初探[J].科技与管理，2006(4).

       ⑨宋丽华.公共政策执行中的问题及其对策研究[D].长春：东北师范大学，2010.

       ⑩王云斌.关于社会福利政策评估制度构建的思考[J].社会福利(理论版)，2015(1).

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