中国行政区划研究60年：政府职能转变与研究导向的适时调整，本文主要内容关键词为：行政区划论文,中国论文,导向论文,政府职能转变论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
行政区划作为政权建设和政府管理的重要手段，是国家权力再分配的基本框架，在政治生活中占有十分重要的地位。然而，虽然行政区划在中国已经存在了两千多年，但将其作为特定的研究对象，进行全面、系统的研究，却只是20世纪80年代以来的事情。当时，政治学研究刚刚恢复不久，而行政区划作为地方政府设置的基础，自然进入了研究者的视野。
建国初期到改革前：频繁的行政区划调整与研究的空白状态
新中国建国初期，百废待兴，社会经济亟须恢复和发展。而恢复和发展经济的首要前提之一就是重新建立起一个稳定的政治秩序。因此，恢复和重建秩序成为当时政府工作的重中之重。这一时期，中国的行政区划经历了一系列巨大而频繁的调整，如大区制的建立与废除，省级政区的调整重组，民族自治区的广泛推行等。整体而言，建国初期在行政区划上出现较大的变动，是一种正常的现象。从历史经验来看，在国家发展的急剧变革时期，随着经济、政治、社会诸领域的剧烈变动，必然要求原有的政府结构体系作出相应的调整以适应新的形势，这在中国历史上曾多次发生。
任何重要调整、变革的成功，都需要科学理论的指导，行政区划改革亦不例外。但在建国初期到改革开放前特殊的政治环境下，与实践中大规模进行行政区划调整形成鲜明对照的，却是行政区划研究的几乎空白状态。行政区划研究的基本目的，是为了认识其特性和发展趋势，从而为改革提供必要的理论支持。反之，如果缺乏正确的理论指导，就难以对改革予以严密和科学的论证，这必然会助长实践的主观随意性和短视性。建国初期急剧、频繁而又反复的行政区划调整，出现不少失误，其原因固然是多方面的，但缺乏深入系统的研究，无疑是一个重要的原因。① 这也从一个侧面印证了加强行政区划研究的重要现实意义。
改革以来：行政区划研究的强经济导向
20世纪80年代以来，随着整体社会环境的变化，行政区划研究也开始活跃起来，并出现了一批具有代表性的成果。这些研究成果不仅深入分析了现存行政区划体系存在的诸多问题，而且提出了一系列具体的解决方案，从而为研究工作的进一步展开和提升奠定了基础。然而，如果对已有成果展开梳理的话，就不难发现这样一个普遍存在的趋向：虽然众多研究者对改革的具体实施方案众说纷纭，但多数观点却穿插着这样一个主线，即主张将经济因素视为影响改革的主要变量，并希望通过行政区划调整的方式，直接促进和服务于经济发展。具体而言，就是将行政区划改革视为推动经济发展的重要动力，并希望通过相应的调整，达到突破诸侯林立的“行政区经济”，建立全国性或者区域性统一市场的目的。特别是刘君德在20世纪90年代初提出“行政区经济”范畴及其分析范式以后，其便迅速成为相关研究的核心范畴之一。而从区域经济发展的视角研究行政区划问题，已俨然成为主流。在这种学术氛围下，甚至一些明显的非经济因素，也被视作影响改革的经济因素加以解释。②
通常而言，“行政区经济”是指由于行政区划对区域经济的刚性约束而产生的一种特殊区域经济现象，是中国从传统计划经济体制向市场经济体制转轨过程中，区域经济由纵向运行系统向横向运行系统转变时期出现的具有过渡性质的一种区域经济类型。③ 研究者们普遍认为，行政区划对于区域经济的形成和发展、自然资源开发和城市生产力合理布局等方面都具有基础性的影响。但“行政区经济”的盛行，导致了政区边界的封锁，致使各个小区政府从狭隘的局部利益出发，各自为政，画地为牢，从而造成严重的市场分割。④ 所以，对于那些因行政区划与经济区划不一致而严重桎梏区域经济发展的地区，应该在条件成熟时进行必要的行政区划调整，以克服“行政区经济”现象。⑤
已有研究的不足与导向偏差
总体而言，建国以来的行政区划研究已经取得了很大的进展，成绩是显而易见的。但也存在一些明显的不足之处，特别是在整体的研究导向方面出现了一定的偏差。
首先，已有研究的整体理论层次有待提高。这主要表现在两个方面：一是大量研究集中于对具体问题和对策的探讨，很难经得起深入的推敲；二是不少研究成果带有浓厚的人文色彩，社会科学研究本身所要求的严谨性、逻辑性反而不够突出。虽然说行政区划研究本身是一个实践性较强的领域，但这并不表明理论研究可有可无。相反，任何科学研究，只有上升到系统理论建构的层次时，才有可能获得更大和更快的发展。
其次，国内政治学界和行政学界对行政区划研究的关注不够。行政区划作为政府结构体系的重要组成部分，显然属于政治学和行政学的学科范畴。中国政治学研究恢复以来，行政区划作为地方政府设置的基础，一度也曾吸引了大量研究者的关注。但就目前的总体情况而言，相比其他热点课题，行政区划研究却明显滞后了。这种滞后，既体现在研究的理论深度上，也体现在广度上。与之形成鲜明对比的，是对包括人文地理、历史地理等在内的其他学科投入的巨大热情。上述研究格局也是行政区划研究一直未能在理论上取得较大突破的重要原因之一。
第三，当前研究中凸显的经济色彩，存在明显的导向偏差。不可否认，经济因素是影响行政区划的一个重要限制性变量，但这主要表现在一个国家的经济发展水平、基本经济体制以及实施某些特殊经济政策的需要而对于行政区划所造成的影响，这种影响和限制作用具有间接性和基础性。行政区对经济活动所产生的制约作用，即“行政区经济”现象，是在计划经济条件下，通过行政手段强行干预经济活动的结果，而不是行政区划本身的作用。这一点从国外的情况可以得到佐证：在成熟的市场经济国家，地方政府基本上不参与经济事务的具体管理，其主要职责是通过提供优质的公共服务为地方经济的发展创造必要的条件。正因为经济活动与行政区划缺乏直接联系，这些国家基本没有出现过单纯或主要由于经济因素而变更行政区划的情况。⑥
政府职能与行政区划的内在联系
（一）中西比较所引发的思考
近一个世纪以来，西方学者关于行政区划的研究主要是围绕大都市区的政区调整问题展开的。这与西方国家特别是美国大都市区在政区结构体系方面存在的种种弊病有着密切的联系。⑦ 从大都市区展现雏形伊始，西方学术界就不断地提出创建大都市区政府、完善管理体制的主张，并逐步形成了传统改革派、公共选择学派和新区域主义三个主要流派。
传统改革派的基本观点可以概括为“一个社区，一个政府”⑧。具体而言，他们认为大都市区代表的是一个由社会经济纽带连接起来的单一社区，但这样的大城市却被人为划分为很多很小的政府。在大都市区生活的居民，面对多如牛毛的政府机构，对于究竟由哪个部门具体负责哪一类公共服务，往往是一头雾水。数目众多的政府的集体行动不但无法满足社区的公共利益，甚至会导致混乱和崩溃。⑨ 因此，对于大都市区政区结构的零碎化，唯一符合逻辑的发展方向是合并为区域性的大都市区政府。⑩
公共选择学派的观点则完全不同于传统改革派。他们认为，相对于统一的大都市区政府，美国地方政府从表面上看零碎、辖区分割且重复，但实际上，纷乱的表象背后却存在着秩序井然的运行机制：第一，相对于大都市区政府，其所提供的公共服务成本低、针对性强，更易于满足居民对于服务的多样化要求，也更易于发挥规模经济效益。第二，小规模社区为市民提供了更多参与公共事务的机会，更有利于培养社区意识。第三，由于地方政府间竞争的客观存在，从而促使其寻求最有效的方法来提供服务，避免重复建设。(11)
新区域主义的基本观点实际上与传统改革派存在着一定的继承关系，只不过相对温和很多。在基本观点上，新区域主义不再一味谴责地方政府的“巴尔干化”现象，而是承认差异的客观存在，强调通过寻求一种机制将中心城市和郊区结合起来，以寻求共同发展。(12) 也就是说，新区域主义重视中心城市的出发点，更多的是试图拯救中心城市，恢复其在大都市区的中心地位，而非构建统一的大都市区政府。(13)
不难看出，虽然在具体观点主张上存在明显的差异，但无论是传统改革派“一个社区，一个政府”式的激进观点，还是与之对立的公共选择学派，在研究的基本导向上却是相通的：公共服务和政府施政的成本、效率以及公平性始终是被大家所共同认可的改革所应追求的基本目标。而如何发挥公共服务供给的规模效益，降低服务和施政的成本，同时尽可能降低政区间服务供给的非均等化程度，则成为各类观点的交汇点。很显然，西方行政区划研究中突出的服务导向与中国相关研究中凸显的经济色彩形成了鲜明的对照。这里的问题是为什么会出现这种显而易见的差异，这一问题值得进行认真的探讨。
（二）对政府职能与行政区划内在联系的经验性归纳
在不同的历史时期和国家，行政区划改革所追求的基本目标显然存在明显的差异。然而，如果把不同历史阶段和国家行政区划改革的基本目标与相应时期国家的政府职能重心加以对比的话，就可以发现两者存在着阶段性的耦合。
1.古代中国：统治本位与行政区划调整的强控制导向。在古代中国，政府职能的重心明显偏向于政治统治，与之相对应，行政区划调整的基本目标则始终围绕着皇权的巩固，即通过必要的行政区划调整，达到加强中央集权、巩固皇权的基本目的。具体来看，秦始皇废分封、行郡县的主要目的，是为了防止六国残余势力东山再起，巩固中央集权和嬴氏的统治地位。汉初复辟分封制，是期望通过分封同姓王的方式，巩固刘氏政权。其后设立州制，直接目的则是加强中央对郡、国的控制，防止其尾大不掉。此后，唐代的道制、宋代的路制、元代的行省制，建立的基本目的都是为了加强中央对地方的节制和监督。明清两代在民族地区推行的政区调整，基本出发点亦不外乎维护中央的权威和国家统一。
2.建国初期：重建秩序与行政区划调整的强政治性。新中国建国初期，百废待兴，社会经济亟须恢复和发展，建立和恢复政治秩序因此成为新生政权的首要工作。与之相对应，这一时期区划调整的基本目标被定格为维护中央权威，进而为恢复和重建秩序创造一个稳定的外部环境。期间，行政区划经历了几次较大的调整，其中又以大区制的存与废以及省区的合并重组最具有政策代表意义。从基本目标和动因来看，设立大区制和重组省区主要是为了加强中央对地方的领导和控制力度，在维护稳定的基础上迅速建立新秩序。但随后“高饶事件”的发生使决策层认为大区的存在已构成对中央权威的威胁，大区制随之被取消。可见，这一时期主要的行政区划调整都具有很强的政治色彩。
3.改革以来：以经济建设为中心与行政区划改革的强经济导向。改革开放以后，政府本应更加重视其公共服务职责，但由于对政府职能认识上的偏差以及经济发展的现实压力，经济建设在政府职能中占据了全面的压倒性优势地位。与之相一致，行政区划改革的经济导向变得非常突出。这期间，较大规模的区划调整包括设立海南省和重庆直辖市，以及市管县体制的推行和各种形式的改市行为。相对于建国初期，这一时期改革的政治色彩淡化了很多，几次重要的改革主要是基于发展经济的考虑。具体来说，海南设省的同时亦成为最大的经济特区，主要目的之一是期望发挥其示范作用，成为改革开放的“窗口”。重庆直辖市的设立在较大程度上是出于“西部大开发”以及配合三峡工程的需要。而市管县改革服务于经济建设的意味则更为浓厚，改革所期望达到的主要目标就是发挥城市的辐射作用，推动城乡经济的协调发展。
4.西方国家：服务至上与行政区划改革的服务导向。综观当代西方发达国家，政府职能重心的天平已明显地偏向于公共服务。与之相一致，行政区划改革则具有突出的服务导向，公共服务和政府施政的成本、效率以及公平性始终是改革所追求的基本目标。从具体的措施来看，则多是通过积极的地方政区合并和对大都市区政区结构的整合，以发挥公共服务供给的规模效益，降低服务和施政的成本，保障公平。例如，通过合并，英国的市政实体数量由1500个减少为不到500个，意大利地方政府的数量则由24000个减少到8500个。(14) 上述基本导向，在加拿大安大略省市政事务部的宣传中得到了很好的注解：“通过地方政府的重构和调整，安大略省的各个城市正在消除浪费和重叠，以更低的成本提供更好的服务。”(15) 可见，西方的行政区划改革具有非常突出的服务导向。
（三）政府职能与行政区划内在联系的理论应然性
政府职能定位与行政区划改革基本目标的阶段性耦合，在经验事实上证明了政府职能与行政区划之间存在着密切联系，即行政区划始终以不同的形式服从、服务于政府职能的有效履行。而政府职能在政府整体结构体系安排中的基础性地位，则在理论上进一步解释了政府职能与行政区划内在联系的必然性。
总体上讲，政府职能是指国家机构活动的基本方向和主要方面。从根本上说，无论处在哪个时代和国家，也无论在哪种社会形态和政治制度下，政府的一切活动始终围绕和服务于政府职能的有效履行。在实际政治生活中，一个国家政府职能的总体演化轨迹不大可能脱离政府职能的客观演进规律，但在总体变化趋势既定的情况下，却也会受到其对政府职能的具体理解和相关制度安排的深刻影响。可以说，不同历史阶段和不同国家对政府职能的理解和相关制度安排，能够在“基本面上”决定其对于政府机构、政府体制、政府过程的总体设计；在理论上，围绕政府的一系列重要概念，包括政府机构、政府体制、政府过程，也都是从对政府职能的各种理论规定中引申出来的。(16)
通常而言，政府结构形式是指国家作为一个完整的政治实体，以何种形式由那些低于中央（联邦）政府层面的地域性政治实体组合而成。而行政区划作为政府结构体系安排的重要组成部分，是对行政区域所进行的划分，属于政府结构体系纵向间组成的机构要素。因此，行政区划改革自然也要受到政府职能定位的深刻影响，只能以不同的形式服从、服务于政府职能的有效履行，而不大可能出现大幅度和长时间的偏离。从这一点来看，行政区划改革服从、服务于政府的职能定位，存在着理论上的应然性。
“控制—服务”导向的提出
综合前文的分析，政府职能定位与行政区划改革基本目标的阶段性耦合，以及政府职能在政府整体结构体系安排中的基础性地位，分别从经验和理论上证实了政府职能与行政区划内在联系的必然性。在此认识基础上，笔者进一步将两者的这种内在联系概括为：政府职能在不同历史时期和不同国家的具体定位及相关制度安排，在根本上决定了行政区划改革的基本目标，而行政区划改革本身则始终在以不同的形式服从、服务于政府职能的有效履行。从这一基本论断出发，重新认识和界定中国行政区划研究的合理导向，首先须做的工作就是对现阶段的政府职能做全面的分析。
（一）服务型政府建设与中国政府职能重心的调整
作为一个历史范畴，政府职能的一个重要特点就是其动态性，政府必须根据社会矛盾关系的变化不断地调整其职能。当代中国政府根据时代要求对其职能定位所作的最大调整，莫过于开始前所未有地重视履行其公共服务职责，着力推动服务型政府建设。21世纪初，特别是在2003年和2004年，随着“非典”的暴发、弱势群体的显性化等一系列问题的出现，促使中国以突出公平因素和反思市场因素的作用为契机，开始集中地思考建设服务型政府的课题，政府的公共服务职责得到了前所未有的重视。而到了2007年和2008年，建设服务型政府又被分别写入十七大报告和国务院政府工作报告，则标志着这一转变已经得到了决策层的确认。服务型政府建设作为中国政府发展的新阶段，意味着政府职能重心的重要调整：由主要侧重于直接推动经济发展，逐步转变为更加注重履行政府的公共服务职责。
但是，政府公共服务职责的日益突出并不表明政治统治职能的重要性正在下降和弱化。事实上，古今最大的不同只是在于实施统治的具体形式的变化。在古代社会，政治统治职能往往表现得更为直接和明显，而在现代社会，政治统治职能则普遍趋于隐性化。即使是在服务至上的西方国家，行政区划所内在蕴含的控制作用也从未脱离当政集团的视线，只不过由于普遍强烈的地方自治传统和法律的制约，使得控制作用的发挥相对大打折扣。
（二）“控制—服务”：当代中国行政区划研究的应然导向
联系前文的分析，现阶段行政区划研究的基本导向也应随着政府职能定位的调整，进行适时的调整。具体而言，改革措施的具体评判标准，既要考虑适度发挥行政区划的控制机能，维护中央权威，又要更多地考虑到是否有利于政府公共服务职责的有效履行，推进服务型政府建设。笔者将这一基本指导理念概括为当代中国行政区划改革的“控制—服务”导向。
“控制”在这里是指中央政府对地方政府实施的政治控制。在中国历史上，行政区划历来是维护中央权威、强化中央控制力的基本形式，这集中表现在历代王朝对于省级政区的反复调整。“服务”是指公共服务及政府的社会管理活动。西方国家行政区划改革的实践和大量的研究结果已经证明，必要的区划调整有利于降低公共服务和施政成本、提高效率、保障公平。(17) 综合而言，“控制—服务”导向是指行政区划改革既要适度发挥其政治控制作用，同时更要从公共服务和政府管理的视角加以审视，通过必要的行政区划改革达到节约公共服务和施政成本、提高效率、保障公平的目的。
当然，“控制—服务”导向在政区层级分布上存在着明显的差异：省级政区由于直接面对中央政府，所以对于中央政府的控制能力有着十分明显的影响，这就在较大程度上决定了政治性因素在省级政区调整中的基础性地位；对于省级以下的各级政区，政治性因素的影响作用则弱化了很多，改革更多地应从统筹公共服务和降低施政成本的视角进行评判。
这里必须说明的是，本文提出将“控制—服务”导向作为新时期中国行政区划研究的基本范式，主要是指这一范式对于研究工作的基础性指导意义，而不是对其他限制性变量的刻意忽视。事实上，包括自然、文化、经济、管理性因素等在内的其他限制性变量，仍然会通过不同的方式对不同层级的行政区划调整发挥程度不等的影响和制约作用。但是，各类限制性变量对改革的实际制约程度和具体的影响方式，存在着时空分布上的差异性，应避免泛泛的一概而论。首先，从各类变量的时间分布来看，在前现代社会，政治因素的影响作用无疑是第一位的，管理、经济、自然、文化等因素对改革也会发挥一定的限制作用。现阶段，在强调“控制—服务”导向的基本指导意义的同时，其他限制性变量也会对改革发挥一定的制约作用。其次，从各类变量的空间分布来看，省以下各级政区的调整基本上应从统筹公共服务和降低施政成本方面做重点的考虑，同时也要兼顾管理、经济、自然、文化等其他因素的影响作用。但对于省级政区而言，政治性因素则是影响改革的主要限制性变量。
注释：
①⑥ 田惠生等：《中国行政区划概论》，北京大学出版社2005年版，第13、219～220页。
② 比如在由刘君德等编著的《中外行政区划比较研究》一书中，作者就将“二战”以来西方国家以组建大都市区政府或大都市区联合政府为主要措施的，以降低公共服务和政府施政成本、提高效率为主要目的的行政区划改革，视为影响区划调整的经济因素加以介绍和归纳。参见刘君德等《中外行政区划比较研究》，华东师范大学出版社2002年版，第25～27页。
③ 舒庆等：《一种奇异的区域经济现象——行政区经济》，《战略与管理》1994年第5期。
④ 参见舒庆《中国行政区经济与行政区划研究》，中国环境科学出版社1995年版，第35页；戴均良《适应我国现代化进程要求推进行政区划改革》，《红旗文稿》2004年第4期。
⑤ 参见汪宇明等《上海大都市区行政区划体制研究》，《人文地理》2000年第6期；杨龙《中国经济政治的空间分布》，《学术界》2003年第1期。
⑦ Williams,P.O,Democracy in Urban American:Reading on Government and Politics,Chicago:Rand McNally & Company,1961,p.208.
⑧ Warren,O.R,Government in Metropolitan Regions:A Reappraisal of Fractionated Political Organization,Davis:University of california,Institute of Government Affairs,1966,p.5.
⑨ ［美］迈克尔·麦金尼斯主编：《多中心体制与地方公共经济》，毛寿龙译，上海三联书店2000年版，第183页。
⑩ Studenski,P,The Government of Metropolitan Area in the United States,New York:National Municipal League,1930.转引自王旭《美国城市发展模式：从城市化到大都市化》，清华大学出版社2006年版，第378～379页。
(11) ［美］文森特·奥斯特罗姆等：《美国地方政府》，井敏等译，北京大学出版社2004年版，第91～93页。
(12) Savitch,H.V & Vogel,K.R,et al,Regional Polities:American in a Post-city Age,Thousand Oaks,CA:SAGE Publications,1996,p.2.
(13) Bingham,D.R & Kalich,Z.V,The Tie That Binds:Downtowns,Suburbs,and the Dependence Hypothesis,Journal of Urban Affairs,Vol.18,No.2,1996,pp.153～171.
(14) Vojnovic,I,The Transitional Impacts of Municipal Consolidations,Journal of Urban Affairs,Vol.22,No.4,pp.385～417.
(15) ［加］理查德·廷德尔等：《加拿大地方政府》，于秀明等译，北京大学出版社2005版，第147页。
(16) 朱光磊主编：《现代政府理论》，高等教育出版社2006年版，第11页。
(17) Keating,M.Size,Efficiency and Democracy:Consolidation,Fragmentation and Public Choice,In Judge,D,et al.Theories of Urban Politics,London:Sage Publications,1995,p.125; Rusk,D.Cities Without Suburbs.Washington,DC:Woodrow Wilson Press,1993,p.35; Sancton,A.Reducing costs by consolidating municipalities:New Brunswick,Nova Scotia and Ontario.Canadian Public Administration.Vol.39,No.3,1996,pp.267～289,et al.