从国际比较的观点看课程政策的变化趋势——兼论我国课程改革的政策取向，本文主要内容关键词为：政策论文,取向论文,课程改革论文,变化趋势论文,观点论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
作为一国课程改革指南的课程政策，它是一个“国家教育行政主管部门在一定社会秩序和教育范围内，为了调整课程权力的不同需要，调控课程运行的目标和方式而制定的行动纲领和准则。”[1]它的着重点在于解决“由谁来决定我们的课程”或曰课程权力的分配问题。因此，从国际比较的观点看课程政策的不同类型及其各自不同的实施效果，以及课程决策的不同模式，不仅有助于获得制定我国课程政策的有益经验，而且可以探讨出理想课程政策制定的有效途径。对我国目前的课程改革而言，在把握国际课程政策变化趋势的基础上，确立我国课程改革的政策取向，探索和提出最大限度地调动中央、地方、学校以及各类与课程相关人员的积极性的有力措施，最终找到花最小的代价尽可能大地实现课程改革目标的方法。
一、课程政策的三种类型：中央集权型、地方分权型和学校自主决策型
1.中央集权型的代表：法国的课程权力分配状况
法国主要由中央政府以指令性文件来规定全国统一的基础教育课程。在课程管理结构中，课程政策的制定权、课程决策权及课程实施权等皆由中央总揽，中央和地方的关系是一种绝对的领导与服从关系，各级督导是沟通中央和学校的媒介。同时，不同层级的权力机构之间在职责、权限及义务方面的等级区分也是非常严格与明确的。这种结构在课程控制上必然意味着全面集中、刻板划一以及自上而下的基本特征。具体表现在：
第一，法国有对全国教育进行全面直接领导的中央权力机构——教育部。它的权限极为广泛。它不仅有权提出教育法案、发布命令、确定教育经费，而且有权规定学校的教育方针和原则、制定教育大纲，甚至还有权规定教学方法、考试的内容和时间等等。[2]法国还有一套组织严密、完全受教育部垂直领导和监督的地方教育行政机构，按照中央的命令负责本地区的各类教育事务。
第二，法国教育及课程体制的中央集权，不仅体现在对地方与学校处理重大事项的大政方针与基本原则的规限上，甚至还体现在对地方与学校处理一般事项的操作过程与具体方法的规限上，以致于“如果你要寻找这个制度任何一部分的某一特殊规定，你一定会在全法国的相应部分找到完全相同的规定。同样，课程和结构也是统一的。”[3]
法国中央集权的传统决定了课程政策的中央集权形式。当然，进入20世纪80年代以来，法国在教育控制方面（包括课程控制方面）进行了分权和放权的一系列改革，但尚未彻底动摇法国教育及课程控制中的中央集权模式之根基。
2.地方分权型的代表：美国的课程权力分配状况
与中央集权课程体制迥然相异的基本类型是地方分权型的课程体制。在高度发达的现代国家里，美国常被看成是地方分权制的最高典范。美国各个州的教育均独立自主，独立规定课程内容等方面的条例或方针，并制定实施、评价与修改教育与课程计划。具体来说：
第一，在课程政策问题上，美国主要是通过地区（主要是州）课程政策来影响学校及学生。此外，在州之下，还有“地方”教育行政机构，包括最基层的学区教育委员会和介于州与基层学区之间的中间学区委员会，而且，各州也把教育领导权限进一步下放给所辖各级地方当局，尤其是地方教育委员会。而在这些“权力”或“责任”当中，也同样包括了诸如制定和修改教学大纲等课程权力。
第二，美国的教师通过教师联合会在相当大的范围内影响课程政策。美国教师联合会明确主张让教师参与课程政策的制定。地方学校和教师有权自订课程，有权自选和自编教材。
第三，美国的学生是美国课程政策的直接影响对象。这种影响包括两种：学生对课程决策正式的影响主要是学生干部可能被选举或委派担任决策委员会成员，从而可以在一定程度上决定学程设置和学术要求；学生对课程决策的非正式影响往往通过拒绝选读诸如以学术专家课程为特征的学程表现出来，或者通过自办报纸、教学评议会等途径对课程设置提出自己的建议和要求。
第四，美国的家长也有权参与课程的决定，他们往往通过“家长和教师国家议会”这样的组织来对课程政策的制定产生影响。
需要指出的是，美国自60、70年代以来，在教育（包括课程）控制方面出现了一些“权力集中”的趋向，表现在由州以下的行政单位向州集中。但总的看来，这些所谓的权力集中现象，还只是在地方分权这一总体框架范围内的局部调整，而并非意味着美国教育控制的基本模式的转变。
3.课程权力主要在学校的代表：英国的课程权力分配状况
英国是一个具有“自治”传统的国家，这一特色也反映在英国的教育与课程体制中。英国长期没有全国性的课程和教学大纲，教师在历史上一直享有比任何其他国家的教师更大的自治权。教师的这种自治权主要体现在课程设置、教材和教学方法选用等方面。
20世纪60年代以后，英国教师对课程的控制日益受到挑战。政府开始缓慢干预教育，并于1981年发布了一份指导性文件《学校课程》，明确提出课程目标和中学应开设的课程建议。1986年秋季实施以全国学科专门标准和一般标准制定的考试课程大纲。1989年起全国所有公立学校实行统一课程，取消了英国教师作为主要力量影响课程的传统自由。这样，许多课程决策权收回中央政府，削弱了教师及地方教育当局在课程决策方面的权限，只给地方教育当局留下一点提供指导的课程权力。
二、不同类型课程政策实施效果的三维比较：深度、广度和层次
任何一项政策实际上都包含着三个维度：深度、广度和层次，课程政策亦是如此。课程政策的深度是指新的课程政策目标与现有价值观念和标准相背离的程度，亦即新目标与传统模式的一致或不一致程度。有“温和的”或“激进的”改革政策。一般而言，背离程度越低，改革越容易开展下去，反之，则难以开展下去。课程政策的广度是指实施某一政策可以引起的或多或少发生了重大变化的领域的数目。窄广度是指新政策直接影响的领域只有一个或有限的几个；宽广度是指新政策涉及了几个或许多领域的变化。课程政策的层次是指课程改革的目标所在，是指向于整个教育系统的改革，还是指向于一部分学校或一所学校的改革，或者是仅仅指向于一所学校内的某个单位的改革。事实上，任何一项课程政策都是这三个维度的组合，三个维度的各种组合在实际中都存在。这三个维度之间的相互关系是研究课程政策主要类型的基础。就课程政策的深度而言，改革的实施基本上依赖于一定改革与原有系统价值观念和标准的一致或不一致程度。如果新政策在各自国家缺乏传统基础，或者与既定价值观念和标准明显不一致，那么，新政策的实施如果不是不可能的话，至少是极端困难的。当新政策扎根于现实而又面向未来的“土壤”，即与现有价值观念和标准体系和谐时，就比较容易得到实施。从我国目前现状来看，在深度上，如果继续采取中央集权作为新的课程政策目标，那么，它与目前所倡导的价值观念和标准相背离的程度是比较高的，因此，它需要作出一定程度的调整，而采取学校自主决策则恰恰相反，它与目前所倡导的价值观念和标准是比较吻合的；在广度上，实施中央集权型课程政策差不多是过去课程政策的延续，因而不会造成许多领域的变化，如果全面实施学校自主决策型课程政策，则会带来相当多的领域的变化；在层次上，中央集权型课程政策是指向整个系统的，而学校自主决策型课程政策则是指向学校自身的。在这三个维度下，实施地方分权型课程政策，在深度、广度和层次上都是介于中央集权型与学校自主决策型课程政策之间。
不同类型课程政策的“三维”比较
从上表中可以看出，无论是中央集权型、地方分权型还是学校自主决策型课程政策在深度、广度和层次上各有优劣，因此，需要一种新的课程政策来集中前面三种类型的优点，即它在深度上可以比较低，在广度上可以很宽，层次则很低，这些优点又反过来为其实施奠定了基础，这种类型的课程政策可称之为“课程共有”型。
三、课程决策的三种模式：行政型、草根型和示范型
课程决策是人们为实现一定的课程目标，对有关教育或社会化的目的和手段的一种判断，往往在学校范围内使用，并且以教学大纲为中心（而不是人事、预算等）。[4]它是课程从理论到实际的过程，是影响学习内容的自觉的政策选择。它与课程政策的载体——课程计划、课程标准和教学用书的编制与选用等密切相关。它旨在控制教学目的、教材、教学方法和教学程序。由于影响课程决策的因素复杂多样，不同国家的权力结构和权力根本状况不同，因此，哪些因素能成为课程决策的主体，在课程决策中扮演主要的或重要的作用，则因国而异。下表是从决策涉及的层面，包括课程标准、课程结构、教科书的编制、教科书的选用四个方面对五国课程决策的基本情况进行的比较：
五国课程决策概况[5]
大体上看，在世界范围内有三种课程决策的类型：一种是行政型(administration model)，采用自上而下模式(top-down line-staff model)，由中央教育行政部门决定或修订课程，变动性较小，课程权力集中在中央，包括概括性的指导方针，通过政府立法作为国家政策而制定的正式文件，每个学生要获得的具体规定能力等。如法国自拿破仑统治时期开始，一向主要由中央政府以指令性文件规定全国统一的基础教育课程。第二种是草根型(glass model)，采用由下而上方式，由各地教师团体或地方教育机关决定或改变课程，其变动性较大，地方对课程权力拥有较大的自主权，并没有统一的课程标准。美国一向实行地方分权的行政管理体制，州自为政，在同一州范围内，不同社区的课程设置也有一定区别。第三种是示范型(demonstration model)，既依循中央教育行政部门之要求，即国家对教育事业的预期目标，又能广采专家、学者、教师、家长等之意见，并将课程研究成果，先做示范性的试用及修订，通过充分的实验研究，然后普遍实施。学校对课程权力拥有较大的自主权。英国政府一向对学校课程不加干涉，基本上由学校自主决定课程。下表是不同课程决策类型下课程决策主体（国家、地方、学校、教师、家长及学生）权限基本情况：
五国课程决策主体权限一览表[6]
说明：有主导权或重要影响力的以“△”表示，有一定参与权、建议权、影响的以“√”表示。
上述三种类型的课程制度是在不同的历史文化背景下形成的，彰显了不同的课程文化观，不能随意地判断谁优谁劣，客观地讲，各有优缺点。随着时代的发展，这三种课程决策类型所体现的课程决策权在一国不同层次及不同课程相关人员之间各有侧重，并逐渐趋向“共有”。
四、我国课程改革的政策取向：“渐进”、“共有”和“必要的张力”
要想改变我国课程权力分配的不合理状况并使各级各类课程权力分配呈现共有的状态，需要满足一些基本原则，这些基本原则体现在三个维度上：
第一，“渐进”取向。这一取向强调的是课程权力的渐进下放。现阶段我国课程政策的重点是分权，即削减中央教育行政部门的管理权力，加强地方和学校在课程管理中的作用。但这是否意味着中央课程管理机构不再重要呢？权力下放到何种程度，是否可以将课程决策权全面下放到学校？应当说，不论从当前我国课程改革的基础，还是从现有的教育水平及教师的素质来看，都是不尽相符的。这样做的结果，只会使问题更糟。因此，课程权力的下放应当是一个渐进的过程，或者说在课程政策制定上应采用渐进原则。这里的“渐进”是指新的课程政策决定要根据过去的课程政策经验，经过各级组织及各类人员的互动而逐渐调适的过程，从而获得一致看法的课程政策活动。一国课程权力的集中与分散会随着该国教育发展的需要及时代的需求变化而变化，而且在绝大多数情况下，这种变化是渐进的而不是彻底的变革。课程共有理念下的课程权力分配的目的在于实施许多连续的变革，每一次变革本身相当适中，经过一段时间积累效果就带来了相当大的变革，并逐渐趋于理想的状态。
第二，“共有”取向。这一取向要求共同与共有的协调。这里的“共同”意含当事者共同具有某些价值、规范和目标；而“共有”则是以异质者为讨论前提，尽管在价值、规范、目标方面有所差异，但是正由于这些差异，才使相互间在课程权力分配过程中能够建立更加“共同拥有”的关系。因而，在实现课程权力共有关系中，由弱者（相对于中央与地方来说是单个的学校，相对于地方与学校来说是教师、学生、家长等个体或群体）结成的“共同”或“共同体”的抵抗力是不可缺少的。否则，“共有”理念就很可能成为隐蔽的压抑或支配关系的意识形态。因此，“共同”与“共有”的协调对课程权力的合理分配来说是非常必要的。
第三，“必要的张力”[7]取向，即保持课程集权与分权的“必要的张力”。在对立的课程权力分配理论中需要保持必要的张力，把集权与分权两种思路联系起来，而不应把两者割裂开来。一般而言，分权的好处在于：(1)有利于促进相关人员参与课程事务，从而清晰地表示自己的偏好；(2)有利于发挥地方政府官员的信息优势，为满足本地的偏好服务；(3)有利于促使地方政府重视相关人员的声音并尊重他们的偏好；(4)有利于制度创新，使之能更好地满足民众的要求；(5)给人们更多的选择。而集权的好处则在于：(1)有利于提供全国性共享物品和服务；(2)有利于将跨地区外部效应内部化；(3)有利于获得规模课程效应；(4)有利于实现宏观课程水准的稳定；(5)有利于课程权力的再分配。
集权型与分权型课程政策所表现出来的两极性，既相互对立，相互斗争，又相互联系、相互依存。在两者中，首先，不能只看到它们之间的冲突，还要看到它们之间的相互依存性和联系性。其次，要使对立的两种课程政策策略互补，而不应使两者绝对排斥。作为对立的两极课程政策，无疑具有对立、排斥的倾向，但同样不容忽视的是，在貌似对立的外观下，实则包含着互补的因素，这是两极之分的本性。第三，要在对立的课程政策之间保持微妙的平衡。这种平衡不是一种静态平衡，而是一种动态平衡，而且这种平衡也不是半斤八两式的平衡，而是要在不同的权重之间找到恰当的支点。第四，既然分权与集权各有利弊，我们就不应该试图建立一个完全分权的体制，事实上，我们在现实中既找不到一个将全部权力集中在中央政府手中的国家，也找不到一个将全部权力下放给地方政府的国家，抽象地争论“到底是分权好还是集权好”是徒劳无益的。争论点应该放在哪些权力应该由地方政府行使，哪些权力应该由中央政府行使，以及如何依据本国的传统和国情，在这两个极端之间寻找或调整更合适的立足点。
能够符合上述基本原则的课程权力分配状况应该说是一种理想的状态，它也是课程共有权力分配的基本要求。这些要求的满足可以为多元化课程体系的建立提供基础性保证，这种多元化课程体系的具体内涵是指：“(1)多级分权的课程体制，包括国家课程、地方课程和学校课程。(2)多种类型的课程计划，从层级结构看，包括全国课程计划、地方课程计划和学校课程计划；从类别结构，可以分为一类课程计划、二类课程计划和三类课程计划。(3)多层次的课程标准，从层级结构看，包括基准性课程标准、提高性课程标准和超越性课程标准；进而与三类课程计划相匹配，形成至少九个层次的课程标准。(4)多风格的教学材料，包括结构上的多风格，如教程式、学程式等等……组合上的多风格，如教材式、课件式等等；文化上的多风格，如少数民族的、汉族的等等；媒体上的多风格，如传统媒体的、现代多媒体的等等；理念上的多风格，形成不同的心理学流派和教育学流派的多种教材。” [8]
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