国网山西省电力公司太原供电公司 山西太原 030000
摘要：随着我国现代化的飞速发展，国内的项目审计工程也随之越来越被人们重视起来。PPP基建项目具有风险共担、收益共享和管理过程复杂等特点，本文基于不完全契约的视角，分析对PPP基建项目审计监督的必要性，结合PPP模式的主要实施方式和合同特点，分析目前现行审计监管中存在风险分担不合理、公众需求难界定、审计监督目标不清晰等问题。以风险导向的审计理论，从时间，内容两个维度构建审计路径，以期对PPP项目运行实施有效监管提供参考。
关键词：PPP；基建项目；审计监管路径
引言
为摆脱资金“瓶颈”，政府将融资目光转向了庞大的社会资本，即PPP项目应运而生。然而实际应用过程中，多存在伪PPP，甚至沦为地方政府变相举债融资工具等现象。2017年年底开始财政部开展了大规模的项目库清理工作，并于2018年4月对各省市、自治区、直辖市等地下发了有关加强政府与社会资本合作的规范管理事项，并将不少不合规的PPP项目清理出库。为此有学者提出，在特许经营权期限内，政府部门对项目失去实际控制权且监管不到位时，企业往往寻求自身利益最大，以致造成多项资金付之东流。
1概述
1.1PPP模式
PPP是通过科学合理的合作模式安排，将公共部门与私营部门连接，充分发挥各自比较优势，在资本、技术、管理等各方面深度合作，风险共担、利益共享，最终实现共赢。其核心是公共部门、私人部门以及相互合作关系。本文论述的PPP，即指政府为提升公共产品和公共服务的供给质量，引入社会资本，构建起的系列可实现互利共赢的合作机制和合作关系的总称；以授予特许经营权为特征，包括购买服务、特许经营、股权合作等模式。
1.2PPP项目审计
截至2015年底，我国累计推广PPP项目2700多个、总投资超5万亿元，涵盖水利、市政、交通、资源环境等多领域，对提升公共服务、拉动投资等起到了重要作用，但也出现这样那样的问题。目前，审计机关对PPP项目的审计尚未广泛开展，仅在投资审计或政策跟踪审计有所涉及，且覆盖面窄、深度不够，无政策指南予以规范，无法适应新常态下国家审计的新要求和PPP模式的新特性，如有的用一般公共项目审计的眼光和思维审视PPP新问题，有的秉持政府利益至上观而罔顾私营合作方利益，有的套用老的制度评判新的创新等。
2PPP项目审计的必要性阐释
2.1基于公共受托责任的分析
受托责任广泛存在于社会经济活动中，是由于财产的所有权和经营权相分离所引起的。受托责任关系包含两个关系人，即委托人和受托人。随着生产力的发展，委托人因其能力有限，将其所拥有的财产委托受托人进行管理，受托人履行经营管理职责，为了反映受托责任的履行情况，受托人按期向委托人报告。由于双方之间信息严重不对称，为了确保受托责任全面有效的履行，需要独立的第三方进行监督，审计由此而产生。受托责任与公权力结合产生了公共受托责任，而公共受托责任则是导致政府审计产生的根源。在我国，政府权力来源于社会公众，因此政府所有收支管理活动都应对社会公众负责。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆由于两者之间存在着严重的信息不对称，加之公众的民主意识不断增强，其对政府受托责任有了更高的期许，开始关注受托责任履行的效率和效果，绩效审计由此产生。PPP项目是由政府协同私人部门向公众提供的一种公共产品，其资金来源包含公共资金。基于受托责任理论，作为受托方的政府和私人部门，需要通过审计来报告其使用资源履行义务的情况；作为委托方的公众，需要通过审计来评价政府的履职情况，监督其行为以避免道德风险和逆向选择。然而如何衡量受托方受托责任的履行情况，需要审计部门通过对PPP公共项目的经济性、效率性和效果性进行审计，故绩效审计应运而生。
2.2基于公共产品有效供给的分析
公共产品是一个经济学概念，对其概念的界定最为经典的当数美国经济学家萨缪尔森，他将公共产品定义为所有社会成员可以同时共同享有的集体消费品，且每一个社会成员对该产品的消费都不会影响其他社会成员对该产品的消费。公共产品通常可划分为纯公共产品和准公共产品两类，其中纯公共产品具有完全非排他性、非竞争性和非营利性，例如国防、公安等，这类产品只能完全依赖政府提供，私人资本不能涉足；对于准公共产品而言，其供给途径并未有严格的限制。受经济下行和地方债务危机的影响，公共资金无法满足所有公共产品的建设需求，在准公共产品供给领域引入私人资本，既能缓解财政压力，又释放私人部门的效率优势，故PPP项目将成为准公共产品主要的建设模式。审计作为国家治理手段，应当在关乎国计民生的公共产品上履行其监督职责，充分发挥其国家治理体系的基石和保障作用。对于PPP项目而言，其受益对象为社会公众，且每一个社会成员对PPP项目的消费都不会影响其他社会成员对该项目的消费，同时其还具备非竞争性、非营利性等特征，故PPP项目从其本质来看归属于公共产品的范畴。虽然其资金来源较传统模式更为复杂，但其作为公共产品属性并未改变，同时因其资金构成含有公共资金，出于维护社会公众利益考虑，政府必须对公共资金的去向及使用效果负责，因此对PPP项目实施审计监督具有必然性。
3有效的审计监管路径构建
3.1时间维度设计
由于PPP基建工程项目的合同是一项长期不完全契约，建设与运营期限较长，因此审计监管在时间轴上表现为三个阶段：一是事前审计监管。其重点是契约的监管，从源头上控制风险，主要是强化对权利的监控，对风险产生的可能性和造成的损失的概率进行分析和评估，目的在于提高契约条款的合理性和有效性；二是事中的过程审计，其重点在于根据经济和环境的不断变化，对监管契约进行调整，修正和补充，达到缓和各个利益冲突的作用。三是事后审计，在项目结束后，对项目的全过程和绩效进行系统、全面总结和审查，为政府未来的PPP投资提供参考与借鉴。
3.2内容维度设计
现代风险导向审计理论认为，有效的审计监管需要对被审计单位所处的内外部环境有一个全面的了解，从战略管理的视角对被审计单位的目标风险和经营风险进行有效评估，使审计功能从原有的财务审计拓展到管理咨询与风险控制。通过了解PPP工程实地项目与相关文献研究，针对构造有效监管的内容审计，分析出几类重要风险。在动态审计监管与协调方面，重视全过程审计；针对审计内容唯独的设计，应重点考虑信用风险、预算风险、腐败风险、项目融资风险、风险合理分担以及收益的公平分配等问题。
结语
近年来，各级政府在公共项目建设过程中积极引入PPP模式，通过吸引民间资本加大公共产品的供给已成为了一种必然的趋势。本文从PPP投融资项目特点入手，指出其运营过程中的复杂性，探讨基于不完全契约下的合同项目风险；其次，分析审计监管乏力的原因，一方面，传统的财务审计是事后评估，而PPP项目周期长，不能在源头防控风险；另一方面，审计人员知识结构单一，多数情况下不能驾驭此类大工程的复杂性，甚至出现监管无效。最后从时间和内容的维度上对项目审计模式进行设计，构造相应的审计过程分析框架，指导审计实践工作，以期通过审计监管，能够有效的控制风险、提高项目绩效，最终推动PPP投融资项目的良性发展。
参考文献
[1]柴能勇.政府规制视角下的PPP项目跟踪审计问题研究[J].审计研究，2018（11）.
[2]郑江飞，尹贻林，李冉.PPP项目经济监督体系初探——以审计监督为例[J].建筑经济，2018（06）.
[3]时现，李娜娜.公私合伙（PPP）模式下国家建设项目审计问题研究[J].审计与经济研究，2016（04）.
论文作者:刘海燕
论文发表刊物:《建筑学研究前沿》2019年12期
论文发表时间:2019/9/30
标签：项目论文; 产品论文; 政府论文; 风险论文; 责任论文; 模式论文; 契约论文; 《建筑学研究前沿》2019年12期论文;