优化营商环境视角下“放管服”改革治理路径探析
——以郑州市为例
弓顺芳
(中共郑州市委党校，河南 郑州450042)
摘 要： 优化营商环境是国家推进经济全球化，促进经济高质量发展的基础性工作，也是地方政府提升城市综合竞争力，打造服务型政府的重要体现。营商环境的优劣决定企业的市场绩效、投融资活动以及高端资源要素的流动和集聚。建设法治化、国际化、便利化营商环境，对于郑州市增强城市综合竞争力、加快国家中心城市建设具有重大意义。本文借助新公共管理方式下整体性治理理论，强调“放管服”改革在优化区域营商环境中的协调与整合作用，并结合郑州市营商环境的实践与问题分析，从顶层设计上推进改革路径的整体化，打造优质营商环境和开放包容的国际环境措施，着力化解基础性、全局性、战略性的深层次问题。
关键词： 营商环境；放管服；整体性治理
随着我国“一带一路”倡议的实施和经济社会发展，以优化营商环境为核心的地区经济、政治、社会、文化、生态的综合性竞争日益加剧。从党的十八届三中全会首次提出 “推进国内贸易流通体制改革，建设法治化营商环境”①，到2017年李克强总理提出“进一步营造国际化法治化便利化营商环境”，中国向世界发出“营商环境就是生产力”的重要论断。 2018年8月中共河南省委印发了 《河南省优化营商环境三年行动方案（2018—2020年）》明确提出把深化“放管服”改革作为核心抓手，使高品质营商环境成为新时代中原更加出彩的新标识，可以说，优化营商环境已经成为新时代政府治理的新内容、新举措。政府是优化营商环境的主体，而“放管服”改革是政府优化营商环境的核心。因此，研究优化营商环境下“放管服”改革路径对于推动郑州市建设国家中心城市进程具有重要意义。
一、从“招商引资”到“营商环境”的历史演变
在高度集中的计划经济时期，政府集中控制市场资源，包括社会资金的使用与流向。随着1994年分税制改革在地方施行，地方经济开始由政府决定投资的被动发展转向以招商引资为模式的主动发展。改革开放以来，地方政府通过吸引先进国家和地区低端制造业的引资模式打开区域市场，创造了许多“经济奇迹”和“财富传奇”。但是另一方面，随着地区资源优势下降，粗放型引资模式与生态资源约束之间的矛盾日益激化，招商引资的模式亟须从过去“捡到篮里都是菜”的吸引招商转向重质量重效益的集约选商，以创新招商引资模式来发展高端产业价值链和升级产业结构。另一方面，传统的招商模式造成政府权责混乱，地方政府过度介入招商引资，就容易出现政府职能缺位、错位、越位现象，导致市场配置资源效率低下。
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党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央准确把握新时代我国社会主要矛盾和经济发展的新变化，提出“推动高质量发展，是当前和今后一个时期，我国确定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本要求②”，进一步改善投资和市场环境，加快对外开放步伐，降低市场运营成本，营造稳定公平透明的营商环境。当前学术界关于营商环境的概念没有形成一个统一的概念，但是，2002年世界银行在对189个经济体营商法规及执行情况的基础上构建出11项一级指标、43项二级指标的营商环境评价体系。由此可以看出，不论是招商引资还是营商环境，都是政府参与经济调节、市场监管的一种手段，其目的都是最大限度地满足人民对美好生活的需要。营商环境概念的出现，是我国经济全球化、与国际接轨不断深化的必然结果，反映了区域资源配置与高效组合的进步与发展③。从招商引资到优化营商环境，反映了由传统政府主导的计划经济体制下政府管制模式向由市场决定资源配置的市场经济条件下现代治理模式的转变。
二、“放管服”改革开展“一次办妥”的郑州实践
2017年1月，国家发展和改革委员会发布了《关于支持郑州建设国家中心城市的指导意见》，明确提出，郑州市要建设成为有创新活力、人文魅力、生态智慧和开放包容的国家中心城市。要建设国家中心城市，集聚区域高端生产要素，辐射带动经济腹地的发展，就必须进一步推进简政放权、放管结合、优化服务，实现地方政府职能转变，为自身的转型升级和高端化发展提供空间。此后，郑州市先后出台了《郑州市进一步加强招商引资工作若干政策措施》《郑州市跨境电子商务综合试验区发展规划（2018—2020年）》《郑州市人民政府关于进一步加强招商引资工作的意见》和《郑州市人民政府关于促进服务贸易加快发展的实施意见》。总体上，郑州市“放管服”改革以解决好赋予权力的分散性与审批的碎片性问题为重点，主要聚焦于简政放权、加强事中事后监管和不断提高政府公共服务质量。
（一）郑州市“放管服”改革基本情况
1.聚焦权力“瘦身”，持续加大“放”的力度。第一，大幅减权放权。自2013年，郑州市第十轮行政审批制度改革主要采取“两集中两到位”方式，建立完善项目并联审批机制，及时修订2部地方性法规，共削减64.2%的行政审批事项，压缩58.4%的审批环节，缩减79.5%的审批时限，并取消了所有非行政许可审批，市级审批部门审批窗口也由117个削减至40个，行政审批效率得到大幅度提高。第二，依法编制清单。以“放开放活”为目标，经过清权、确权、减权、优权、制权等步骤，实施“五单一网”（即政府权责清单、行政审批项目清单、产业集聚区企业投资项目管理负面清单、行政事业性收费清单、政府性基金清单和政务服务网）制度改革。第三，积极开展商事制度改革，简化投资审批流程。全面实施“先照后证”“五证合一、一照一码”“两证整合”改革，推进企业登记全程电子化改革和企业名称核准制度改革，新增注册资本同比增长32.34%，简化了投资审批的运行流程。
2.事中事后监管有待加强。一是放管脱节。随着减权放权力度加大，进一步取消下放权力的空间已经很小，但适应放权的事中事后监管新机制方面仍有很大的提升空间。当前郑州市在“双随机一公开”和“一单两库一细则（即：随机抽查事项清单、检查对象名录库和执法检查人员名录库、随机抽查工作细则）”上的工作机制仍处于初创阶段，综合行政执法改革还处于起步环节，如果与“放权”相对应的“监管”没有同步跟上，就容易出现“一放就乱”的监管盲区，影响改革效果。因此，要防止“中梗阻”和“最后一公里”现象，加强权力运行监管，构建事中事后监管工作。二是监督主体单一。长期以来，因计划经济体制影响存留的原因，在市场的资源配置占决定性作用的环境下，政府与市场主体、行业组织、公民等其他利益相关方的监管职责还不够清晰，导致监管成效不佳。
注释：
（二）存在问题
著名经济学家诺思认为：一个有效的政府是经济发展的最必要的条件，但不能保证政府干预必然有利于社会，“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是经济衰退的根源④”。不少地区希望通过招商引资变“边缘”为“前沿”，变“落后”为“赶超”，而市场主体最需要的不是政府出台多少政策，而是一个平等使用生产要素、公平参与市场竞争、平等享受法律保护的环境。因此，由于缺乏对营商环境的科学定位，容易造成招商引资结构不合理、空间布局混乱、质量效益较低，资源浪费严重以及环境污染压力大等问题。
“太上有立德，其次有立功，其次有立言，虽久不废，此之谓不朽。”（《左传》）中华文化始终有着将“立德”作为人的最高价值追求的历史传统。习近平指出，“国无德不兴、人无德不立”[3]，教育必须以培养有高尚道德品质的人为根本价值追求，彰显出党对教育价值指向的准确判断，把握住我国教育发展的根本任务指向。在“为谁培养人”“培养什么样的人”这一根本问题上，核心在于明确了立德树人这一教育根本任务。
2.聚焦过程监管，不断健全“管”的制度。第一，加强事中与事后监管。以制度限权管权，出台以“日清周结月通报季公示”为主要内容的“1+9+8”工作机制，并利用电子监察系统等科技手段，对审批权力运行实施全程监控；在“五单一网”制度改革中，建立以运行监管为主要内容的“1+12+X”清单运行监管体系，让所有权力在线运行、全程留痕、可查可控。第二，创新监管手段。构建城市管理和执法职能综合设置的“大城管”机构，将所有投资项目审批活动纳入省投资项目在线审批监管，投资项目审批更加公开透明、便利高效。第三，建立行政审批标准系统。全面推进行政审批标准化建设，规范审批主体、事项名称、行使依据、办理环节、办理期限、削减理由，量化以权力要素为基准，审批流程为主体，裁量准则为核心，服务方式为载体，动态管理为平台，监管机制为保障的标准化体系，初步形成统一、规范、科学、可操作的行政审批标准系统。
①新华社.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[EB/OL].http://www.gov.cn/jrzg/2013-11/15.
三、郑州市深化“放管服”改革整体性治理路径
稻曲病受多种因素的影响，因此，种植前要从源头做好防治工作，土壤要深耕晒田，田里水源要干净，稻田水流循环系统要畅通，稻种在育秧前要杀菌浸泡，在条件许可的情况下，尽可能选择抗病品种；在种植过程中，掌握好施肥时机和数量，把握好药物防治时间节点，及时喷洒药物。
（一）转变政府职能，推进改革从“碎片化”走向“整体化”
中国改革的经验，就是始终将正确处理好政府与市场的关系作为政府职能转变的核心。新时代政府“放管服“改革以简政放权为改革切入口，使权力运行在法律和制度的框架中。第一，加快推进政务服务集成化。加快地方政务服务办事大厅建设，依托行政审批标准化系统，做好功能布局、业务融合、机制建设等工作，推动公共政务服务事项“应进必进”，打造“一站式”政务超市。第二，继续深化清单制度改革。按照依申请行使行政权力清单目录，加快推进清单事项配置到统一的政务服务网，提高一次办成事项的数量和比重，确保民生事项全流程网上办理、公开透明。第三，继续推进事中事后监管方式创新。不断推进事中事后监管方式创新是决定我国政府职能转变成败的关键。健全完善守信激励和失信联合惩戒等信用监管制度，提高企业失信违法成本，并加大向社会放权的力度，进一步激发市场主体和社会组织的活力。第四，推进 “互联网+政务”，以组织变革推进政府整体性治理。同时，要进一步细化官员绩效考核标准，将营商环境优化工作表现纳入政绩考核评价体系。
（二）坚持以人民为中心的导向理念，建设服务便利的政务环境
行政审批流程是反映一个国家和地区政务环境好坏的重要参考指标，政务环境就是影响行政事务的内部和外部各种因素的总和，是营商环境评价不可或缺的重要组成部分。优化好营商环境与“放管服”改革的契合性在于要始终坚持以人民为中心，把群众满意不满意作为评判改革成效的根本标准。第一，政府要保护市场主体基于对市场配置资源权威的信赖而产生的利益，并对在生产、分配、销售、交换以及最终消费环境中的弱势主体予以辅助，以保证投资者对市场的信心。第二，政府要严格规范权力运行。对权力寻租、利益输送、违规收费等为追求“政绩”浪费公共资源引进垃圾项目或侵害企业正当权益的各类行为，都要严格追责，将优化营商环境不力纳入官员考核机制。第三，开放信息共享平台。“在保障数据安全的情况下，打破数据壁垒，加大数据整合的规模和力度，提高数据的共享和使用率，继续推动让数据‘多跑路’，换取企业和群众少跑腿甚至不跑腿⑥。”全面深化地方政务服务网建设，加快网上办事大厅建设，提升“放管服”改革效率。
在时代的发展中，教育体制也从“应试教育”向“素质教育”转变。在这种情况下，传统工厂式教学空间已不能满足当代社会教育的多样需求，中小学建筑空间要求更具灵活性[2]。而对于硬件的要求，在紧张的地块中并没有丝毫的放松。这就对当代高密度城市下的中小学发出了更大设计挑战。
（三）发挥区域比较优势，营造独具特色的区域环境
一是充分发挥郑州市“区位+交通”的比较优势,科学合理地配置资源要素,加强交通物流、投资贸易、企业用能、金融服务“四个便利”，全力构建低成本、高效率的商业环境。二是注重优势产业链和大项目招商，完善产业集聚区和服务业“两区”(中央商务区和特色商业区)主平台，推动产业链对接和专业化引资。深入实施创新驱动发展战略,加强国家中心城市建设,创新创业生态环境，积极储备优秀人才。三是营造开放包容的人文环境。坚持“以信立城、以德润城、以文化城”，注入新时代城市文化内涵，不断提升全社会的文明程度，加大宣传推介力度,构建形成文明守信、健康向上、温馨包容的人文环境。四是打造和谐宜居的城市名片。注重城市历史人文与现代开放的交融,通过城市精细化管理、优质服务均等化等举措,做好生态建设的“大文章”，努力使郑州成为市场主体投资创业的热土、人民安居乐业的福地。
另外，要继续推进法规“立改废”工作，营造公平公正的法治环境。在执行法规的过程中要进一步弘扬社会主义法治理念、法治精神、法治文化,努力形成崇尚法治、依法办事、自觉维护法律权威的营商意识和氛围。例如，在监管过程中要利用“互联网+”“大数据”等新理念与新工具，规范监管程序，细化执法裁量标准，从而实现法治社会与法治国家、法治政府的一体化建设。
3.聚焦服务质量，有效提升“服”的满意度。第一，创新推行政务服务“一口受理”机制。在新郑、荥阳试点经验基础上，制定《郑州市政务服务大厅一口受理运行方案》，科学设置审批前台、后台的衔接机制和运行规程，确立咨询辅导机制，推动政务服务高效开展。目前，在已经推行“一口受理”的试点地区，群众的排队时间平均缩短了一半以上，审批效率提高了30%以上，“门难进、事难办、跑多趟”的现象得以扼制。第二，加快建设 “互联网+政务服务”。全面建设市直政务部门、县（市、区）和乡镇电子政务互联网全覆盖，初步实现了“数据多跑路、群众少跑腿”。第三，提高政务服务质量和人民满意度。依托基层便民服务网点推行独生子女父母退休的奖金发放、老年优待证办理、老年公交卡办理等，实现民生服务事项由群众“申请办理”向部门“主动服务”转变。
1.“放管服”改革运行体制机制尚需进一步完善。第一，改革的联动性还不够。政府行政系统是一个有机整体，各组成要素互联共生。“放管服”改革涉及点多、面广、线长，内容牵涉到行政工作的方方面面，是一个系统性工程。部门行使职权大多依据行业法规和规章制度，导致职责界定还存在交叉、模糊不清等现象，客观造成了改革中的条块分割现象。政务服务业务人员培训机制没有真正落实到位，业务水平和服务意识能力有待进一步加强；部门的业务流程尚未优化整合到位，办理时限过长，需要进一步理顺“放管服”改革推进机制，加强推进机构建设，确保放管服改革顺利推进。第二，改革的力度不够。据调查，在回答“你认为放管服改革在哪些方面最需要改进和细化”时，选择人数最多的是“简政放权的力度应进一步加大”，占37.1%⑤。当前，简政放权中的“放”要放给社会组织，但大多数社会组织在生成方式、内部治理和自身能力上还不够成熟，甚至承接“放权”后的社会组织成了“二政府”。因此，只有从源头上解决好问题，才能做好后续的放管结合和优化服务。
3.公共服务质量有待提高优化。一是信息资源共享还不畅通。目前，郑州市政务服务网建设进度与改革顶层设计还存在一定差距，各级各部门证件信息、申报材料、批文资料等信息共享不够，容易出现“信息孤岛”和“数据烟囱”现象。一些审批职能单位使用的是国家专用审批系统，网上办事与群众实际需求相比还有一定差距。二是营商环境评价体系有待细化。2018年8月，河南省颁布了《河南省优化营商环境三年行动方案（2018—2020年）》，提出要以高品质营商环境支撑高质量发展。相比我国中部地区，东部沿海地区在构建营商环境评价体系方面较为成熟，如广东省以商事登记作为开办企业的核心环节，制订了3个一级指标、11个二级指标、26个三级指标。
②新华社.中央经济工作会议举行习近平李克强作重要讲话[EB/OL].http://www.xinhuanet.com/fortune/2017-12/20.
优化营商环境下的“放管服”改革要以国际化、法治化、便利化为改革方向，推进市场环境、法治环境、社会环境、城市环境等各方面的建设，不断提升郑州的整体发展水平、配套能力和治理能力。
③袁志明,虞锡君,顾骅珊,张兴泉.县域市场营商环境评价指标测度方法研究[J].嘉兴学院学报,2018,(4):105-110.
④道格拉斯·C.诺思.制度、制度变迁与经济绩效[M].上海:上海人民出版社,2008.
⑤汪玉凯.放管服改革如何深化—社会各界对简政放权、放管结合、优化服务的评价[J].中国党政干部论坛,2017,(9):47-50.
⑥邓念国.放管服”改革中政务大数据共享的壁垒及其破解—以“最多跑一次”改革为考察对象[J].天津行政学院学报,2018,(1):14-22.
当前绿色生态理念已经成为各行各业发展过程中的一种重要理念，除了使建筑物具有安全性以及舒适性和耐久性等特征外，还要注意生态环保。因此，在具体设计过程中，应该坚持“以人为本”以及“生态设计”理念，从而不断满足大众多样化的设计需求，同时使生态化发展与我国经济社会发展融为一体，而木结构便具备这一特征，符合时代发展趋势，在建筑工程施工中具有应用价值。
目前，虽然风能、太阳能等新型能源已逐渐运用到建筑电气工程中，但新型能源仍处于投入使用的摸索阶段，以致新型能源在其使用性能等方面依然存在很多缺陷，而智能化建筑的主要能耗就是电气能耗。相关统计证明，建筑耗能在我国的整体能耗中，占据相对较大的比重，而电气能耗位居首位。因为我国近几年才时兴智能化建筑的相关节能技术，实践经验严重不足，且仍未有规范的建筑电气节能设计标准，以致建筑电气节能在其运行中存在很多不足，耗能量也相对较大。
Analysis on the Governance Path of“ the Reform to Delegate Power,Streamline Administration and Optimize Government Services”from the Perspective of Optimizing Business Environment:Take Zhengzhou for Example
Gong Shunfang
(Zhengzhou Administrative College，Henan Zhengzhou450042,China)
Abstract: To optimize the business environment is the basic work to promote economic globalization and high-quality economic development,and it’s also an important embodiment for local governments to enhance the comprehensive competitiveness of cities and build a service-oriented government.The business environment determines the market performance,financing activities and high-end resource elements.It is of great significance for Zhengzhou to strengthen its comprehensive competitiveness and speed up the construction of a national central city to build a legal,international and convenient business environment.With the help of the theory of Holistic Governance under the new public management paradigm,this paper emphasizes the coordinating and integrating role of the reform to delegate power,streamline administration and optimize government services in optimizing the regional business environment,and combines the practice and problem analysis of the business environment in Zhengzhou,advances the integration of the reform path from the top-level design,and creates a government environment with convenient service,fairness and justice.The environment governed by law,the unique regional environment and the open and inclusive international environmental measures should focus on solving fundamental,overall and strategic deep-seated problems.
Key words: business environment;the reform to delegate power,streamline administration and optimize government services;holistic management
中图分类号： D035
文献标识码： A
收稿日期： 23018-12-11
基金项目： 2018年河南省政府课题“优化营商环境视域下河南省放管服改革的路径研究”阶段性成果（立项编号：2018B030）；2018年河南省社会科学规划决策咨询项目“加快郑州国家中心城市建设的难点、重点任务和战略举措研究”阶段性成果（立项编号：2018JC27）
作者简介： 弓顺芳（1980— ），女，汉，河南郑州人，中共郑州市委党校讲师，管理学硕士，研究方向：公共治理。
标签：营商环境论文; 放管服论文; 整体性治理论文; 中共郑州市委党校论文;