美国高等教育绩效拨款特征——以田纳西州为例，本文主要内容关键词为：田纳西州论文,高等教育论文,为例论文,美国论文,绩效论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
高等教育绩效是指大学在毕业生人数、科研产出等方面的突出表现。它的内涵十分丰富：确保教育资源为公益目的服务，实现公共价值(公正、公平)；形成激励文化，提高高等教育的效益与效率；增强绩效政策的透明度和合法性；控制权力滥用，预防腐败发生。高等教育绩效拨款，是政府将大学(主要是公立大学)的办学、科研等方面的绩效，包括效率、质量、成本等作为拨款的主要依据，通过衡量大学的办学绩效决定对其拨款方向和数额，在这种机制下，更为重要的是已经实现了的目标，而不是大学承诺的目标。
现在，一些发达国家的高等教育机构不同程度地采用了绩效拨款机制，美国独特的高等教育管理模式——市场管理模式使其成为绩效理念的领头羊，权力授予、明确责任、全面实施体系化是美国高等教育绩效拨款的重要特征，也是促进高等教育系统不断发展和完善的不竭动力。
一、挑战与应对：美国高等教育绩效拨款的缘起
早在20世纪70年代，高等教育绩效拨款机制在美国已现端倪，这种拨款机制是伴随着政府财政拮据以及高等教育产出低效而产生的。具体说，这一时期，美国政府对公立大学的监管面临着三大新挑战：
第一，政府财政支持紧缩。迫于越南战争和经济危机的压力，美国联邦政府自1968年以后实际上已经放弃了优先发展高等教育的战略。联邦政府除了对社区学院和医学等专业教育的资助有所增加外，其他方面的教育拨款都在持续减少。1971年美国学者蔡特在《高等教育的新萧条》指出，美国高等教育事业已经完全呈现另外一种发展趋向……不断恶化的财政条件迫使高等院校削减各种计划，甚至学校的规模。虽然州政府减少了对公立高校的投资，但其控制和束缚并没有减少，高校对政府的干预怨声载道，相当一部分大学正在极力摆脱州政府的控制和束缚。
第二，教育等级化凸显。美国教育经费来源主要靠税收，税收多的地方，如郊外高级住宅区的学校，可以得到丰富的教育预算。高收入人口以优秀学校为目标，并带动了周围住宅地块价格；贫困阶层比较多的城市教育经费不足，教师的工资也比较低，学校的质量下降，导致高收入阶层从该地区流出，教育公平缺失，形成恶性循环，
第三，民众信赖度锐减。19世纪初期，美国的改革家们开创了公立学校，试图借此将涌入美国的新移民培养成为具有良好素质的公民。然而，二战后，随着大学生行动主义(学潮)的兴起，特别是校园暴力事件的不断出现使人们对大学的期望开始幻灭；同时也潜藏着高等教育质量日益下降的新危机。据调查，80年代前后美国大学入学委员会的学术性测试(AST)成绩曾逐渐下降，加之经济危机和通货膨胀带给人们经济上的不安全感，使美国的公立高校失去许多民众的信任。
上述挑战的一个重要影响就是高等教育拨款方式的变革。在拨款之前，各州立法者想要了解这些经费是否有助于达成高等教育整体发展目标，财政资源分配更多的考虑高校的产出和绩效。为此，美国的许多州在对公立大学的拨款机制中引入“绩效”理念，通过评估的方式监督院校的质量、效率、效益。绩效拨款机制以1974年发生在田纳西州为开端，迄今为止，已经有20多年历史，这一绩效理念已被政府政策制定者和学术界广泛接受。田纳西州的经验不仅为美国其他州所效法，而且逐渐受到世界各国的重视，到2000年，美国的阿肯色州、密苏里州、俄亥俄州等17个州采用了这一体制，还有7个州打算采纳，为了更好地认识美国绩效拨款机制，下面重点对田纳西州的绩效拨款机制作一详细分析。
二、案例透视：美国高等教育绩效拨款的特征
从全球范围看，田纳西州最早实行了高等教育绩效拨款机制，这在美国取得了很大的成功。1974年，田纳西州高等教育委员会(Tennessee Higher Education Commission，简称THEC)提出依据学生学习情况和教学质量确定高等教育拨款数额，此后，全美3/4的州提出院校要对高等教育资金的使用负责，体现绩效责任。到1979年，田纳西州正式引入了把政府拨款与可测量的绩效直接联系的拨款机制，当时叫“绩效拨款方案”，方案的目的是探究按照绩效标准分配政府资金的可行性。田纳西州的绩效拨款机制呈现出六个特征。
1、完善的两级立法体系是绩效拨款机制的依据
美国大部分的高等教育拨款，包括拨款的目的、申请、分配方法、管理等，都通过政府法案确定下来，有力地促进了美国高等教育的发展。为促进院校绩效，1993年，联邦政府通过了《政府和绩效结果法案》。美国联邦立法主要特点在于：第一，联邦立法对高等教育具有宏观指导意义。大多数高等教育法案对高校是非强制性的，有些法案在附有限制条件时才对高校和学生具有强制性。第二，联邦有关高等教育立法往往辅以经济资助以引导高等教育发展与国家目标相一致。第三，联邦高等教育立法是由一系列不同时期制定的专门法案组成的立法体系，联邦许多高等教育资助项目就是在这些专门法案基础上设立的。相比联邦而言，州高等教育立法更普遍、具体。1992年田纳西州的《教育促进法案》和1998年的《劳动力投资法案》就对州内高校拨款做出全面系统的规定，包括拨款标准、管理、用途以及其他相关事项，因而州高等教育立法对高校具有强制性。
2、在政府与大学之间设立中介机构
田纳西州的高等教育系统是由两个管理委员会和田纳西州高等教育委员会(THEC)组成，其中两个管理委员会负责监督、指导9个大学，13个社区学院，26个技术中心；THEC是一个协调委员会，起到“缓冲器”的作用，该委员会创建于1967年，是一个具有协调作用的组织，承担有关规划、控制和提出建议等方面的责任，包括学校的预算和课程的协调。一方面，它是高等教育的代言人，在与政府协商、沟通时，反映大学的呼声；另一方面，它又是政府的助手，帮助政府把适当形式的责任施加给高等学校。在某种程度上，THEC的作用主要在影响高等教育政策上，通过与高等教育的其他部门协商、发展、促进全州的高等教育政策。这一特点有利于在保证高等教育学术自主权的同时，确保政府拨款的有效利用，促使高校恰如其分地履行社会赋予他们的责任。
3、按照周期评估，贯彻长期战略
绩效拨款本身离不开数据、评估、责任、改进等范畴，它得益于评估的实践。主要包括办学目标、绩效指标、绩效指标权重、成功标准，这四部分构成了完整的绩效指标评估体系。其中，绩效指标是核心部分，它通常是提供一些比较性的数据。主要用于对学校的办学成果和学校工作的各个方面进行数量化测评，它一般强调的是近期的产出，而忽略了长期的结果，加之教育的长期性和迟效性，使得高校的办学绩效在短时期内是不易被合理评估的。这样，绩效指标的测量往往存在着短视的行为，它重视的是一些如生均成本等近期数据的测量，而忽视了长期的测量(如学生对社会的贡献)，也就是说，绩效指标更倾向于关注学校在短期内所表现出来的活动的效率，而不是经过一定的时期才能显现出来的长期效益。为了克服这一弊端，田纳西州设计了一套以周期评估为基础的绩效拨款机制，根据评估、标准、打分的方法，只有得满分的院校才可以得到绩效拨款。该机制一般以5年为一个周期，至今经历了5个阶段：1979年-1982年(试探性阶段)、1982年-1987年、1987年-1992年、1992年-1997年、1997年-2002年，目前的周期是2002-2007年。每隔一个周期都会根据评估结果调整一次。当前的周期是在田纳西州大学董事会和所有院校共同努力下完成的。根据该州的总体发展需要，这一长期战略规划已经发展了20多年，充分体现了院校达成绩效的责任感。
4、科学、合理的绩效指标评估体系
绩效拨款机制的精髓部分是绩效指标评估体系，而绩效指标评估体系的最终落脚点是绩效指标的选择。绩效指标不仅关系到绩效评估活动的实质性开展，也关系到评估对象下一个周期绩效的改进和提高。田纳西州的绩效指标既考虑到了院校发展的总体目标与近期要求，又兼顾了各院校的实际情况，它的绩效指标评估体系主要有三个特点。
(1)绩效指标的系统性
该绩效指标不仅包含成果指标、运作的各个方面，而且特别强调有关高等教育的投入、过程和产出这三大类指标的系统模型。其中投入指标包括：学生入学信息、不同级别教师的授课量、教师费用、学生费用、科研和公共服务费用、政府拨款数额。过程指标包括：转学率、毕业率、保持率(只对大学)、教学成效。产出指标包括：考试通过率、学生分数、认证、评估的结果、毕业生去向、学生满意度、学位和毕业证授予数、学术测试结果、学生就业安置情况(两年制学校)，这就有了全面分析、比较和评估院校产出、投入及其之间关系的可能和依据。
(2)绩效指标的发展性
绩效指标是随环境的改变而改善的，田纳西州为了寻求新的、适合当前财政环境的评估措施，修改或摒弃了那些不适用的绩效指标，避免数据超载。例如，决策者们对传统的毕业率和保持率提出质疑，认为它不能准确地衡量高等教育的绩效，因为忽视了转学到其他院校或在业余时间学习的学生数量。为此，在拨款机制的第5个周期中引进了转学率绩效指标。
另外，绩效指标是随着政府、院校、学生、家长、商业人士的需求改变而发展的。按照绩效责任角度(需求角度)，田纳西州的绩效指标分成两类：一类是“顾客”需求指标(占60％)，即学生的学习情况和满意度，包括：通识教育考试成绩、各科考试情况、学生满意度；另一类是政府需求指标(占40％)，即适合政府需求和学术发展的指标，包括：学术计划质量，认证计划的比例和数目、雇主满意度、毕业率、保持率、转学学生数、政府战略性计划的目标(教师培训、远程教育、继续教育、教师素质提高等)、院校的战略计划目标(研究拨款、公共服务、学生和教师多样化等)。这些绩效指标折射出：田纳西州绩效拨款机制将院校置于一种多元的绩效责任关系中，它一方面维持了公众、政府对院校的信任；另一方面，又阻止了外部责任关系对院校内管理的干预，缓和了绩效责任要求和高等教育对自治渴望的矛盾。
(3)绩效指标的适切性
美国高等教育的特点之一，就是院校的多样化，每个州都由不同类别的院校组成，既然各个院校的千差万别，那么单一的全州性的绩效指标体系是既不适用也不实际的。田纳西州的绩效指标便兼顾了标准与多元的特点，在建立反映所有院校类型共同绩效指标(例如，学生学习成绩、满意度等)的基础上，田纳西州根据不同院校的不同使命、目标、发展方向设计了相应的充分且必要的可行性绩效指标(例如，转学率只针对大学；学生就业安置情况只针对二年制院校)。这样既避免了指标过多而引起的弊端，又促进了各院校向多元化发展。
5、鼓励广泛参与，强调公开理念
20世纪80年代早期，高等教育遭到政府的过分干预，90年代后，随着竞争的激烈，民间资本引入高等教育领域，政府作用逐渐弱化，公众广泛参与绩效拨款机制的制定就折射出这一点。田纳西州认为，绩效拨款机制应体现的是集体的绩效责任，该绩效拨款机制就是在院校、学生、家长的积极参与下制定的。对于他们而言，信息是绩效责任的“血液”，这种责任的承担是通过传达相关信息来完成的。所以，“参与”还意味着“公开”有效的、准确的信息，田纳西州通过网络公布了每一个绩效拨款周期的绩效报告。通过这一方式，一方面，教育工作者和决策者掌握了该州的教育健康状况；另一方面，公众更加充分了解到有关入学、财政资助政策及其实践的绩效信息，并将其及时反馈，最终帮助该州顺利实施绩效拨款。具备此特征的绩效拨款机制不仅有益于确保产出，而且将平衡学术、公众和市场需求。
6、绩效拨款数额的“保守”性
按照绩效拨款数额占高等教育总预算的比例，可以把绩效拨款机制分成：“激进型”绩效拨款和“保守型”绩效拨款。“激进型”绩效拨款是指院校的绩效拨款数额占其高等教育总预算的100％，即州政府对院校的所有拨款全部根据绩效进行分配，这一类型以美国南卡罗莱那州为代表。该类型绩效拨款机制容易在高等教育系统中造成不良的“马太效应”：处在高等教育系统顶层的院校会因良好的绩效在资金、声望、地位分配等方面锦上添花，而对于一般性院校来说，则是雪中送炭。和其形成鲜明对比的是以田纳西州为代表的“保守型”绩效拨款。“保守型”绩效拨款是指院校的绩效拨款额占其高等教育总预算的比例在2％—6％浮动。从田纳西州绩效拨款的发展阶段看，拨款数额所占比例如下表：
1979-2002年田纳西州高等教育绩效拨数额所占总预算比例
年度 1979-1982 1982-1987 1987-1992 1992-1997 1997-2002
比例 2％5％5％
5.45％ 5.45％
资料来源:Joseph C.Burke,Andreea M.Serban.State Synopses of Performance Funding Programs [J].New Directions for Institutional Research.No.97.Spring 1998.
到目前为止，田纳西州总绩效拨款数额接近50亿美元，这种“保守型”绩效拨款避免了由于“激进型”绩效拨款而引起的惩罚性弊端，不仅促使各院校得到公平对待，而且有利于普通大学和尖子大学之间开展有益的竞争。
三、美国高等教育绩效拨款的未来
关于绩效拨款的未来，美国政策制定者、高等院校、学者对此并没取得一致观点。对其未来持质疑观点的最终诘问是：从长远角度看，绩效拨款是否会真正提高院校的绩效？他们认为：制定一套完善的绩效拨款机制并非没有困难，诸如高等教育产出的不确定性、难量化性以及如何更好地克服绩效指标的不足，这些挑战如果不能及时应对，绩效拨款只能昙花一现。但笔者认为，田纳西州多年的绩效拨款成功历史证明：绩效拨款将会在今后很长时间内持续下去。这是因为：
其一，在美国自由竞争的市场经济体系中，院校的绩效责任是美国州政府、教育政策制定者、学生、家长对院校所突出强调的问题，美国把绩效作为拨款的依据是一种必然，这也是当前世界高等教育拨款方式的一个发展趋势，仍然受到许多国家大学利益相关者的欢迎。
其二，田纳西州的成功经验说明：绩效拨款机制不仅促进了评估，而且促使院校和当地政府合作、支持公共议程、教学质量的提高和学术发展，真正对大学起到社会监督、质量保障作用。
其三，它的成功运作与其特征密切相关。该绩效拨款特征虽然不能确保在任何州的稳定性，但确实克服了绩效拨款机制在计划、设计、实施中的种种困难，提高了人们对其未来的期望值。
可以看出：美国高等教育绩效拨款这一典范，是经得起时间考验的。美国高等教育绩效拨款作为资金分配的一种重要手段，它至少使人明白：如果想得到更多的经费，就必须能证明学校所有的资源正在被充分使用。它虽不能对办学绩效进行精确的测量，但对于高校提高自身的办学效益提供了一种激励因素，对于整个高等教育系统效益的改进是有积极意义的。它所提出的关于高校绩效的概念和提供的有关评估高校绩效的一些具体、准确的绩效指标，对于我们分析与评估高校办学效益也具有重要的借鉴意义。