非营利机构与保障房建设运营——英国经验及启示，本文主要内容关键词为：英国论文,启示论文,经验论文,机构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2013年10月29日，中共中央政治局就加快推进住房保障体系和供应体系建设举行专题学习，习近平总书记讲话指出，要积极探索建立非营利机构参与保障性住房建设和运营管理的体制机制，形成各方面共同参与的局面。这是党中央对住房保障制度发展提出的重大改革理念与方向，对于我国住房保障体制的健全和完善将产生重要的意义。
从世界范围看，民间非营利机构参与保障房建设运营是非常普遍的现象，全球80多个国家共有十万多个非营利性住房组织，这些机构的优势在于它们不以盈利为目标，针对低收入群体的关注多，对基层信息的掌握比较准确，运作灵活，创新手段丰富，对解决低收入民众的住房问题起到了积极的作用。作为世界上第一个福利国家，英国在这一领域也走在了全球前列。
一、英国非营利机构参与保障房建设运营的基本经验
(一)政府保障、非营利力量、市场机制三者各归其位、互不替代、彼此制约
英国住房体系的相对稳定在很大程度上得益于政府、非营利组织、私营企业的各归其位、无缝衔接。简言之，私营企业满足高收入者的住房需求，住房协会等非营利机构服务的人群主要是中低收入群体，在住房协会的分流和协助下，政府得以集中力量保证最低收入人群与无家可归者的基本居住条件。非营利组织成功地在政府与私营企业之间维系着一个中间缓冲地带，有效地消解着因政府行为和市场行为的过度膨胀而导致的负面效应，弥补两者的某些不足或不到之处，以这种多元化、多层级的住房供给结构实现了民众“居者有其屋”的利益诉求，维护了住房整体环境的相对宽松。
在这三大机制中，市场机制是基础性、决定性的资源配置渠道。它的作用在于对政府保障机制的不足之处进行弥补和修正，对私营地产企业的高价盈利冲动发挥一定的竞争和抑制效应，使房价不至于上涨过快，维持住房市场的相对平稳，构建多方主体平等竞争与民众多元化选择的住房供给体系。而且，非营利机制的发展也不能使政府的住房保障责任得以免除。首先政府需要承担起最基本的底线保障责任，仍需要进行一定量的直接建房活动，保持着住房的直接“供应者”角色；在此基础上，政府更多地以“促进者”的角色来定位自身在住房发展领域的地位，即不再过多地直接干预社会公共产品的生产和供给，而是做好宏观决策、协调、指导工作，摆脱具体的管理事务，以法律法规及针对性的政策措施来引导和鼓励社会非营利组织的成长，填补政府所让渡的空间，使住房协会等民间非营利机构成为社会住房的主要供应者，政府自身则从主导者变为协助者。
(二)政府的积极支持
住房协会等民间非营利机构是独立于政府行政体制之外的，英国政府对住房协会的积极支持主要体现在法律规范、资金投入、土地倾斜、税收优惠等方面。英国不仅制定有专门的《住房协会法》，而且在政府颁行的所有住房法规中都有关于住房协会的内容，在慈善法、公司法、土地法、税法等法律体系中也都对住房协会有相关条款，由此构建起了协会运行发展的完整法律框架。自上世纪60年代起英国政府每年都向住房协会投入大量资金，随着协会规模的不断扩大和住房事务的不断延伸，财政资金的投入量也日益增加。另外，英国政府对住房协会的土地支持方式多种多样，如给予其土地优先购买权，或是对其实行土地定向交易，较为普遍的做法是政府将储备土地或自己购买的土地以优惠价格出售给协会，最大优惠幅度可将原价下浮30%，如果协会的购地款不足，政府还会向其发放低息或无息贷款，甚至允许协会先建房，建成房屋后再支付购地款。住房协会的房屋建设可以享受最高水平的税收减免甚至完全免税，即使在越来越多的协会走上了社会企业的道路、开展了大量营利性商业活动的情况下，它们仍然在契税、地方税等税种上享有较多的优待。
(三)非营利组织自身的建设完善与发展创新
英国民间的非营利性活动历史悠久，非营利组织一直是各种社会公共服务的重要支柱。现代意义上的住房协会自工业革命后期诞生至今已有近二百年的历史，其组织运行机制已较为成熟完善，能够胜任在复杂多变的住房市场环境中建设管理社会住房的任务。英国住房协会的组织体系由会员大会、理事会、管理层和执行层构成。通过完善严密的组织构架设计和全面严格的落实，使住房协会的运作效率和社会效益得到有效保证。
随着住房市场以及各协会之间的竞争日益加剧，英国住房协会近年来开始越来越多地走上“社会企业”的发展道路，即通过商业盈利性活动来保证和促进社会目的的实现。社会企业的兴起是上世纪90年代以来西方发达国家非营利组织发展的新趋势，而英国是这一趋势的先锋，社会企业通过从事商业化经营赚取利润，将这些利润和收益再投入到组织的业务领域或所在的社区公益事业，以商业利润来实现组织的社会责任。住房协会通过积极地开展商业经营活动获得了良好的经济收益，极大地增强了自身的内生发展动力，避免了传统非营利组织发展中的对外依赖程度过大、自身可持续发展能力不足等突出问题。
(四)多方严格监管体系的构建
欧美各国的非营利部门虽然较为成熟发达，但在管理运作中也存在不少的违规问题，“非营利组织并非完美无缺”，而且住房协会是拥有大量高价实物资产——住房的非营利机构，经济实力远在其他一般的非营利组织之上，再基于住房对于弱势人群的基础性生存意义，它往往会受到更加严格的监管，确保其不偏离社会公益的目标。
政府监管、社会监督、行业互律、协会自律是英国住房协会监管体系的主要构成。隶属于中央政府环境、交通与区域部的住房公司、内政部的慈善委员会、财政部的金融服务局是对协会监管的主要政府机构，同时各协会所在的当地政府也负有一定的监管职责；按英国法律规定，住房协会必须执行定期信息披露制度，因而各协会都必须及时发布本协会的年度报告或季度报告，详细阐述协会的各项事务内容，接受社区居民、协会住房的住户、媒体舆论的评判审视，协会运作的开放性原则大大提升了社会监督的有效性；英国住房协会组建有自己的联合机构：全国住房协会联盟，该联盟制定了约束性的标准规则对各成员协会进行制约和监督，构建了稳定的行业互律体系；各住房协会在内部机构的设置上都安排有独立的监事会或审计委员会，执行对协会事务的控制、评估、检查、监督，以有力的内控制度建设营造出了良好的自律环境。
对住房协会的监管除了与其他非营利组织相似的资金、人员及日常运作等方面的内容外，还有一项关键的监管内容：协会的住房建设运营是否导致了不当得利，协会的住房是否真正是为弱势人群提供了帮助并避免了非自住性的投资牟利行为。首先，协会将房屋出租给中低收入者是主流的服务形式，基本操作方式为“轮候”制度，即当申请者在提出租房申请时，须如实申报自己的家庭收支、资产情况、居住现状、职业情况、家庭人口及构成、子女年龄等信息，协会将对这些信息进行严格审核与综合评估，对通过审核的申请者再按照各人的需求程度高低进行排序，按此排序协会将相应的合适住房出租给申请者并予以公示，确保住房出租分配的公平。同时，协会也不排斥将房屋出售给租住者，但出售的形式是共有产权模式，即允许有购房意愿但无力支付全部房款的租户根据自身的支付能力，按住房的市场价购买一定额度的产权，剩余产权仍由协会拥有，购房者需按剩余产权的比例向协会缴纳房租。购房者可根据自身情况逐步购买剩余产权，也可选择持续保持产权比例，还可将已购得的产权返售给协会。即使其最终购买了全部产权，也不能将房屋随意自由交易，协会拥有对房屋的优先购买权，若购房者在获得完全产权后五年内出售，需按不同年限长短进行售价折扣，若五年后出售，考虑到购房者为房屋保养与修缮所做的投入以及房屋实际使用价值的变化，协会一般会参考此时的市场价来回购。
以上这些处置程序都在协会的组织章程里有明确规定，对协会和租户、购房者都有法定的约束力，政府监管部门、社会舆论、社区居民等也都对协会住房的租售保持着密切关注，严格警惕可能发生的不当牟利行为，从而保证了协会住房的出租始终锁定在弱势人群的范畴内，住房出售也始终遵循着购者自住的原则，不仅未对市场房价产生推波助澜的作用，反而因为满足了许多中低收入者的住房愿望、分流了市场购房的压力而对房价上涨产生了有效的牵制效应。
二、英国实践经验对我国的启示
相比英国，非营利机构参与保障房建设运营在我国不仅是全新的课题，非营利机构乃至保障房制度本身在我国的发展历史也都较短，需要探索研究的问题不少。通过对英国相关基本经验的总结思考，我国在推进非营利机构参与保障房建设运营这一改革事业时应有如下考虑。
(一)把握好非营利机构在住房体系中的定位
无论从学理分析还是从实践发展看，非营利组织都应是独立于政府行政体制之外的，但在我国当前的住房环境和社会经济状况下，非营利性住房机构难以在短时期内形成一定的规模，难以达到像英国住房协会那样的发展水平，在较长的时期里都可能只是“政府加市场”双轨制住房体系中隶属政府保障机制下的一部分，政府的住房保障责任仍将占据主导地位，持续扮演保障房最主要供应者的角色。即使将来非营利住房发展机制日益壮大、承担起越来越多的保障房建设运营责任，政府也不能完全撤出这一领域，仍需发挥“底线保护者”的作用。另一方面，非营利机构的保障房建设运营也不能影响到市场机制的正常运转，住房资源的市场化配置机制的决定性主体地位不可偏废，政府与非营利机构的保障房建设都只能是立足于对住房市场机制失灵的弥补和修正，不能取代市场机制的主导地位，这不仅已被发达国家的经历所验证，更是我国社会主义市场经济体制建设发展的应有之义。
(二)政府应着力扶持非营利住房机构的发展
目前我国非营利性住房建设力量的典型代表是民间自发性的合作建房运动，它们由集体成员或公民个人组织起来，基于民主参与的原则，以非营利的方式运作集资建房项目的相关行动，但政府和市场结成的强大反对联盟将组织松散的合作建房运动逼入了发展困局。合作建房可以说是我国民间非营利机构参与住房改革发展的基础雏形，对于满足国民住房需求、遏制房价不合理上涨、促进公民社会建设与社会管理创新都具有积极作用。政府应转变对其的漠视和反对态度，从社会长远利益和住房改革的民生维度出发，以宽容和支持的姿态重视合作建房的发展，在资金、税收、土地、法制等方面为其提供政策扶持，将其逐步引入我国住房建设供给主体的序列之中，推动多元化住房供应制度的健康、稳定发展。
另一方面，在当前尚无非常成型的非营利组织来分担政府保障房压力的情况下，政府相关部门可以尝试设立隶属政府的非营利性质的住房开发管理机构或非营利性的专业化住房保障实施机构，负责运作保障房的需求调查、登记、建设、运营管理和维修养护等事务，改变目前的保障房建设开发由私营企业这一追求利润最大化的牟利性组织承担的现状。该机构应面向中低收入阶层，以非营利为宗旨，按不同的建设标准和对象，从土地规划管理部门免费或以优惠价获得土地，直接向建筑企业进行建房业务的招投标并监督建房的全过程，税务部门对其减免部分税费，房屋建成后，视民众收入状况进行分档，以成本价或更低的价格将房屋出租给符合条件的中低收入者。
(三)引导和鼓励现有的非营利组织涉足保障房建设运营领域
截止2012年底，我国共有社会组织49.9万个，其中社会团体27.1万个，民办非企业单位22.5万个，基金会3029个，它们在教科文卫、公益慈善、科技环保等许多领域发挥了积极作用，但在住房这一同样重要的民生领域却没有这类组织的存在。对此，政府可引导和鼓励一些有意愿、有能力的社会非营利组织涉足住房建设发展领域，为有需要的人群提供住房保障政策信息和相关知识的咨询，开展保障房小区生活配套服务和社区服务等工作，以提供服务的方式进入住房保障发展领域，同时在住房保障政策的制定中收集和反映民众意见，积极地建言献策，表达民意诉求，提高民众在住房政策网络中的知情权、发言权和参与权，以便进一步完善相关政策的科学性与合理性。
在此过程中，社会企业的发展模式应该成为一个重点关注的方向，“现代非营利组织必须是一个混合体，就其宗旨而言，它是一个传统的慈善机构，而在开辟财源方面，它是一个成功的商业组织。当这两种价值观在非营利组织内相互依存时，该组织才会充满活力”。我国民政部门已对社会企业给予了充分认可，认为它通过商业手法赚取利润用以贡献社会、扶助弱势群体、促进社区发展，不以盈利最大化为目标但又要追求盈利，追求经济盈利但又服从于社会价值的实现，社会企业对于转型中的中国具有非常重要的意义，是非营利组织发展的重要方向。对于处理住房这一非常复杂、资金技术要求较高的特殊对象的非营利性住房组织而言，社会企业的发展模式更具实践价值。
(四)加强对非营利住房机构运作、尤其是前端入口和终端出口的监管
我国非营利组织的发展总体上是积极健康的，但同时也存在着诸如信用缺失、社会公信力不足等问题，特别是近年来相继发生了因监管不力导致的负面事件严重影响了非营利组织的声誉，在社会转型过程中如何进行引导和监管、构建完善有效的监管体系是我国非营利组织未来发展的关键。另一方面，住房问题又是当下全社会高度关注的焦点，任何有关于住房的改革措施都有可能引起很大的波动，因此，对于涉足保障房发展领域的各类非营利机构必须构筑起更加严格有力的监管体系，规范健全的监管制度建设将是促成这一改革能顺利展开的必备要素。
首先，政府应转变重登记轻监管的社会组织管理思维，在放宽对非营利住房机构注册登记限制的同时逐渐加强对其日常运作过程的监管，变身份管理为行为管理，从资金安全及其使用、住房建设的规划与质量控制、住房建设与相关服务管理活动的实效及社会反响等各方面做好监管和评估；其次，非营利机构自身必须加强自律和信息披露机制的建设。在机构的组织结构中应设置独立有效的监事会或者引入外部的第三方审查机构，以明确的机构章程为准绳调控制约机构及工作人员的各种行为，同时以各种合适的形式向外公开自己的运作状况，接受来自政府、公众、媒体舆论的审视评判，确保自身的社会公信力。在不断进行以上各方面探索和积累的基础上，最终可将形成的富有成效的经验做法总结提升至法律层面，以立法的刚性约束来保障改革事业的持续有效推进。
而在以上改革措施中，对前端入口和最终出口的监管、即非营利机构的住房运作是否真正惠及了符合条件的弱势人群、是否隔离了不当牟利行为的发生应当成为重点着力的内容，这也是目前我国保障房制度建设中最受关注与争议的突出问题之一。非营利机构的住房建设运作立足点应当与政府的保障房制度宗旨相一致，既要改善和解决民众的住房困难，又要避免引发“福利陷阱”、防范不当牟利或者寻租行为、保持并激发社会活力，经济适用房等完全产权型保障房备受诟病的原因即在于其对后者的有所背离，非营利机构的未来住房建设运营不可再重复这一老路。对此，在加强入口端的资格审查和动态约束的同时，借鉴英国住房协会的经验做法，推行共有产权形式的住房发展机制应当成为可行的改革方向。发展共有产权模式的保障房、改进和完善产权分配以及收益分配调节机制并严格做好对此的监督与落实，将更加符合公平与效率兼顾的原则，防止对保障对象的过度补贴，有效地压缩寻租空间，做实对非营利性住房发展机制社会效益的良性维系。
引导和推动非营利机构建设管理住房是全球住房保障制度的成功做法之一，发达国家住房问题的相对缓和是政府与住房协会、私营企业等其他主体共同努力、共同建房租房管房的结果。探索建立非营利机构参与保障房建设运营的发展机制不仅是我国住房制度体系从表层调控转入深层理疗的重要节点，更是我们的改革发展理念从“管理”转为“治理”的显著体现。在继续强调政府责任的同时，积极尝试由非营利机构独立地或接受政府委托进行保障房的建设、分配、管理，政府在土地、资金、税收等方面给予支持并加强监管，切实改变目前保障房建设管理主体单一的现状，必将对我国住房制度体系的长远健康发展、对政府的改革治理能力的提升、对经济社会的建设与长期协调发展产生深远的意义。