元代路总管府的建立及其制度，本文主要内容关键词为：元代论文,总管论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
元代路制，具有承袭金代之旧，又对前代旧制有所改革的基本特征。元初忽必烈整顿地方机构，打破了宋金时期地方路级政区监司之制，各路置总管府执掌地方行政，至元后期全国共建立了一百八十余路。本文考察了元代路级机构的建置过程，并试图对路级行政体制进行讨论。
一、元路总管府制的形成
路是宋金时期地方一级政区。金初先后划分十七路、二十路，到章宗泰和年间，定制为十九路。每路置一都总管府，其中五京置留守司，“以留守带本府尹，兼本路兵马都总管”（注：《金史》卷二四《地理志一》，中华书局1975年版。
），另设十四总管府，以其府尹兼领本路兵马都总管，掌一路军事及民政。同时各路还置有提刑司和转运司，分管本路司法和财赋。金末蒙金战争和军阀割据，打乱了中原地区的分路之制。
金朝灭亡后，蒙古汗廷派遣大断事官进驻中原，建立燕京行尚书省总领汉地，但政区混乱的局面依然没有根本改变。汉人军阀“跨州连郡，分土专民”（注：郝经：《郝文忠公陵川文集》卷三五《贾辅神道碑》，清乾隆三年凤台王氏刻本。
），形成大大小小的地方“世侯”势力。窝阔台乙未（公元1235年）括户之时，中原地区势力强大的世侯辖区竟有三十多处，《元史·地理志》称之为“燕京、顺天等三十六路”。其后，蒙古汗廷为整顿统治秩序和推行分封，实行“画境之制”，“沿金旧制画界”（注：《畿辅通志》卷一六八《张柔神道碑》，商务印书馆1934年影印本。
），强调“诸道所统仍金之旧”（注：苏天爵：《元朝名臣事略》卷七《万户张忠武王》，中华书局1996年版。），部分世侯如东平严氏、真定史氏辖区有所分割，但金代的路境并未能够恢复。同时，蒙金战争过程中，路级政区诸司并立的监司体制也宣告瓦解。金末为收复失地，在残破地区派遣尚书省宰执主管地方一、二路政务，建立行尚书省。蒙古汗廷也以金代官职名称授予归降的汉人世侯。元代《经世大典序录·制官》称，蒙古“既定中原，取四方，豪杰之来归者，或因其旧而命官，若行省、领省、大元帅、副元帅之属者也；或以上旨命之；或诸王大臣总兵政者承制以命之”（注：苏天爵：《元文类》卷四○《经世大典序录·制官》，上海古籍出版社1997年版。）。在蒙古统治下，各地世侯“相传以世”，“尽专兵民之权”（注：《元史》卷一五九《宋子贞传》，中华书局1976年点校本；虞集：《道园学古录》卷一四《张弘范庙堂碑》，《四部丛刊初编》本。）。太宗二年（公元1230年），根据大必阇赤耶律楚材的建议，建十路课税所以负责征收和转运中原各地赋税。后来又陆续建有大名、河南等路课税所，并规定“诸路长吏专理民事，万户府总军政，课税所掌钱谷，各不相统摄”（注：《元文类》卷五七《耶律楚材神道碑》。
），但这一设施并未没有坚持下去。由于中原地区“官制未立”，“皆从宜一切”（注：《元文类》卷五一《易州太守郭君墓志铭》；同恕：《榘庵集》卷五《李庭秀新阡表》，《四库珍本初集》本。
），前四汗时期始终未能建立完整的地方管理体制。当时“凡赋役刑罚除授官吏，州郡皆得专之”（注：苏天爵：《滋溪文稿》卷二二《杜文玉行状》，中华书局1997年点校本。
）。势力强大的世侯以万户、行省、兵马都总管等身分掌一路军民之政，有的身兼军民等职，有的则由子弟亲信分管军民。（注：据《元史》本传，真定路史天泽称“真定、东平、大名、济南、河间五路万户”，太宗末年，史天泽以其侄史楫为真定路兵马都总管，史权为万户掌兵马。东平路严实初为“山东西路行尚书省”，后改称万户，其长子严忠济“袭东平路行军万户、管民长官，开府布政，一法其父”。益都李全兵败降蒙后，受职山东淮南楚州行省，“太宗三年，全攻宋扬州，败死。（李）璮遂袭为益都行省，仍得专制其地”。顺天路张柔封授军民万户，致仕后其长子弘略授“金虎符、顺天路管民总管、行军万户”。亦有称总管或兵马都总管，如平阳路兵马都总管李守贤死后，其子李彀袭位，后于太宗末年“朝行在所，授河东道行军万户，兼总管”。《秋涧集》卷五八《王遵神道碑》载，平州王浩率平、滦二州五县降蒙后，“授荣禄大夫、兴平路兵马都总管、知兴平府事”，后来其孙王遵入觐宪宗，“授本路总管兼万户，俾专兵民之政”。此类资料颇多，不一一列举。
中统元年（公元1260年），忽必烈即位，遵用汉法，“始采取故老诸儒之言，考求前代之典，立朝廷而建官府”，开始全面整顿地方机构。首先，“建监司以治诸侯”（注：《郝文忠公陵川文集》卷三二《便宜新政》。
），通过设置宣抚司和宣慰司等机构，监督各地世侯，并执掌地方赋税、司法等大权。一些重要地区相继派遣中书省宰执建立行省。中统三年十二月，设立河南、山东统军司，分领各地方户及其军队。四年五月，设立枢密院掌军事，统一调度各地军马，进一步把兵权集中到中央。其次，地方上实行“军民分治”。李璮之乱后，忽必烈因势利导，削减各路官员权力。忽必烈下诏“各路总管兼万户者，止理民事，军政勿预”，随即把“诸路管民官理民事，管军官掌兵戎，各有所司，不相统摄”作为一项制度固定下来（注：《元史》卷五《世祖纪二》，中华书局1976年版。），初步改变地方权力集中的状况，由此逐步收夺各路大世侯的兵权。各路军民总管正式转变为只理民政的地方官即总管。第三，把地方选官权力收归中央。中统四年正月，诏“军民官各从统军司及宣慰司选举”（注：《元史》卷五《世祖纪二》。），又改诸路课税所为转运司，并恢复宋金时期转运司的监察职能。
在各项措施次第实施后，至元二年（公元1264年），忽必烈罢侯置守，推行迁转法，省并州县（注：《元史》卷六《世祖纪三》，至元二年闰五月诏：“诸路州郡府，若自古名郡，户数繁庶，且当冲要者，不须改并。其户不满千者，可并则并之。各投下者，并入所隶州城。”），并在各路建置总管府以治理地方行政。新的路总管府主要职责是“管领民讼差税”（注：王恽：《秋涧先生大全文集》卷八五《为运司并入总管府选添官吏事状》。）。后来陆续将军户、驿站等事交由总管府兼领。至元八年，“罢诸路转运司入总管府”（注：《元史》卷八《世祖纪五》。）原转运司“所管酒税、醋税、仓库、院务、工匠、造作、鹰坊、打捕、金银铜铁、丹粉、锡禄、茶场、窑冶、盐竹等课并奥鲁诸军，尽行并入各路总管府，通行节制管领”（注：王恽：《秋涧先生大全文集》卷八五《为运司并入总管府选添官吏事状》，《四部丛刊初编》本。）。十年十二月，近侍伯都以路总管府权力过大为由，建议恢复转运司。中书右丞相安童指出，“今之管民官，循例迁转，保无邪谋，另立官府，于民未便”（注：《元史》卷八《世祖纪五》。）。忽必烈同意安童的意见。不久元军大举攻宋，一度复置转运司，但十四年四月再度撤销，事入总管府。至此，地方各路行政、财赋、司法等均归总管府负责，形成新的路总管府制度。元人所说的“各路设总管府以治民，万户府以统军”，大体上反映了元初北方地区的政治形势。（注：郑玉：《师山集》卷六《珊竹公遗爱碑》，道光善道堂修补本。）
二、各地路总管府的建立
元代各地总管府的建置经历了一个相当长的过程。《元史·百官志》称，“诸路总管府，至元初置”。作为路级行政机构的总管府，首先推行于北方各地，南宋灭亡后又在南方实行新的路总管府制，并且也把这一制度推行到边疆地区。
（一）北方诸路总管府的建立
在路总管府制的形成过程中，北方地区相继建置了总管府。部分政区如中都（大都）、太原、平阳、北京、西京、京兆、延安、中兴、兴平等路，稍作调整，辖区变化不大。因行政需要新建了一些路级政区。
京畿及河北地区，开平、抚州相继建置上都路、隆兴路总管府；邢州、洺州、怀州先后置顺德、洺磁、怀孟等路。大世侯张柔辖区顺天路，几经调整后于至元十二年改称保定路。原史氏辖区真定路，调整后领“中山、冀、晋、赵、深、蠡府一州五土地人民”，并单独作为拖雷家族分地（注：《元文类》卷一九《真定路先圣庙碑》。
）。蒙哥之子玉龙答失分地卫州，至元三年置卫辉路（注：《秋涧先生大全文集》卷五一《塔必公神道碑铭并序》云，“至元三祀，诏以卫封皇侄玉隆答失为采邑，升州而路……由是，卫以三州五县列河朔剧镇”。
）；宗王旭烈兀分地彰德，于至元二年设置彰德总管府（注：《元史》卷五八《地理志一》。
）。大名、河间等路亦先后进行调整，建置总管府。
山东地区，原世侯辖区东平、济南、益都等路先后被分割。济南路，旧领淄、陵二州，为世侯张荣的辖区。至元二年，“淄州割入淄莱路，陵州割入河间路。又割临邑县隶河间路，长清县入泰安州，禹城县隶曹州，齐河县入德州，割淄州之邹平县来属”，经过分割，济南变为散府，其辖区仅存历城、章丘、邹平、济阳四县。后于至元十五年六月，“升济南府为济南路”（注：《元史》卷一○《世祖纪七》。
）。东平路，旧为严氏辖地，领州县五十四，至元初年，“析而为十”，从中分出东昌（博州）、济宁（济州）二路，曹、濮、高唐、泰安、德、恩、冠七州，经过析分，东平成为散府，直到至元九年，“改下路总管府”。益都系世侯李璮故地，至元初从中割出登州、莱州及宁海州等地。
河南、河西地区，也陆续建置了新的总管府。南京路原领二十州，中统初从中分出河南府路，后又经过至元年间的调整，演变为一路（汴梁）三府（南阳、汝宁、归德）分领诸州。巩昌总帅府旧领府、州二十七，原为汪氏所领，经过调整领府四，州十五。甘州、肃州也先后设置总管府（注：《元史》卷六《世祖纪三》至元五年二月条称，“析甘州路之肃州自为一路”，而《地理志》则谓至元七年升路。
）。沙州，原隶肃州路，至元十七年，升沙州路总管府，领瓜州。据《元史·地理志》记，“沙州去肃州千五百里，内附贫民欲乞粮沙州，必须白之肃州，然后给与，朝廷以其不便，故升沙州为路”。
元初还尽量在投下分地单独建置路府，以便集中管理。除蒙哥子玉龙答失分地卫州，旭烈兀分地彰德外，弘吉剌部驸马按陈那颜分地济州，也于至元十六年升路，建总管府。诸王哈撒儿分地淄、莱、登三州，也在中统四年八月组建淄州路（淄莱路），（注：《元史》卷六《世祖纪三》。
）至元二十四年，改称般阳路。定宗贵由分地原在大名路，至元初经过调整，领开、浚、滑三州。宗王穆哥“分土于陕、洛”（注：《元史》卷一六八《陈祐传》。
），中统元年建置河南府路。西凉府，“至元十五年，以永昌王宫殿所在，立永昌路，降西凉府为州隶焉”（注：《元史》卷五九《地理志二》。）。
从各路总管府建置来看，忽必烈注重于以下几项原则：其一，充实京畿地区，在重要州府建置总管府；其二，分割河朔、山东辖地较大的路，以消除世侯割据的影响；其三，尽量使封户较多的投下分地单独建立路府，以便把投下纳入新的地方管理体制中。涿州、宣德等路因其靠近两都，而撤消路级建制，分别划入大都路和上都路。凤翔则因辖区过小，至元九年降为散府。世侯力量较强的山东、河北地区，原世侯辖地多被分割，同时兼顾投下利益，政区变动较大。河东、陕西世侯力量薄弱，京兆田雄、平阳李守贤、太原攸哈剌拔都和郝和尚拔都等，其本身并无大的势力，他们都是久随蒙军征战的将领，同蒙古贵族关系密切，与河朔、山东世侯不同。并且平阳、太原、延安、京兆等路分别为拔都、察合台、火鲁公主、忽必烈本人封地，封君的封户占其境内户口的多数，所以政区没有大的变动。到至元初，推行“迁转法”，这些地区仅仅易置官吏，改设新的总管府而已。由于众建诸路，路的规模有所缩小，中原地区路级机构由金代的十余路急剧上升到三十余路，由此导致路的一级政区地位的动摇。
（二）南方路总管府的建立
南宋时期，“中原、陕右尽入于金，东画长淮，西割商、秦之半，以散关为界，其所存者两浙、两淮、江东西、湖南北、西蜀、福建、广东、广西十五路而已”（注：《宋史》卷八五《地理志一》，中华书局1977年版。）。金亡之后，宋蒙之间由于缓冲地带消失，直接的军事冲突开始。忽必烈即位前，蒙古已占领成都府、利州、夔州等西蜀诸路部分州县，并且建立了兴元、成都府等路。至元十年，元军夺取南宋军事重镇襄阳，撤消宋京西南安抚司，改襄阳为散府，次年，升之为路，建置总管府，建置总管府。至元十二年，又升复州为路，建置总管府。至元十三年南宋都城临安陷落后，元朝迅速把北方的路总管府制推行到南方。
宋代诸路的划分大致遵循山川地理和人文传统等因素。由于元军平宋战争进展较快，南宋路级政区较为完整地保存着。元廷随即沿用原有的路级政区，派遣行省宰执驾临各路，建立湖广、江西、江浙、福建等行省，并把北方实行的宣慰司制度推行到原南宋各路。最初的各道宣慰司辖区基本上就是原来南宋各路的辖区。淮东、江东、江西、浙东、浙西、福建、湖南、广东等道宣慰司大体承袭南宋的淮南东、江南东、江南西、两浙东、两浙西、福建、荆湖南路、广南东路的传统辖境。淮南西路因伯颜主力的南下和宋将夏贵的归降，分成两部分，形成蕲黄（又称黄州宣慰司，至元二十一年并入淮西）、淮西两道宣慰司；荆湖北路因伯颜主力所取与留戍鄂州的阿里海牙所克亦为一分为二，构成后来的湖北道和荆湖北道；广南西路因阿里海牙两次进兵，形成广西、海南海北两道宣慰司的辖境，后来又设立左右两江宣慰司。至元十八年闰八月，“改思州宣抚司为（荆湖南路）宣慰司”（注：《元史》卷一二《世祖纪九》。），隶湖广行省。稍后元廷根据“立行省处不立宣慰司”的原则对宣慰司进行裁撤、合并，边陲地区又以宣慰司兼都元帅府。到成宗大德年间，江南共计置湖广、江西、江浙三行省及浙东、福建、广西两江、海北海南、广东五道宣慰司都元帅府和湖南道宣慰司，江北仅保留淮东、荆湖北两道宣慰司，隶于河南行省。
四川地区，宋代分为成都府路、潼州府路、利州路、夔州路。金亡后，为从长江上游突破南宋防线，蒙古军主力进攻四川。至元十一年前，大部分地区已为蒙古军队所占领。至元十五年，四川战事基本结束，元廷撤消东川、西川两处行枢密院，分四川为四道，置四川东、南、西、北四道宣慰司于潼川、重庆、成都、利州。至元二十年二月省并机构，“减四川官府，并西川东、西、北三道宣慰司”（注：《元史》卷一○《世祖纪七》。），仅保留四川南道宣慰司。
江南设立宣慰司后，元廷逐步把北方的路总管府制推行到南方，“升江南军、州为路”（注：邵亨珍：《野处集》卷二《送张令尹序》，《四库全书珍本初集》本。），建立新的路总管府。从至元十三年开始，元廷在南方大规模设置路总管府，至至元十七年基本完成，几乎达到“每州皆为路”的程度（注：叶子奇：《草木子》卷三之下《杂制》，中华书局1959年版。）。路总管府的改置与元朝的军事进程大体一致。一般先在占领州、军，“置安抚司以绥靖新民”（注：虞集：《道园类稿》卷四一《张宣敏公神道碑》，台北元人珍本文集丛刊本。），局势稳定以后，改设总管府治所属州县，并于路治建录事司。两湖、江东、江西、两浙、两淮地区较早被元军占领，故总管府设立较先。广东、海北海南、四川归附较晚，路总管府设立较迟。广西诸路的建立直到至元十六、十七年才完成。至元十六年十二月，“改惠州、建宁、梧州、柳州、象州、邕州、庆远、宾州、横州、容州、浔州并为路。”至元十七年十二月，“改建宁、雷州、封州、廉州、化州、高州为路”（注：《元史》卷一一《世祖纪八》。）。
由于江南地区几乎“每州皆为路”，路的数量大增，往往有名无实。因此，新的路府建立后，随即进行改并。至元十五年七月，“改江南诸路为散府者七，为州者一，散府为州者二”（注：《元史》卷一○《世祖纪七》。）。招信、复州、安丰、海州等路降为散府。据《元史·地理志》，后来降为府州的路有：和州、无为、真州、滁州、泰州、通州、海宁、高邮、江阴、溧阳、英德、梅州、南恩、封州、新州、连州、循州、保宁、蓬州、归州。大德五年十一月，又“降容、象、横、宾路为州”（注：《元史》卷二○《成宗纪三》。）。
四川地区，在元军占领过程中先后建立成都、崇庆、嘉定府、广元、保宁、顺庆、蓬州、潼川、重庆、夔州、叙州、马湖等路。但由于长期战争，户口流移，后来也不得不将一些总管府降为散府。至元十九年十月，“以四川民仅十二万户，所设官府二百五十余，令四川行省议减之”（注：《元史》卷一二《世祖纪九》。）。调整后，四川保留九路、二府建制。
经过建置改并，路总管府在南方建立起来。原南宋境内大约设置了一百二十余路。
（三）边疆地区路总管府的建置
元代还在边疆地区建置路总管府。东北地区，金代便建立上京、北京、东京、咸平等路。金元之际惨烈的战争，“契丹所置州县多为废城”（注：危素：《危太朴文续集》卷一《答札剌尔国王诗序》，刘氏嘉业堂刻本。
）。忽必烈后期，东北地区建置了辽阳行省，但废于战乱的机构多未恢复，仅置有北京（大宁）、东京等七路总管府。漠北为蒙古部民分布之地，居民按千户、百户编制隶属诸王贵族，不置郡县机构。大德十一年（公元1308年），武宗建置和林行省，同时立和林路以处理行省治周围地区的部分事务。仁宗皇庆元年（公元1312年），改和林行省为岭北行省，和林路为和宁路。（注：《元史》卷五八《地理志一》。
）岭北行省仅置一路，是置路最少的省分。
云南地区，宪宗三年（公元1253年）征服大理后，按蒙古制万户、千户、百户来编制当地民户，建立其行政机构。《元史·地理志》云，“宪宗五年，立万户府十九，分善阐为四万户”。至元以后，云南地区开始推行郡县制。至元七年，改善阐万户府为中庆路。次年，“分大理国三十七部为南、北、中三路”（注：《元史》卷六一《地理志四》。
）。大规模推广郡县制是在至元十一年云南行省建立后。至元十二年正月，置云南诸路规措后，以行省平章政事赛典赤赡思丁为规措使，“置郡县，尹长选廉能者任之”（注：《元史》卷八《世祖纪五》。
）。在大理段氏的支持下，云南地区“置郡县，署守令，行赋役，施政化，与中州等”（注：《元史》卷一六六《信苴日传》。
）。据《元史·世祖纪》，至元十三年正月，“云南行省赛典赤以改定云南诸路名号来上”，大规模的郡县改置结束。云南地区共置三十七路。
在接近中原的草原地区，至元年间，亦仿汉制置路，主要置有腹里七路：德宁、净州、泰宁、集宁、应昌、全宁、宁昌和砂井总管府，清代钱大昕及日本学者箭内亘曾著文对其建置沿革及其管辖范围进行较为细致的考证（注：钱大昕：《二十二史考异》卷八七《元史二》，商务印书馆1958年版；箭内亘：《元代的东蒙古》，载《满鲜地理历史研究报告》第六册，日本大正九年三月，收入《蒙古史研究》，刀江书院。
）。甘肃行省置有兀剌海、亦集乃等路。但这些新置路分，多为蒙古贵族驻地或者分地所在，其政令、制度不同于内地诸路，基本上是“自达鲁花赤、总管以下诸官属，（投下）皆得专任其陪臣，而王人不与焉”（注：《元史》卷一一八《特薛禅传》。
三、路的设官及其制度
《元史》卷五八《地理志一》称元代路一百八十五，列出一百八十三路，世祖至元后期，路经过调整后，稳定在上述数目，成宗以后没有大的变动。与前代相比，不仅数目增多，而且在管理体制上也呈现多极化的趋势。
（一）路的等级划分
宋金时期，路为一级政区，数量不多，也无等级之分，并且各监司的分路之制也不尽相同。元代实行路总管府制，民刑财赋之权，尽入总管府。至元前期，个别路分开始以等级名之。《元史·地理志》“东平路”条载，“至元五年，以东平为散府。九年，改下路总管府。”在平宋过程中，部分州府也有升为上路，如荆南府，“元至元十三年，改上路总管府，设录事司”（注：《元史》卷五九《地理志二》。
），但当时尚未形成制度。
路的等级划分是从至元十五年开始的。《元史·世祖纪》载，至元十五年六月，“各路总管府依验户数多寡，以上、中、下三等设官。”这次分等的具体情况尚不清楚，等级户口标准缺乏记载，可能只是为适应江南改建总管府的需要而进行的。当年七月，将部分户口较少的路降为府州，“改江南诸路总管府为散府者七，为州者一，散府为州者二”。次年七月，“定江南上、中路置达鲁花赤二员，下路一员”（注：《元史》卷一○《世祖纪七》。
）。至元二十年，元廷在全国范围内制定路的等级，“定十万户之上者为上路，十万户之下者为下路，当冲要者，虽不及十万户亦为上路”（注：《元史》卷九一《百官志七》。
）。但同年，中书省在给江西行省咨文批复中，对于江西省内总管府司吏的名额规定：“上路三十名，中路二十名，下路一十五名。”（注：《大元圣政国朝典章》卷一二《吏部六》，台北故宫博物院影印元刊本。
）可见在江南地区上、中、下三等路制依然不废。这种情况大约在至元二十三年后不复存在。至元二十三年正月，“设诸路推官以审刑狱，上路二员，下路一员”（注：《元史》卷一四《世祖纪卷一一》。
）。这里没有中路设置推官的规定，此后也不见有关中路的记载。
（二）总管府的组织结构
《元史·百官志》载：“上路秩三品。达鲁花赤一员，总管一员，并正三品，兼管劝农事，江北则兼诸军奥鲁。同知、治中、判官各一员。下路秩从三品，不置治中员，同知如治中之秩，余悉同上。至元二十三年，置推官二员，专治刑狱，下路一员。经历一员，知事一员或二员，照磨兼承发架阁一员，司吏无定制，随事繁简以为多寡之额；译史、通事各一人。”
在路总管府中，达鲁花赤与总管并称长官。其中达鲁花赤是监治官，掌官府印信，位在总管之上，文献中常称为“监”。总管“掌判署”，处理赋役词讼及一切政务，亦称“管民长官”。同知、治中、判官、推官皆为佐贰官，协助总管处理政务。由于地方政务采取集议形式共同裁定，在一般情况都能够发挥其作用。其中判官、推官又有专职，判官负有维持地方治安之责，亦称“捕盗官”。推官有自己的衙署推官厅，对州县呈报的刑狱进行预审。“凡遇刑名词讼，推官先行穷问，须要狱成，与其余府官再行审责，完签案牍文字。”（注：《大元圣政国朝典章》卷四○《刑部二》。）
在路总管府官员的任用上，忽必烈规定各路蒙古人、色目人、汉人并用。至元二年下诏，“以蒙古人充各路达鲁花赤，汉人充总管，回回人充同知，永为定制”（注：《元史》卷六《世祖纪三》。）。这一制度同样适用于江南地区。在实际操作中，达鲁花赤原则上以蒙古人担任，其次则参以色目人，“汉人居是官，故事所不许”（注：《榘庵集》卷六《总管赵公神道碑》。）。平宋战争期间，一批汉人将领因军事需要而出任达鲁花赤，但至元十六年九月，再次重申“罢汉人之达鲁花赤者”（注：《元史》卷一○《世祖纪七》。）。蒙古、色目之人担任总管和总管以下各职则没有限制。这些规定，集中反映了元代民族歧视和民族分化政策。
经历、知事、照磨各一员，元代通称首领官。唐宋时期，地方府州设置判官、推官、知录、司理、司法、司户等官，分理庶务，谓之“六曹官”，元承金制，“悉罢之”（注：俞希鲁：《至顺镇江志》卷一五《宰贰》，江苏古籍出版社点校本。），以首领官代替“六曹官”统领衙门胥吏，分理官府案牍和日常事务。“凡狱讼钱谷工役之务，无有大小，率由胥吏白之首领官，首领官审其可行者行之。”（注：俞德邻：《佩韦斋文集》卷一一《送韩仲文赴安丰序》，故宫博物院影印本。）一般政务，司吏拟出处理草案，首领官审核后，交由总管府官员讨论裁决。胥吏包括司吏、通事、译史等职。司吏分曹处理庶务，通事、译史分别从事口头和书面翻译工作。
总管府还有一些附属机构。至元十六年五月，转运司并入总管府，各路设提举、同提举、副提举各一人，专管课税征收。后改设税务提领、大使、副使各一员。各路还设有平准行用库，置提领、大使、副使各一员。成宗大德元年（公元1297年）规定，“各路平准行用库，旧制选部民富有力者为副，命自今以常调官为之”（注：《元史》卷一九《成宗纪二》。
）。其他还置有学校、仓库、司狱、织造等机构和官员。
（三）路总管府的下属机构
宋、金时期，路为一级行政区划，皆直隶尚书省。元代由于行省制的建立，路总管府的隶属关系复杂。腹里二十九路，除河东、山东两道宣慰司所领六路（大同、冀宁、晋宁、益都、济南、般阳）外，余二十三路皆直隶中书省。腹里以外，路多统辖于行省。在远离省治地区建置宣慰司以统领诸路。《元史·百官志》载，“宣慰司，掌军民之务，分道以总郡县，行省有政令则布于下，郡县有请则为达于省”。与宋、金相比，元代路的地位大大降低。
元代路总管府的下属机构较为复杂，缺乏前代完整划一的体系。《元史·地理志》云，“唐以前以郡领县而已，元则有路、府、州、县四等。大率以路领州、领县，而腹里或有以路领府、府领州、州领县者，其府与州又有不隶路而直隶省者”。元代诸路是在府州的基础上建立的，与宋、金依据山川地理划分路境显然不同。其直属机构可分为四类，即府（散府）、州、县和录事司，而路、府又有复合结构的特点。散府品秩正四品，稍低于总管府，置官亦很接近，仅缺治中而已，“所在有隶诸路及宣慰司、行省者，有直隶省部者；有统州、县者，有不统县者，其制各有等差”。路治所在地的府、州例由总管府兼领，不再另设衙门，总管府直接管辖其属县。如张庭珍“起复南京路总管，兼开封府尹”（注：《元史》卷一六七《张庭珍传》。），济南总管张宏，“至元初，例迁真定路总管兼府尹”（注：《元文类》卷五○《张宏行状》。）。大都、上都两路为都城所在地，称都总管府，所在地大兴、开平二府始终不废，但其府尹亦由两路都总管兼任。录事司，正六品，置于路的治所，掌城内民户差役及治安等事，“列曹庶务一与县等”（注：《至顺镇江志》一六《宰贰》。），至元三十年，全国置司一百零三所（注：《元史》卷一七《世祖纪一四》。），唯大都及上都系都城所在，置警巡院。
从路总管府行政体系来看，其结构较为复杂。有的同时领有府、州、司、县。如真定路的直属单位就有中山一府，赵、冀、深、晋、蠡五州，真定、藁城、栾城、元氏、获鹿、平山、灵寿、阜平、涉等九县以及录事司。江浙行省庆元路，领有奉化、昌国二州，鄞、象山、慈溪、定海四县及录事司。某些路级政区，其下仅有司、县或者县级机构。云南、湖广等边远地区有的总管府下没有府、州、县等建制，元朝政令一般只能下达到路总管府这一级，然后通过土官推行到各溪洞甸寨。岭北行省的和林路较为特殊，不设达鲁花赤，其下亦无州县建制。
元代路置总管府，“总管一路之政”（注：《漳州府志》卷三，《四库全书》本。），负责辖区司法、行政、财政等项事务，与宋、金时期路制级政区诸司分立之制不同。元人许有壬认为，“我朝为路，路则今制”（注：《安阳县金石志》卷一○《彰德路创建鲸背桥记》，台北石刻史料新编本。），指出元代路制并非简单沿有宋、金之制，而是赋予了新的内容。路级政区的增多，也使其失去一级政区的地位，在多数情况下，路为元代行省之下的二级政区。同时，元代路级管理体制也显得零乱复杂。元朝是以蒙古族为主体的封建王朝，中统以后，采用汉法，但仍保留了不少蒙古旧俗，各项设施始终具有蒙汉杂糅的二元文化特色。从这点来说，不可能完全按照传统的郡县等级制度来规划地方政区，而且元朝疆域辽阔，“土宇旷远，诸民相杂，俗既不同”（注：《元史》卷一五八《许衡传》。），民族众多，各地区、各民族的人口、经济、文化水平并不一致，也很难用严格的郡县制来划一治理。蒙思明先生曾指出，“元代政治之粗疏简漏，朴野放任”（注：蒙思明：《元代社会阶级制度》之第三部分《两种阶级之冲突及其混合》，中华书局1980年版，第84页。）。元代路总管府制度正体现了这一特征。
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