中国模式中“强政府”角色定位的影响因素分析，本文主要内容关键词为：中国论文,因素论文,模式论文,角色定位论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D6 [文献标识码]A [文章编号]1003—8744(2007)02—0045—04
改革开放以来，中国政府经历了从全能型政府向有限型政府过渡的角色转变过程。政府权力的有限化、规范化，是政府角色转型的基本趋势。但是，中国的经济发展模式，依然具有明显的政府主导色彩。同时，政府角色转型的过程本身也是处于政府的控制之下。即中国政府转型是在政府主导下，自身权力逐步收缩，社会和市场逐步发展的一个过程，中国政府的角色定位仍具有明显的“强政府”特征。中国“强政府”的政府角色定位，是中国模式取得成功的一个重要因素，也是发展过程中面临诸多困境的制度根源之一。全能型的政府未必是一个高效的政府，政府的力量不可能代替社会和市场的力量，这已经被世界各国的经验所证实。但是，为什么在政府角色从全能型向有限型过渡的过程中，始终保持政府的主导性地位？政府角色转型为什么不是完全依靠社会的或者市场的力量，而主要是在政府本身的主导下，政府权力逐渐收缩，向有限型政府过渡？中国模式中出现这些“强政府”的特征，跟哪些因素有关？本文将对这些问题进行初步的分析。
一、国际环境对中国“强政府”的政府角色定位的影响
(一)全球化背景下国际竞争环境的复杂化，促使中国政府在经济发展中主导性地位的建立和不可更改
20世纪90年代以来，世界经济一体化进程明显加快，国家之间、地区之间的竞争也日趋激烈。但是，在现存的国际经济秩序中，发达国家不仅具备先发优势，而且是国际经济规则的制订者。中国要在全球化复杂的国际竞争环境中获得生存和发展的空间，中国经济要在现存的经济秩序中获得发展和竞争优势，必须充分发挥和有效利用国际、国内的各种有利因素。根据美国经济学家波特的国家竞争力“钻石”模型理论，一个国家在国际上成功的产业，主要取决于该国产业“生产要素条件”、“需求条件”、“相关及支撑产业”、“企业的战略、结构与竞争”这四个关键因素在地理上的集中并优化组合后所迸发出的竞争优势。此外，波特还提出了“机遇”和“政府”两大附加要素。[1] 波特的这一模型主要是基于西方发达国家在自由竞争环境中国家竞争优势形成的分析。但是，在中国的环境中，在波特钻石理论中居于附加要素地位的政府，却发挥了关键性的作用。对此，有关学者将波特的钻石模型基于中国经验进行了修正，对中国产业竞争力的形成作了更好的解释。[2] 伍装在分析中国主导型市场经济理论的时候，也借鉴了波特的钻石理论，从政府能力与国家竞争力两个方面，论述了政府对于国家竞争力诸要素(主体要素、动力要素、杠杆要素和开放要素)的渗透和组合创新功能。由此，他认为“政府能力是中国国家竞争力的核心要素，或者说国家竞争力主要是由政府制造的。”[3] 因此，在日趋激烈的国际竞争环境中，为了获得国际竞争力，在其它竞争要素尚未形成或者很不成熟的条件下，中国政府必须履行一种积极的角色。这种角色并不表示政府要对经济进行全面的干预，而是指政府要对国家的竞争力诸要素进行组合创新，以期最大限度地形成国家的竞争优势。
(二)东亚国家的示范效应是中国主导型政府角色形成的重要原因
在经济发展的路线选择上，东亚国家没有遵循欧美发达资本主义国家的自由市场路线，而是采取了政治集权化和经济市场化相结合的经济发展策略。东亚国家和地区的经济发展策略最终取得了巨大的成功。韩国、新加坡、中国台湾和香港等国家和地区的经济快速跻身世界经济发达国家行列。东亚国家的经济发展模式在20世纪80、90年代是中国学者关注和讨论的重要对象。东亚模式的成功，证明了在欧美民主政治与市场经济相结合的政治经济体制之外，还有另外一种体制，即威权政治与市场经济相结合，同样可以促进国家经济的发展。中国与东亚国家不仅在历史传统、民风习俗上具有一致性，而且在现实政治体制上，也有很大的类似性。因此，在中国改革开放以后“摸着石头过河”的探索过程中，东亚模式无疑提供了很好的借鉴和参考。实际上，中国采取的政治经济体制，某种程度上就是在模仿和借鉴了东亚模式。20世纪末的东亚金融危机，不管是东亚模式缺陷的暴露，还是东亚国家偏离原来发展模式的恶果，在实践上都结束了中国模仿东亚模式的历程。但是不可否认，威权政治与市场经济相结合的政治经济体制，为中国采取政府主导型发展战略提供了一个借鉴的典范。
二、中国的传统文化思想对中国“强政府”的政府角色定位的影响
(一)中国传统政治文化对政府角色定位的影响
自古以来，中国的文化就具有强烈的官本位色彩。中国政治文化的这种传统特征，并没有因为时代的变化而发生彻底的转变。即使到了现代社会，官本位思想依然是政治文化的一个重要特征。威权政府即使在现代市场经济国家，也依然具有其存在的土壤和价值。王彩波在分析韩国、台湾等国家和地区的发展经验时指出：“儒家文化是一种‘序化文化’，它致力于建立一个君君臣臣、父父子子的天下序化结构，……在韩国、台湾、新加坡的经济发展过程中的一个突出现象，是强有力的政府的存在和有效运作，其中儒家文化发挥了不可忽视的作用和功能。”[4] 改革开放以后，中国政府角色逐渐从全能型向有限型转变，政府的权力边界开始收缩。市场力量、社会力量逐步发育和壮大。但是，政府角色转型是一个漫长的、渐进的过程，其中伴随着政府利益的自我限制，政府权力的自我约束。因此，一方面，传统的官本位思想挥之不去，另一方面，政府的角色转型需要一个长期的过程，导致在很长一个时期内，政府对社会、经济的主导性地位很难改变。
(二)中国经济从计划经济向市场经济转变的特殊性，决定了政府的主导型角色
新中国成立后，受苏联模式的影响，中国采取了计划经济的发展模式。改革开放以后，中国逐渐开始从计划经济向市场经济转型。中国的市场经济转型具有两个基本的特征：第一，中国的市场经济不是自发产生的，而是在计划经济的背景之下，在政府力量的主导下“创造”出来的；第二，中国从计划经济向市场经济的转型是一种渐进的、从量变到质变的转变过程。在计划经济向市场经济转型的路径选择上，苏联和东欧采取的是休克疗法，在一夜之间实现经济模式的转型。而中国的路径选择是渐进的，在政府力量控制范围之内，计划经济逐步退却，市场力量逐步发育，最终建立社会主义市场经济体制。因此，中国的市场经济从其产生开始，到市场要素的逐步发育成熟，始终都处于政府力量的监控之下。政府的主导性力量不仅推动了计划经济向市场经济的转型，也保障了计划经济向市场经济的顺利过渡。在计划经济向市场经济转型的过程中，政府发挥了弥补制度空缺的作用，即政府在某种程度上“替代”市场对资源进行了配置。因此，在经济模式发展转型过程中，通过政府干预的方式，提高资源配置的效率，成为弥补市场发育不成熟的手段。从这个意义上讲，“政府干预经济，甚至替代培育市场是完全必要的”。[5] 对于政府干预经济，一些学者习惯借鉴西方的“市场失灵”理论进行解释。这种解释基于一般性的、特别是比较成熟的市场经济前提之上，本身并没有不妥。但是对于发展中国家而言，“市场缺损，而非市场失灵，更能成为解释政府对经济的进行主导干预的理由”。[6]
三、中国的现实国情对中国“强政府”的政府角色定位的影响
(一)中国社会发展的不平衡性，促使政府在经济发展模式中采取了政府主导的方式
中国国情的一个重要特征是社会发展不平衡，包括区域发展不平衡，城乡发展不平衡，经济社会发展不平衡等等。社会不平衡的形成，主要是受自然地理环境的影响，以及传统因素、政策干预的影响。自然地理环境的影响主要是包括地理环境多样性、地理区位差异以及资源分布不均衡性等因素。人为政策干预主要是国家在以往的社会发展过程中，为了合理配置国家的自然资源、经济资源等，对不同的地区，不同的人群采取了不同的政策，这些政策又产生了不同的政策后果。因此，中国现阶段面临的一个重大挑战就是地区之间发展的极度不平衡，以及社会不平等导致的社会矛盾凸显。此外，从经济发展与社会公平的一般关系看，经济发展并不必然会促进社会公平的实现，在一定阶段还会加剧社会的不公平状态。根据西蒙·库兹涅茨的学说，经济发展水平与分配不均之间存在着U型曲线：“在由前工业社会向工业社会急速变动的早期，伴随经济增长的是收入分配不平等程度的急速扩大；此后，收入不平等程度渐趋稳定，并在后期开始缩小。”[7] 因此，经济发展本身，也可能造成不平等的扩大，以及社会不稳定因素的产生。中国经济的发展需要长期稳定的环境，而经济的发展本身就蕴含着不稳定。为了维护稳定的社会环境，经济发展初期阶段必须要有一个强有力的政府。
由于人为政策倾斜导致的社会区域发展不平衡，更需要政府采取有效的政策进行协调。新中国成立以后，为了扶持重工业，长期实行工农业剪刀差的经济政策，通过“剥夺”农民的利益，支持工业的发展。改革开放初期，又采取了“先富带后富，最后实现共同富裕”的不平衡发展战略，实现了东部地区的优先发展，以及社会一部分先富群体的出现。现在，改革开放已经取得巨大的成就，改革成果也不能被局限于既有的地区和群体，而要照顾到曾经为改革做出牺牲的地区和群体，实现改革成果的共享。因此，政府必须采取政策倾斜等手段，实现东部反哺西部，工业反哺农业。
社会发展的不平衡不仅影响社会的公平性问题，而且影响到社会秩序的稳定以及人民对政府的合法性认同，并最终对经济和社会的发展形成反作用。因此，协调区域发展，缩小收入差距，成为政府的一个重要工作任务。党的十六届三中全会提出了“五个统筹”(统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放)的发展战略。[8] 在协调社会均衡发展的过程中，中国政府必然需要扮演一种主导型的角色，推进社会的协调发展和利益分配的公平化、合理化。
(二)中国作为后发展国家采取的赶超战略，促使中国采取了一种政府主导型的发展模式
中国作为发展中国家，要融入世界经济一体化的发展轨道，势必要参与同发达国家之间广泛的竞争。在激烈的国际竞争环境中，后发展国家相对于发达国家除了具备相对廉价的劳动力成本和某些资源之外，通过强有力的政府来弥补市场的不完善，提高资源配置的效率，就成为采取赶超战略的后发展国家的一种重要的发展模式。
日本经济学者速水佑次郎指出，“依赖于自由市场的经济管理在市场组织发育得较好的中等收入国家可能是有效的，但在市场不发达的‘习惯经济’里，资源配置必须更多地依赖于政府指令；强调自由市场在发展中国家发展初期中的作用，并不意味着提倡‘小政府’，而是说需要把政府的资源集中在具有比较优势的领域”。[9] 姜广东从制度稀缺的“政府替代”角度，对此作了更为深入的分析，他认为政府替代，是为了解决制度稀缺问题。在发展中国家，政府基于一种战略目标所形成的制度需求大于现存的制度供给，所以政府才会千方百计地进行制度创新，解决制度稀缺问题。进一步说，所以做这样的制度安排，政府并非要弥补缺损的市场，而是要创造出一个能迅速发动经济增长的制度安排，但这种制度安排绝不是发育完好的市场体系。因为，即使一个发育完好的市场在支持政府规定的高速增长目标方面也无能为力。所以，归根到底，“强政府”是实施政府替代的基础，有强政府才有发动经济增长的制度创新。东亚国家的“强政府”既发动了经济增长，同时又实现了其目标。[10] 采用政府主导型的经济发展战略，是东亚模式取得成功的一个重要因素。“而拉美国家之所以走向失败，一个重要的原因也是因为政府放弃了对经济的调节和干预，而采取了新自由主义的经济政策。”[11] 中国模式的成功，“在某种程度上，也正是因为坚持了政府主导型的发展战略”。[12]
(三)中国特殊的政治经济体制转型模式，促使政府在经济发展中扮演了主导性的角色
中国政治经济体制改革是一个渐进的过程，而且是先出现新的行为，然后出现新的制度；先在经济体制领域进行改革，然后渗透到政治体制领域。在这一体制转轨过程中，出现了一个强大的既得利益集团。这个集团从政府主导型的经济发展模式中获益，并始终坚持着政府对经济社会行为的干预。一方面，中国的政治晋升体制与官员的经济发展成绩紧密联系，将地方经济发展指标作为考核官员政绩和选拔官员的重要依据。这一官员选拔体制促进了各地官员都对本地区的经济发展实施积极的干预调控政策，甚至出现了大量的政绩工程，数据造假等现象。这样一种政治制度安排，既源于促进经济发展的需要，也反过来强化了制度本身，促使地方官员将发展地方经济，提高政绩作为地方政府工作的核心。另一方面，因为尝试性的行为先于正式的制度，经济改革先于政治改革，导致了政府对市场、企业的大量非正常干预，造成市场行为的异化以及大量腐败现象的出现。“在中国向市场经济转型的过程中，有利于市场经济的行为，国家以立法方式加以确立；不利于市场经济的劣质交易行为，政府则以立法加以规范。这样，在新制度的形成过程中，就能够将转型中的‘不确定性’和风险降至最低。”[13] 田春生的这一分析指出了渐进式制度改革的优势所在。但是，这种改革路径同样存在弊端。最初出现的有利于市场经济的行为，或许并不能为传统的体制所容纳。为了突破传统体制的障碍，企业家不得不采取贿赂、收买等行为，绕开体制的束缚。在这种情况下，腐败成为现代化的润滑剂。在这个意义上，亨廷顿认为“腐败本身可能代替改革”。[14] 但是腐败也成为政府官员坚持原有的全能型政府体制的一个激励因素，并在转型过程中，因为腐败行为的出现，在某种程度上扭曲了正常的市场行为，在政府和企业家之间出现一种特殊的利益结盟关系。此现象的存在，既是政府主导型经济发展模式的结果，也是这种经济发展模式得以强化的因素。
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