我国主体功能区划分及其分类政策初步研究，本文主要内容关键词为：区划论文,主体论文,功能论文,我国论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国家“十一五”规划纲要中首次提出推进形成主体功能区，按照区域的主体功能定位来调整完善分类政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。围绕这一战略性思路，本课题在国家“十一五”规划纲要关于主体功能区概念和界定的基础之上，进一步进行拓展、深入的研究，着力于构建关于主体功能区划分及其分类政策的理论和方法体系。
一、我国主体功能区相关范畴的提出和内涵特征
主体功能区划是一项开拓性工作，国际上没有现成的理论和方法体系照搬，也不同于国内已有的各种区划和规划，与此相关的理论和方法的探讨空间很大。
1、主体功能区的提出和内涵
国家“十一五”规划纲要明确提出“根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。”并进一步对四类主体功能区界定为“优化开发区域是指国土开发密度已经较高、资源环境承载能力开始减弱的区域。重点开发区域是指资源环境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好的区域。限制开发区域是指资源环境承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域。禁止开发区域是指依法设立的各类自然保护区域。”
主体功能区的基本内涵可以从以下几个方面理解：第一，主体功能区是根据区域发展基础、资源环境承载能力以及在不同层次区域中的战略地位等，对区域发展理念、方向和模式加以确定的类型区，突出区域发展的总体要求。第二，主体功能区不同于一般功能区，如工业区、农业区、商业区等，也不同于一些特殊功能区，如自然保护区、防洪泄洪区、各类开发区等，是超越一般功能和特殊功能基础之上的功能定位，但又不排斥一般功能和特殊功能的存在和发挥。第三，主体功能区可以从不同空间尺度进行划分，既可以有以市、县为基本单元的主体功能区，也可以有以乡、镇为基本单元的主体功能区，取决于空间管理的要求和能力。第四，主体功能区的类型、边界和范围在较长时期内应保持稳定，但可以随着区域发展基础、资源环境承载能力以及在不同层次区域中的战略地位等因素发生变化而调整。现阶段允许一些地方根据自身实际情况对于主体功能区类型划分做一些不同的探索。第五，主体功能区中的“开发”主要是指大规模工业化和城镇化人类活动。优化开发是指在加快经济社会发展的同时，更加注重经济增长的方式、质量和效益，实现又好又快的发展。重点开发并不是指所有方面都要重点开发，而是指重点开发那些维护区域主体功能的开发活动。限制开发是指为了维护区域生态功能而进行的保护性开发，对开发的内容、方式和强度进行约束。禁止开发也不是指禁止所有的开发活动，而是指禁止那些与区域主体功能定位不符合的开发活动。
2、主体功能区划的特征
主体功能区划不同于单一的行政区划、自然区划或者经济区划，根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为不同类型的空间单元。主体功能区通过主体功能区划得以形成和落实，主体功能区划依靠主体功能区来支撑和体现。主体功能区划是一个包含划分原则、标准、层级、单元、方案等多方面内容的理论和方法体系，主要具有以下几个方面的特征：第一，基础性特征。主体功能区划是基于国土空间的资源禀赋、环境容量、现有开发强度、未来发展潜力等因素对于国土空间开发的分工定位和布局，是宏观层面制定国民经济和社会发展战略和规划的基础，也是微观层面进行项目布局、城镇建设和人口分布的基础。第二，综合性特征。主体功能区划既要考虑资源环境承载能力等自然要素，又要考虑现有开发密度、发展潜力等经济要素，同时还要考虑已有的行政辖区的存在，是对于自然、经济、社会、文化等因素的综合考虑。第三，战略性特征。主体功能区划事关国土空间的长远发展布局，区域的主体功能定位在长时期内应保持稳定，因而是一个一经确定就会长期发挥作用的战略性方案。
3、主体功能区规划的特征
主体功能区规划是制定和实施主体功能区划方案的重要文本和依据，具有以下基本特征：第一，明确的时限性和阶段性。主体功能区规划一般具有明确的有效期限，并相应明确分阶段的目标、任务和工作重点。而且，主体功能区规划完成后，还要具体制定四类主体功能区各自的发展规划。第二，显著的针对性和可行性。主体功能区划很大程度上是一种战略性空间布局安排，比较注重理论和理念方面的支撑。而主体功能区规划则是对于国土空间的阶段性和目标性布局安排，更加强调技术方法、数据获取、实施主体、部门管理等具有针对性和可操作性方面的因素。第三，较强的指导性和约束性。主体功能区规划制定后需要报送国务院及政府有关部门审定通过，同时尽快制定有关法律法规有效保障规划的持续稳定实施，并对土地利用规划、城市总体规划以及其他各类专项规划的制定和实施发挥较强的指导性和约束性作用。
二、我国主体功能区划分及其分类政策制定的重要意义
1、缓解我国区域性资源环境约束日益加剧的必然选择
我国总体上看是一个资源并不富集、而且空间分布非常不平衡的国家，由于人口数量的快速增加，再加上粗放式的经济增长方式，使得我国资源环境承载能力面临日益严峻的挑战。从土地资源看，2005年，我国耕地面积为18.31亿亩，人均1.4亿亩，不足世界平均水平的40％，约相当于美国的1／8、印度的1／2。与1996年相比，不到10年之间，耕地净减少1.21亿亩（参见《2005年中国国土资源公报》）。从水资源看，2005年，全国水资源总量27430亿立方米，占全球水资源的6％；人均水资源2098立方米，仅为世界平均水平的27％，是全球人均水资源最贫乏的国家之一。从生态环境状况看，2004年全国荒漠化土地总面积为263.62万平方公里，占国土总面积的27.46％（参见《2005中国荒漠化和沙化状况公报》）。2005年全国水土流失面积356万平方公里，占国土总面积的37.1％（参见《2005年中国环境状况公报》）。正是基于这样一个严峻的现实，“十一五”规划提出按照资源环境承载能力、现有开发强度和未来发展潜力划分四类主体功能区，赋予不同区域不同的分工定位，实施不同的发展战略、思路和模式，切实缓解日益尖锐的资源环境矛盾冲突，这是现阶段根据我国资源环境禀赋和承载能力做出的必然选择。
2、适度打破行政区划分割、加强国土空间管理的重大创新
我国长期以来计划经济体制下形成以行政辖区为基本单元的空间开发模式和结构，当时出于集中和调动资源的考虑，有其一定的合理性和必要性。改革开放以来，随着全球经济一体化进程的日益加快以及我国社会主义市场经济体制的不断建立，行政区经济带来的问题和弊端越来越突出，主要体现在地区间各自为战、重复建设，带来严重的恶性竞争和无序开发；不少地区争相上马一些高消耗、高污染、资源加工型的项目，造成严重的资源破坏和环境污染；地区间变相设置各种贸易壁垒和要素流动障碍，影响区域经济一体化进程的推进。“十一五”时期开展主体功能区划工作，正是统筹考虑各区域的资源环境承载能力、开发强度和发展潜力，把国土空间划分为优化、重点、限制和禁止开发四类主体功能区，在区域发展和布局中承担不同的分工定位，并配套实施差别化的区域政策和绩效考核标准，这无疑将有利于逐步打破行政区划分割、改善政府空间开发管理的方式和机制，是市场经济条件下政府对于国土空间开发体制和机制方面的一项重大创新。
3、统筹区域发展、落实科学发展观的客观要求
改革开放以来，我国经济总量保持快速增长，GDP由1978年的3624.1亿元增至2005年的182321亿元，年均增长9.4％，已经位居世界第四。但是，这种快速的经济增长很大程度上是以高消耗、高排放、高污染、低效益为代价的，是一种粗放式和掠夺式经济增长，很难长期维持下去。目前，中国单位GDP能耗是美国的4.3倍、德国和法国的7.7倍、日本的11.5倍；单位GDP水耗是美国的10倍，日本的24倍。党的十六大提出统筹区域发展、落实科学发展观，就是要求坚持区域协调发展的基本原则，更加注重不同地区间公共服务的均等化，不断缩小区域之间基本生活水平的差距。既要注重经济增长的速度和规模，更要重视经济增长的质量和效益，促进经济增长方式从粗放式、外延型向集约式、内涵型转变。开展主体功能区划正是考虑不同地区的资源环境承载能力、开发密度和发展潜力，实行不同的发展速度、目标、模式和政策，切实缓解各地区的盲目攀比和发展冲动，从而促进统筹区域发展和科学发展观的落实和实现。
三、我国主体功能区划分及其分类政策制定面临的主要问题
1、思想认识上还有待于进一步明晰和统一
主体功能区划分是国家“十一五”规划中第一次提出，在国际上没有现成的经验和模式可以照搬，在国内以前也没有太多的成果积累和工作基础，在一定程度上是一项开拓性和探索性工作。目前中央和地方以及不同层级部门对于主体功能区划的认识还很不一致，有些方面甚至还比较模糊。一是不少地方和部门对于推进这项工作的成效表示怀疑，对于数据收集、部门协调、技术手段等方面存在的阻力和困难存在畏难情绪，认为目前开展这项工作的时机并不成熟。二是也有不少地方和部门由于国家对主体功能区划的标准、单元、层级等重要问题还没有确定，对这项工作持观望和犹豫态度，缺乏主动尝试和探索的工作积极性。三是还有不少地方和部门对于分类政策的配套抱有不切实际的想法，一味要求将自己纳入重点开发区域，不愿意把自己划成限制开发和禁止开发区域。这些问题都需要得到及时的纠正和澄清，便于今后主体功能区划工作朝着正确的方向迈进。
2、涉及到的许多基础性工作还有相当大的差距
主体功能区划工作涉及自然、经济和社会等多方面因素，需要政府有关部门、企业、民间组织等社会各界的广泛参与，目前面临非常复杂和巨大的基础性工作。一是主体功能区划需要不同层级空间单元资源、环境、人口、经济、社会等大量基础数据的支撑，并要求保证数据的准确性、连续性和可比性。二是主体功能区划是一项技术性很强的工作，如指标的选择、标准的确定、边界和单元的划分等等，既需要考虑科学性，还需要考虑可操作性。同时，技术手段上需要利用卫星遥感技术、GIS等现代化技术的支持，但是不少地区和部门在短时期内还不具备相关技术和人才。三是主体功能区划工作需要多部门之间的分工合作，但是各部门由于认识不到位、部门利益等原因，对这项工作存在消极观望、畏难退缩等不同态度。四是主体功能区划的制定、实施、评估和调整是一个系统工程，也是一项长期性任务，应尽快成立专门的机构，配备专业技术人员，落实必需的工作经费，这是保障主体功能区划工作顺利推进的基本前提。
3、差别化政策的制定和有效实施面临很大困难
目前，不少地方和部门之所以对主体功能区划工作的主动性和积极性不够，很大程度上是对国家能够给予什么类型的政策、多大力度的政策抱有顾虑和疑问。当前经济全球化和国内区域经济一体化日益加快的趋势下，主体功能区划的差别化政策制定和成效保障确实面临巨大的挑战。首先，我国已经加入WTO，国民待遇和普惠制等原则已经成为基本前提，主体功能区划的分类政策设计不能违背WTO的基本要求。其次，我国社会主义市场经济体制基本建立，计划经济时期的资源配置手段和区域政策已经不能适应当今经济社会发展的要求，主体功能区划的分类政策设计必须符合市场经济规律的导向和趋势。再次，我国现阶段的经济实力、政府管理能力等因素将直接影响主体功能区差别化政策的力度，而且中央和地方政府的目标取向存在很大差异，这更增加了主体功能区划分类政策的设计难度。如果没有强有力的配套政策，则主体功能区划难以有效执行和落实；如果给予地方政府期望的差别化分类政策，则有可能超出政府的财力和管理能力，这些因素在设计主体功能区划差别化政策时需要给予充分考虑和反复斟酌。
4、缺乏强有力的法律支撑和保障
我国目前的土地利用规划有《中华人民共和国土地管理法》作为支撑，城市总体规划有《中华人民共和国城市规划法》作为保障，其他各类专项规划，如环境保护、林业、水利等发展规划都有相应的法律法规作为依据，并且具有相应的实施细则和监管部门，这是长期以来这些规划能够得以执行的重要保障。我国即将制定的主体功能区规划具有战略性和基础性特征，是制订空间开发规划和其他各类专项规划的基础，中央和地方各级政府赋予其很高的地位和重要的职责。但是，却缺少相关的法律法规作为支撑和保障，这不仅难以统筹和衔接其他各类规划，也难以组织、动员和协调其他相关部门的工作和利益，直接影响主体功能区划工作的深入开展和推进。因此，必须尽快制定关于主体功能区划的相关法律法规，对于主体功能区划的地位、性质、编制程序、审批部门、管理考评等进行明确，为推进主体功能区规划工作提供法制化保障。近期为配合主体功能区规划编制工作，可先考虑制定《技术规程》和《编制办法》，下一步再考虑制定专门的法规和条例。
四、我国主体功能区划分及其分类政策制定的原则和思路
我国主体功能区划分及其分类政策制定，既要建立在科学和定量分析的基础上，又要考虑实施过程中的可操作性和可调控性，还要适当参考借鉴国外关于空间开发规划的一些成熟经验，在此基础上确定我国主体功能区划分的基本原则和总体思路，稳步推进主体功能区划工作的顺利进行。
1、基本原则
（1）国土部分覆盖的原则。区划从理论上讲是一个全国土覆盖的概念，不管是行政区划、自然区划，还是各类经济区划，一般都是全国土覆盖的。主体功能区划从长远看也应该实现国土的全覆盖，不仅包括960万平方公里陆域国土，还应该包括300万平方公里海域国土。考虑到我国的基本国情和目前所处的发展阶段，市场机制尚未健全，政府的财力、管理能力和手段有限，现阶段的主体功能区划可以考虑按照国土部分覆盖的原则进行。也就是说，确定四类主体功能区的标准后，只有符合标准的区域划入四类主体功能区，其他区域目前并不划入。这样划分的目的就是使得最重要、最突出的区域而不是所有区域都纳入主体功能区划体系，有利于政府根据现阶段能力制定和实施切实有效可行的分类政策，确保主体功能区划的实效。同时，允许地方各省开展省级主体功能区划工作时，根据自身实际情况选择国土部分覆盖或者国土全覆盖的划分原则。
（2）基本依托行政区的原则。我国区域经济是一个以行政区为主导的经济体系，目前的行政区划是综合考虑历史沿革、民族宗教、文化习俗等因素逐步形成的，有些地区已经不能适应经济社会发展的需要，但是涉及到利益分配、权利调整、民族宗教等敏感性问题，在短时期内很难及时调整。主体功能区划的基本单元确定从理论上讲应该不囿于行政区划，根据区域的资源环境承载能力、开发密度和发展潜力等自然和经济要素，确立科学合理的区划方案，发挥规范国土空间开发秩序、协调国土空间开发结构的作用。但是，在实际操作过程中，打破行政区来划分主体功能区存在如何实施和依靠谁来实施配套政策的问题。因此，主体功能区划在很大程度上仍然要依托现有的行政区划，照顾到现有的行政区边界，在局部一些区域特别是限制开发和禁止开发区域的划分，应适度打破行政区，构建跨行政区的主体功能区，从总体上保障主体功能区划的顺利实施。
（3）自上而下、上下互动的原则。从国际经验看，以数据统计、信息收集为目的的标准区域划分，一般采用自下而上的方法；而以制定和实施区域政策为目的的问题地区的划分，往往采用自上而下的方法。我国的主体功能区与国外的问题地区有一定相似性，主体功能区划具有全局性、引导性、约束性或强制性的特点，因此应采用自上而下的划分方法。我国区域类型多样、差异显著，自下而上的划分必然由于各省不同的原则、标准、指标体系和利益权衡而形成各不相同的区划方案，中央政府难以在此基础上形成最终区划方案并实施有效的配套政策。因此，主体功能区划应坚持自上而下、上下互动的原则，总体上坚持自上而下的技术路线，同时允许部分省市先行试点进行自下而上的探索，为全国的主体功能区划提供基础性信息和示范性样板。
（4）科学性和可行性并重的原则。我国的主体功能区划是一项理论性和科学性很强的工作，不仅需要国内外空间开发和规划有关理论的支撑，还需要建立在大量数据和指标基础之上的定量分析和处理。另外，需要借助于卫星遥感、地理信息系统等多种现代化高新技术手段，为分类配套政策的设计提供强有力的科学决策依据。同时，主体功能区划也是一项应用性和政策性很强的工作，区划单元、边界、标准以及指标的选择和确定必须要考虑我国行政区划、政府管理体制、相关部门专项规划等基本现状。这就要求应从主体功能区划分、实施、监管和评估等多个环节考虑实施主体、对象、手段、机制等操作层面的可行性，为主体功能区划的顺利实施提供现实可行的方案。
（5）动态调整的原则。国外空间规划一般都在一定时期内保持及时的更新和调整，以适应国土空间开发格局的最新要求。欧盟的NUTS划分刚刚在2003年7月结束，层级单元由原来的5级简化为目前的3级。最新的美国的经济区域划分方案于2004年11月调整完毕，经济区域的数量从原来的172个增加为目前的179个。主体功能区划是对于国土空间的中长期战略性开发和布局安排，应保持相对稳定性，但并不排除局部性和阶段性调整。随着国土空间开发格局的不断变化，主体功能区划的边界、范围、单元等基本特性将保持不断的变化和动态调整。因此，主体功能区划方案确立后，应该建立相应的评估和考核体系，有效监管和反馈区域开发活动是否符合区域的主体功能，保持对主体功能区划的动态调整。
2、总体思路
（1）构建国家和省两级主体功能区划体系。国家层面和省级层面主体功能区均可以考虑划分规划区和政策区，或者称为远期开发区和近期开发区。这样划分的基本考虑是尽可能把一些符合条件的区域划为规划区，但是限于政府目前的财力和管理能力，分类政策的配套则主要针对特征和问题比较突出的政策区。另外，为便于分类指导和管理，国家层面和省级层面四类主体功能区可以考虑进一步划分若干亚区或亚类，不同省份亚区的类型和数量可以各不相同。具体划分过程中，首先按照国土部分覆盖的基本原则划分确定国家层面四类主体功能区；然后各省对于省内没有划为国家层面四类主体功能区的国土空间进行省级层面四类主体功能区的划分，可以是国土全覆盖，也可以是国土部分覆盖。对于已经划分确定为国家层面主体功能区的国土空间，省级政府完全服从国家的划分，没有必要重新划分。
国家层面主体功能区的划分应从全国国土空间开发的要求出发，根据各区域资源环境承载能力、现有开发强度和密度、未来开发潜力支撑等多方面因素综合考虑，将一批对于全国经济和社会发展具有重要意义、能发挥龙头带动、重点支撑、生态保障、人与自然和谐等关键作用的重点区域划为国家层面主体功能区。省级层面主体功能区划分则是从全省国土空间开发的要求出发，在划为国家层面主体功能区之外的本省其他区域，划分一批对于全省经济和社会发展具有重要支撑和保障意义的重点区域作为省级层面主体功能区。省级以下市县层面具体划分特定的区块，提供特定区块类型、数量、范围、统计数据等基础资料，明确基本的边界和红线，如基本农田保护区、各类开发区、工矿区、商业服务业区、水源保护区、公共绿地区等。
（2）国家和省两级均以县级单位作为主体功能区划基本单元。从目前我国行政分级管理体制特点来看，选择县级单位作为主体功能区划的基本单元比较现实可行。一方面，县级单位长期以来具有相对稳定性和连续性，县域单元的数量、国土面积、经济实力和管理手段比较适中；另外一方面，目前正在推进的省直管县、乡财县管乡用等体制改革也提高了县级单位作为基本单元的可行性。我国主体功能区划分单元的选择和组合方案有以下四个：国家和省级主体功能区均以地级单位（333个）作为基本单元；国家级主体功能区以地级单位作为基本单元，省级主体功能区以县级单位（2862个）作为基本单元；国家级和省级主体功能区均以县级单位作为基本单元，国家级主体功能区以县级单位作为基本单元，省级主体功能区以乡镇级单位（41636个）作为基本单元。
从理论上讲以上四种方案均具有合理性和可行性，但是在实践中实施成效将存在很大差别。本课题认为，第三个方案最具有可行性和实效性。但是，不同省份可以根据各自实际情况，包括国土面积、人口总量、经济实力、技术管理水平等多方面因素，选择适合本省的主体功能区划基本单元。本课题研究中对于优化开发区域和重点开发区域的划分，限于研究时间、人员和经费等因素，选择以地级行政单位作为基本单元，待条件成熟后再进一步选择以县级单位作为基本单元进行划分。
（3）建立重点突出、目标明确、简明实用的指标体系。我国的主体功能区划指标体系应选择资源环境承载能力、现有开发密度和强度、发展潜力等方面的代表性指标，重点突出资源和环境方面的关键指标，体现资源环境对于国土空间开发的约束作用。资源环境承载能力方面的指标，可以借鉴生态功能区划的指标体系，重点从资源丰度、环境容量、生态环境敏感性（脆弱度）、生态系统服务功能重要性等方面选择有代表性指标。现有开发密度和强度方面的指标，重点从人口密度、建筑密度、投资强度、产出强度、人均土地和水资源拥有量等方面选择有代表性指标。发展潜力方面的指标，重点从区位条件、经济结构、技术创新、教育文化、发展战略、规划体制等方面选择有代表性指标。
主体功能区划的指标体系可以考虑分层次建立，并明确相应的标准，逐步划分和明确四类主体功能区的范围。第一层次指标是地形地貌指标，包括海拔高度和相对高差。第二层次指标是土地资源指标，主要是可利用土地面积、结构和质量，包括可利用的产业（农业、工业）用地和城镇建设用地指标。第三层次指标是水资源指标，包括当地水资源和可获得客水资源。当地水资源包括地表水、地下水；客水资源包括流经河流、跨流域调水、海水淡化等。第四层次指标是人口分布指标，包括人口数量、人口密度、城镇化水平。第五层次指标是经济活动指标，包括经济总量、经济结构、投资强度、外向化水平等方面。
（4）中央和省级政府分别制定国家和省级层面主体功能区划分标准。中央政府根据目前全国国土空间开发的现状问题、未来发展趋势以及各区域在全国的战略分工定位，强调对于全国经济和社会发展的全局性意义，提出确定国家层面主体功能区的全国统一标准。不管是东部沿海发达地区，还是中西部欠发达地区，均应依照国家统一标准，不能随意制定倾斜性或者照顾性标准。由于历史、国防、民族等特殊原因而需要划为国家层面主体功能区，需要制定规范明确的参照标准，如少数民族人口数量及所占比重、边境线长度等指标，并配套相应的法规和程序。按照国家标准划定的国家层面主体功能区，既可以是国土空间上保持相连的，也可能是国土空间上分割的。
省级政府依照中央政府确定国家层面主体功能区的标准体系，结合各省自身实际情况，提出确立各省省级层面主体功能区的标准。中央政府制定的国家统一标准和省级政府制定的省级标准在指导思想和主导原则上应该是一致的，但是在标准的重点内容、阈值高低方面不一定完全一致，各省之间的标准也可以不一致。由于历史、民族、文化等特殊原因需要划为省级层面主体功能区，应制定规范明确的参照标准，并配套相应的法规和程序。省级层面主体功能区也不一定是全国土覆盖的，既可以保持国土空间的相连接，也可能呈现国土空间的分割特征。
（5）中央和省级政府分别承担国家和省级层面主体功能区分类政策设计和管理职责。国家级四类主体功能区一经确定，中央政府应按照市场经济条件下政府的职能定位，本着量力而定、执行有力的基本原则，制定切实可行的分类配套政策措施。国务院责成综合经济管理部门确定分类政策总的方向和要求、明确分类政策的重点和手段，国务院各相关部门制定具体的政策实施细则和条例，尤其要加快制定国家层面主体功能区、相关亚区的综合性和专门性分类政策，共同形成国家层面主体功能区的分类政策体系。
省级政府负责制定和实施针对省级层面主体功能区的分类政策，其政策设计首先必须符合国家法律法规和分级行政管理体制的特点要求，同时也要建立在本省经济发展实力、行政和经济管理水平、技术和人才支撑等现实基础之上，保持政策设计上的灵活性、自主性和可操作性。对于中西部经济欠发达省份主体功能区划产生的财政转移支付需求，中央政府应给予全部或部分财政支持；而对于东部沿海发达省份的主体功能区划需要的财政转移支付，则主要依靠当地政府自行安排。
五、我国四类主体功能区的政策重点导向
我国主体功能区分类政策的设计既要考虑财税、投资、产业、土地、环保、人口等多种政策手段的组合，还要突出四类主体功能区的政策重点差异，逐步形成目标明确、重点突出、手段多样、现实可行的政策体系。
1、优化开发区域的政策重点导向
（1）制定产业优化和转移导向目录。鼓励优先发展高技术产业、出口导向产业和现代服务业，引导发展资源消耗少、环境破坏小、附加价值高、产业带动性强的产业，严格限制资源消耗多、环境污染大、工艺落后、附加值低、技术含量小的产业发展。明确限期转移的产业必须在一定期限内转移，出台土地、转岗工人安置等方面的扶持政策。引导和督促一些目前尚能维持生产、产业转移动力不足的产业积极主动转移，依靠市场机制和手段促进一批产业加快退出和转移。
（2）制定更加严格的产业效能标准。依据国家“十一五”时期经济社会发展所确定的主要指标，研究提出优化开发区域的总体指导标准。根据优化开发区域的产业结构特点，制定每个行业的产业效能指标。针对优化开发区域的发展条件和资源环境状况，提出比其他区域更高标准的产业效能要求。制定执行严格的产业效能指标的同时，考虑对执行产业效能标准和提高资源利用水平较好的区域制定相应的奖励政策。
（3）设定高于全国平均标准的产业用地门槛。加快制定适合优化开发区域的高出全国平均水平的指导性标准，明确工商业项目用地的投资强度、容积率和建筑系数、土地产出效益和用地结构等指标的具体标准。在实施过程中严格按照相应的标准进行管理，对于达不到相关标准的企业用地需求坚决不予审批。同时对于土地集约利用强度高的企业还可以给予一定的优惠和奖励。
（4）有序实施城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩制度。加快优化开发区域的试点工作，进一步完善有关政策，先行实施“挂钩”政策。考虑预先安排部分挂钩土地周转指标，允许在整理（复垦）形成耕地前使用。对于超额完成整理复垦任务的，新形成的建设用地指标可结转到下期直接使用；对于未能完成整理复垦任务的，相应核减其以后的正常建设用地指标和占用耕地指标。对于确有困难完成整理复垦任务的，可以缴纳相应的费用，有偿调剂异地超额完成整理复垦任务而获得的建设用地指标。
2、重点开发区域的政策重点导向
（1）加大基础设施建设的投资支持力度。继续加强财政预算资金、专项拨款、基础设施定额补贴等方式支持重点开发区域的基础设施建设，扩大基础设施项目贷款贴息规模。鼓励国家政策性银行、保险公司和商业银行等金融机构给予基础设施和城市公用事业项目信贷支持。充分发挥资本市场的有融资功能，通过股票、债券、基金等多种融资方式，将国内外各类资本引入重大基础设施和城市公用事业建设。在加强城市政府信用能力建设的基础上，适时允许城市地方政府发债，重点用于城市基础设施建设。
（2）有针对性地适当扩大建设用地供给。优先保障工业园区内布局、与当地产业发展有紧密联系、能吸纳较多就业、为重要产业配套等项目的用地需求，对于国家批准的重大基础设施项目、重大产业布局项目的控制性工程，经报批程序后，可以先行用地。对于重要的产业项目，可以作为单独批次报批用地。积极开展土地整理，增加建设用地和耕地的供应潜力。采取耕地异地置换、耕地指标异地转让等方式，实现耕地数量和质量的相对稳定。
（3）支持重大产业项目及相关配套能力建设。优先在重点开发区域布局具有较强带动作用的项目，在项目审批、核准、备案、信贷规模等方面给予支持。围绕主导产业，促进具有产业链紧密关系的各类行业及企业的集聚，制定重点开发区域鼓励产业进入的导向目录。加大国家对重点开发区域科技创新投入的支持力度，鼓励建立多元化、多渠道的科技投入体系，提高全社会研究开发投入占国内生产总值的比例。
（4）鼓励和吸引人口在重点开发区域聚集居住。鼓励有稳定就业和住所的外来人口在重点开发区域定居落户，加强对外来人口的综合管理，为外来人口提供与当地居民同样的公共服务。加大对流动人口医疗卫生、教育培训、生活设施等方面的投入。采取政府支持、社会承办、企业参与的方式，鼓励和加强农村转移劳动力和其他求职人员的适岗和创业培训，提高就业能力。加大政府安置房和经济适用房建设力度，加快社会廉租房建设和相关服务业发展，鼓励企业提供和改善职工住房福利。
3、限制开发区域的政策重点导向
（1）加快建立生态补偿机制。参照由中央政府直接拨付的我国森林生态效益补偿基金，设立专门的生态效益补偿基金，由中央财政直接拨付，用于限制开发区域的生态修复和维护。继续完善区域间合作和对口支援方式进行的受益者补偿，探索对于直接受益主体收取适当费用来充实相应生态补偿基金的做法，考虑采用从水资源费、水电费、旅游收入等渠道筹集受益者补偿资金。完善有利于限制开发区域生态保护的税费制度，加快建立按照生态环境资源开发利用量征收的生态环境补偿费征收机制。
（2）促进形成规范的财政转移支付。进一步增加对限制开发区域用于公共服务的一般性财政转移支付和用于生态环境建设的专项转移支付，积极争取尽快将限制开发区域的经常性生态环境建设资金纳入中央政府预算科目。加快研究制定《财政转移支付法》，明确规定用于全国限制开发区域经常性生态环境建设资金的增长速度要略高于中央财力增长速度。探索建立健全省以下财政转移支付机制，明确针对限制开发区域的财政转移支付政策，以激励限制开发区域的生态环境保护工作。
（3）稳步推进生态移民。加快制定限制开发区域生态移民规划，摸清移民的人口规模、投资需求、移民方式和接纳地。在目前已有易地扶贫专项资金基础上，设立稳定的生态移民专项基金。逐步提高生态移民的补助标准，考虑分阶段免除地方的配套比例。建立生态移民部门间配合协作机制，加强有关移民迁出地与迁入地政府部门间的配合协作，积极促进土地、户籍、就业等移民配套政策能够得到落实。
（4）着力加强劳动力培训和输出。加快完善政府扶助、社会参与的职业技术培训机制，建立培训网络，切实提高培训质量，有效提高限制开发区域劳动力的就业能力。继续加强义务教育发展，重点发展适应市场需求的职业教育，不断提高劳动力基本素质和职业技能。建设限制开发区域的县、乡、村三级劳动力输出网络，加强劳务输出管理和配套服务。开展针对发达地区劳务需求的技能培训和劳务输出，签订劳务输出地和输入地之间长期稳定的合同和订单，引导和组织劳动力合理有序流动。
（5）有选择地扶持和培育特色优势产业发展。积极培育和扶持特色优势产业发展，努力提高限制开发区域的自我发展能力。探索在适合大规模集聚产业和人口的生态受益地区，划出一定空间作为限制开发区域发展的“产业飞地”。探索采用财政贴息、投资补贴、国债资金、股票、债券等方式，扶持限制开发区域的特色优势产业发展。对于限制开发区域符合条件的企业产品优先进行生态标记，提高限制开发区域绿色产业的综合竞争力。
4、禁止开发区域的政策重点导向
（1）明确中央和地方政府管理自然保护区的职责分工。加快将国家级自然保护区人员工资和日常管理所需经费纳入中央财政预算管理，一方面减轻地方政府的经济压力，另一方面也减少来自地方政府的干扰，加强中央政府在自然保护区工作中的权威性和主导性。加强省级政府对省及省以下自然保护区的垂直管理，其人员工资和运转费用纳入省级财政预算，中央财政对中西部地区予以补助。
（2）实施自然保护区核心区等区域内的人口平稳搬迁。重点推进自然保护区特别是核心区人口的平稳搬迁，减少社区居民对自然保护区的干扰和破坏。中央政府应对国家级自然保护区的人口搬迁提供政策和资金支持，在搬迁人口的房屋修建、生产转型、就业培训等方面提供专项资金，在税收、土地和社会保障方面出台配套政策。鼓励社会各界尤其是企业层面，广泛参与移民搬迁各项工程，使其成为弥补国家投入不足的有效途径。
（3）对服务区域主体功能的当地居民给予适当补贴补助。加大对保护区内不需要搬迁居民社会保障、文化教育、医疗卫生、信息、技术等基本公共服务的支持，补偿对因保护重要野生动植物资源和自然文化遗产而造成的农业生产损失和收入减少。中央财政可以对中西部地区的国家级自然保护区、世界自然和文化遗产内的居民提供相关补贴补助资金；东部地区省级财政对辖区内的国家级自然保护区、世界自然和文化遗产内的居民提供相关补贴补助资金。
（4）尽快扭转风景名胜区、森林公园等区域“重开发、轻保护”不良势头。进一步加强风景名胜区、森林公园、地质公园等的规划和管理，严禁在区内建设高档宾馆、别墅和大型游乐、购物设施。借鉴联合国教科文组织的经验，实施动态管理政策，对已经获得国家级或世界级称号的、违犯有关法规的风景名胜区、森林公园和遗产地等可以采取警告、察看、降级等处罚方式出示“黄牌”、“红牌”，令其限期改正；逐步打破称号和头衔的终身制，形成良性的竞争机制和激励机制。
（5）加强对各类禁止开发区域的统一管理和部门协调。简化和整合各类禁止开发区域协调管理机构的职能和资源，提高管理的效率和强度，保证政策协调配套和资金的集中使用。考虑适时成立国务院关于各类禁止开发区域协调管理领导机构，现有各相关部委作为领导机构成员单位，领导机构办公室作为日常办事机构挂靠一主管部委。时机成熟时，考虑设立专门的国家对于各类禁止开发区域的协调管理部门，集中进行各类禁止开发区域的规划、投入、协调、考核、评估、政策调整等方面的有效监管。