关于降低行政成本问题的思考，本文主要内容关键词为：成本论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、政府行政成本存在的主要问题
1．行政管理经费相较于财政总支出和GDP增长总体呈超常增长之势。
1978年至2003年，我国的财政总支出从1122亿元增长到24649.95亿元，增长了21倍，年均增长0.8倍；我国的GDP从3624.1亿元增长到117251.9亿元，增长了31倍，年均增长1.2倍；而我国的行政管理经费则从52.90亿元增长到4691.26亿元，竟增长了87倍，年均增长3.5倍①。
2.吃财政饭人数居高不下，工资性支出巨大。
我国进行过多次政府机构改革，从机构数量上看确实是精简了，但吃财政饭的人数并没有减少。1950年3月，全国军政公教人员达900万人(其中军队500万人)，吃“皇粮”的人员占总人口的比例为1∶50。财政部2003年3月的《财政解释人员参考资料》指出，2000年中国财政供养人口为4290万人(其中行政人员988万人，事业人员3292万人)，财政供养人员占总人员的比例约为1∶30，在经济不发达的西北地区高达1∶20。②近几年又恰是国家工资结构调整最快和增资幅度最大的时期，逐年增加的财政收入基本上被消耗掉，导致全国相当数量县、乡(镇)财政陷入“吃饭财政”的窘境。
3.机构设置庞大，管理职能众多，行政运作成本高。
一方面，机构设置要求对口，从中央到地方，一直到乡镇基层。过多过细的机构设置，导致办事推诿、效率低下。另一方面，政府在管理经济和社会事务过程中，总是以组织落实为先导。一旦发生问题，便要加强管理；一加强管理，就要组织落实；一组织落实，就要增加机构和人员。这些均导致行政成本攀升。此外，从政府部门的投入产出看，1996年，政府以1元的行政投入可以产出57元的国内生产总值；到2001年，这个数字下降到27元③。由此可见，政府部门的运作成本越来越“高昂”。
4.干部职务消费过高，加重了行政成本。
由于职务消费的范围、数额、审批程序、处罚措施等缺乏明确规定，所以，政府机关的会务费、接待费、车辆费、电话费等公务行政产生的花费都成为隐形的行政成本。如果再把因利用职权多吃多占、借开会培训之名行公款旅游观光之实的花费以及腐败造成的超额职务消费计算在内的话，干部职务消费就更是—个深不可测的“黑洞”。
5.行政决策失误导致行政成本增加。
由于在行政管理法律责任追究方面存在漏洞，使决策失误给财政造成的损失十分巨大，导致行政成本增加。突出表现在，有相当一部分决策失误是在“加快发展”的名义下产生的，一些导致重大损失的决策不过是“好事办坏事”。因此，也就没有人为此付出代价，导致不计成本的决策频繁发生，造成了许多不必要的损失。“有形”的成本流失可以用具体数字来说明，而“无形”的成本流失(资源浪费、人心涣散以及党的威信降低等)则无法用具体数字来衡量。
二、行政成本过高的主要原因
1.行政组织设置不科学，结构不尽合理。
经过几次机构改革，我国传统行政管理体制存在的某些突出弊端得到了一定程度的解决。但是，政府职能“错位、越位”、机构重叠及设置不合理等问题仍然存在。主要表现在：
(1)政府职能还没有真正转到为社会提供公共产品和服务上来。有的部门出于自身利益追求，仍然承担本应由社会中介机构承担的职能，从而产生不合理的财政支出。
(2)部门分工过细、职责交叉的情况仍然存在。由于机构设置不尽科学合理，职能交叉的问题没有根本解决，条块关系尚未完全理顺。许多部门对有利可图的工作便滥用职权、争权夺利，对无利可图的公益性、服务性工作则相互推诿。
(3)机构设置和人员配备未能真正体现精简原则。由于该精简压缩的机构没有得到有效抑制，加上机关人员出口长期存在着“阻塞”问题，致使人员年龄、文化、专业结构不尽合理，影响了机关效能的提高。同时，这又为各级机关临时借用人员和聘用临时人员提供了借口。
2.行政成本没有纳入单位和行政人员的考核范围。
现行的各种考核，大多只讲工作成绩，即做了什么事、产生了什么效果，很少去关心完成这些工作的财政投入有多少，因而导致行政人员在工作中只讲成绩、不讲消耗。有的地方个别领导甚至穷当地财政未来几年、十几年之力，来粉饰堆砌自己的政绩，这必然导致行政成本的增加。因此，必须把行政成本纳入单位或行政领导的考核范围，并使之规范化、制度化。
3.财政支出管理不规范，行政成本的细节控制不严。
高昂的行政成本很多时候都和行政管理的细节紧密相关，如会务费、接待费、车辆费、电话费等公务开销。由于目前的财政监督重支出规模与合法性、轻支出效益的现象较为普遍，对政府行政支出的过程监管、效益评估和事前约束不够，导致行政支出中的市场意识、成本意识、效益意识淡薄。公款吃喝、公款旅游等假公济私现象屡禁不止就是最直接的证明。
4.机构改革中人员分流难以到位，财政负担难以减轻。
很多地方的机构改革采取的是“形式”上的软着陆。机构明减暗保，人员分流采取提前退养、带资离岗创业等方式。还有的地方，把从政府机关“精简掉的人员”转移到事业单位，他们仍然吃财政饭，使财政负担不但没有减轻反而与日俱增。特别是西部地区经济发展水平较低的县市，由于就业渠道单一，人们纷纷把就业的出路盯在行政事业单位等社会管理机关；加之行政事业单位的编制缺乏硬约束、把关不严，致使财政供养人员相对增加。
5.行政管理思想和手段跟不上形势发展的需要。
机构设置上小而全便于管理的思想，导致行政机构重叠，阻碍了行政机构改革的进行，抑制了人们对政府管理创新的探索。在经济较发达的地方，由于信息资源联动性较差，信息资源共享程度较低，造成电子政务总体水平不高。受经济制约的欠发达地区，因无力购买现代化办公通讯设备而不得不重复行政，致使行政成本居高不下。
6.行政决策缺乏透明度和科学性。
行政决策的透明度不够，公众参与性差，造成科学性不高。尤其在公共项目的可行性研究方面，更是缺乏系统性、权威性和预见性。如地下管网的铺设和开挖以及大型公共设施维护产生的过高费用等，都与决策过程存在的问题密切相关。而公务人员的职务犯罪和行政不作为等，也是造成行政成本浪费的重要原因。
三、降低行政成本的主要措施
1.转变政府职能，控制机构规模。
我国政府机构改革一直未能走出“精简——膨胀”怪圈的根本原因，在于政府职能没有得到很好的调整，还存在着“越位”、“缺位”和“错位”的问题。因此，转变政府职能，理顺行政关系，控制机构规模，是有效降低行政成本的重要途径之一。当前，政府应努力做好以下几个方面的工作：
(1)理顺政府与市场、政府与企业、政府与社会的关系。要充分发挥市场、企业、社会组织的主体作用，使政府职能真正归位到“经济调节、社会管理、公共服务和市场监督”上来。
(2)重新审视政府责任。政府的“角色”就是制订“游戏”规则和监督制裁。要结合政府职能定位，通过减人减事减权抓好机构改革，以法律手段强化编制管理，降低行政运作成本。
(3)整合党政机构职能，实行党政成员交叉任职，使政府“瘦身”，为财政“减负”。要通过对重叠的机构进行撤并或人员合并来精简机构，理顺党政关系。
(4)对政府提供的公共物品和公共服务，要通过市场“外包”服务或“购买”服务，来为公众提供高质量的公共物品和公共服务。
(5)全面清理和大幅减少行政性审批。对可以通过市场行为进行有效制约、调控的逐步放开；必须保留的审批事项，全部置于“阳光”下公开操作。
(6)建立灵活的行政用人机制。大胆引用现代企业竞争激励机制和淘汰机制，使政府工作人员真正做到能进能出、能上能下。
2.建立科学的绩效评估制度。
有什么样的考核指标体系，就有什么样的政府绩效，也就会有什么样的行政成本。以往绩效评估最大的特点，就是过多注重行政结果，而不注重行政成本耗费，加上领导评估、检查存在的一些误导，造成了只注重数量扩张、不注重行政成本耗费的风气，导致只增长不发展的局面，难以有效控制行政成本。新的绩效评估制度要改变那种以数量扩张为标准的模式，评价时应以领导者工作期间行政成本与行政效果的比例大小和其他服务对象的满意度作为基本标准，看他们所承担的职能的实现程度，看社会、企业、公众对领导所提供的公共服务的需要程度和心理满足程度，以及所在地的可持续发展度。同时，要将效益的分析结果同行政执行主体的职务升降、奖惩密切结合起来，使科学的绩效评估制度真正落到实处，增强行政人员的成本效益意识，提高其降低行政成本的自觉性。
3.强化财政预算，规范财政支出。
近年来，我国对财政预算管理体制进行了改革，但由于缺乏相应的配套改革，成效不很明显。因此，当前除了深化预算管理体制改革外，还应加紧做好以下几个方面的工作：
(1)把预算外资金和制度外资金统一到预算控制之内，形成统一的政府预算、统一的财政，使预算外资金和制度外资金得以规范化管理。
(2)加强预算管理，控制财政支出，强化预算的权威性和严肃性，实现预算收支程序化、规范化。
(3)完善政府采购制度。通过法制化的政府采购、规范化的财政支出制度，来减少和杜绝各种不合理的公款消费、集团消费等办公开支。
(4)提高行政透明度，建立责任追究制度。对重大的财政支出决策过程进行立法，实行听证制度，增强决策透明度。
4.控制干部职务消费增长。
(1)要明确干部职务消费的范围，对消费数额制定明确的标准，实行总量控制。要特别严格控制公车使用、公款宴请、出国出差、办公室装修等方面的消费。
(2)要对干部职务消费进行立法，使职务消费的范围、数额、审批程序、审计监督、处罚措施等有法可依，并对违反法律法规者予以责任追究。
(3)推行领导干部职务消费货币化改革。将正常的干部职务消费数额纳入个人消费，实行职务消费货币化、公开化和超支自负。
5.树立成本观念，提高行政人员素质。
这是提高行政资金投入产出效益的根本性措施。降低行政成本，关键在人，因此要从树立人的成本观念、效率观念和效益观念入手。
(1)要转变领导干部、行政人员的管理观念，实现管理思想现代化。要以科学的态度对待效益，树立与现代管理思想相适应的效率观、价值观、竞争观、时间观，争取以最小的投入获得最大的效益。
(2)提高行政人员的业务素质，增强科学决策能力、依法行政能力、社会服务能力和现代办公能力等，使其具备适应时代发展的综合素质，减少因决策失误和行政行为不力带来的巨大损失。
(3)改进管理方式，推行电子政务。政府应充分利用现代化信息技术和网络资源，来创新管理结构、规范业务流程，从而实现机构和人员的精简，达到降低行政成本的目的。
注释：
①蔡建文．新形势下的我国行政成本问题探析——基于建设节约型社会的背景分析[J]．兵团党校学报，2006(1)．
②孙亦军．论公共支出管理改革[J]．现代财经，2005(5)．
③蒋国发．基于标准成本系统的政府行政成本管理研究[J]．福建经济管理干部学院学报，2005(3)．