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[中图分类号]D815 [文献标识码]A [文章编号]1006-6241(2011)04-0035-05
6月23日，“核供应国集团”①通过“核转让准则”，禁止向非核不扩散条约国转让核浓缩与再加工技术。“核供应国集团”的新准则搁浅了印度加入“核供应国集团”的努力，引发印度舆论强烈反弹。他们批评说，这是美国对印度核合作问题立场的“倒退”，违背了美国在核协议中给印度提供的“完全豁免”(clean weaver)承诺。美国在重申坚守相关承诺同时，“鼓励”印度修改国内相关法律，早日批准《核事故补充赔偿公约》，为两国民用核合作创造良好的法律环境。美印核协议的后续问题已成为影响美印核合作，乃至美印双边关系一个新的复杂因素。
2005年7月，美国总统布什与印度总理辛格在华盛顿发表《美印核协议联合声明》。美国和印度分别在《联合声明》中承诺：美国将同印度在民用核能领域开展全面合作；印度保证对其军事和民用核设施进行分离，并把所有民用核设施置于国际原子能机构全面保障监督之下。《联合声明》同时确定了两国在民用核合作领域开展合作的路线图，即美国将首先推动国会修改国内相关法律，特别是1954年的《核能源法》；印度方面则尽快提交其民用与军事核设施分离计划。第二，国际原子能机构同印度谈判签署特别保障监督协议。第三，“核供应国集团”讨论对印度的出口控制豁免，以便国际社会向印度国内接受保障监督的民用核设施转让“敏感”设备与技术。
2006年3月，布什访问印度并同辛格总理正式签署了《美印民用核能合作协议》。美印两国随后就落实该合作协议进行双边谈判，并于2007年7月达成协议。2008年8月，国际原子能机构同印度签署了全面保障协议。同年9月，印度“豁免”问题提交“核供应国集团”讨论。针对审议过程中不少国家的反对与关切，印度外长穆克杰发表声明，向国际社会，特别是向“核供应国集团”明确做出四个承诺：一是自愿单方面暂停核试验；二是不首先使用核武器；三是同国际社会合作，推动核裁军会议缔结一个全面、非歧视性、可核查的多边核裂变禁产条约；四是全面完善现行的国家出口控制体系，遵守导弹及其技术出口机制和“核供应国集团”相关准则。在美国的努力推动下，“核供应国集团”于2008年9月同意与印度开展民用核合作，通过了对印度的“豁免”。10月，美国国务卿赖斯与印度外长穆克杰分别代表各自政府，在《美印核不扩散强化法》上签字。至此，美国同印度这个未加入《核不扩散条约》的国家开展民用核合作的法律障碍全面消除。
2009年1月，奥巴马总统上台后，美印核合作协议的落实等后续问题，特别是印度的“核供应国集团”成员国问题开始凸显，成为奥巴马政府对印政策的一个指标性议题。美印两国围绕这些遗留问题的解决，展开新一轮折冲。据《印度教徒报》印度版的“维基揭秘”报道，印度外交秘书拉奥琪曾明确表示，印度不接受该出口控制组织“准成员”身份的安排，任何导致“核供应国集团”停止向印度提供铀浓缩和后处理技术的做法，都是该组织立场的“倒退”。印度也多次表示，希望“一揽子”解决其加入出口控制体系问题，反对“分阶段”的方案。
2009年11月，美国总统奥巴马在欢迎到访的印度总理辛格时强调，美国将坚持同印度在民用核能领域开展全面合作，因为这有助于“增加美国对印度的出口，给美印两国人民创造更多的就业机会”。翌年11月，奥巴马总统访问印度。美国在联合声明中明确承诺，支持印度逐步加入“核供应国集团”、“导弹及其技术控制制度”、“澳大利亚集团”、“瓦森纳安排”四大防扩散出口控制机制。美国为此将推动上述机制修改相关条款。而印度则承诺，将整合其出口控制管控措施，使之符合相关机制要求。美印联合声明强调，这两个进程将同步进行，相辅相成。
2011年1月，美国宣布正式解除对印度国防和航天业公司的技术出口禁令，欢迎印度加入出口管制国“俱乐部”。但这并没有解决印度加入“核供应国集团”等国际出口控制机制问题。作为“核供应国集团”发起国之一的美国，其防扩散政策调整必须得到该组织全体成员国的认可。而“核供应国集团”对成员国有明确规定，其中包括提供“核供应国集团”控制名单的物项，遵守该组织的指导原则，国内已建立落实该指导原则的法律体系，支持不扩散大规模杀伤性武器及其运载工具的国际努力，成为核不扩散条约及相关无核区条约成员并完全遵守其义务，同国际原子能机构达成全面监督保障协议等等。②
6月，“核供应国集团”荷兰年会开幕前，美国专门就印度加入“核供应国集团”问题散发会议文件，为印度游说。美国提出，解决印度“核供应国集团”成员问题可以通过两个途径：一是根据印度的实际情况，修改该组织相关条款；二是考虑到加入“核供应国集团”的条件非强制性情况，直接讨论印度的成员国问题。美国提出的“因印度而异”的思路清楚地表明，就是要推动“核供应国集团”再次为印度修改规则，以便使奥巴马总统对支持印度加入“核供应团集团”的承诺得到落实。但美国的做法并没有得到“核供应国集团”46个成员国的一致赞同。年会反而通过了新的“转让准则”，禁止其成员国向《核不扩散条约》以外的国家提供核燃料浓缩和后处理技术转让。随后在法国举行的“八国集团”峰会发表的声明也提出，为减少核浓缩与再加工技术扩散的风险，欢迎强化相关机制建设取得的成就。这可能是印度始料不及的事。
2011年7月19日，美国国务卿希拉里·克林顿访问印度，主持第二轮美印战略对话。其中主要议题之一就是美印核协议落实等后续问题。希拉里国务卿在记者招待会上强调，“核供应国集团”最近通过的新准则，不应该影响美印两国的核能合作。美国继续坚定支持印度“分阶段”加入包括“核供应国集团”在内的四大出口控制机制。美印两国应尽快推动解决相关遗留问题，美国期待着印度年内批准《国际核事故赔偿补充公约》，鼓励印度同国际原子能机构加强接触，协调国内相关立法，使美印民用核能合作成果早日得到“收获”。对于希拉里的表态，印度政府作出低调回应，但印度媒体反应强烈。不少分析家称，这是美国立场的倒退，甚至是对其开展同印度核合作，帮助印度获得“完全豁免”承诺的“背叛”。
美印核合作出现多次反复，旷日持久，是有多方面原因的。首先，美印核合作牵涉两国核交往的复杂历史，美国内对美印核协议颇有分歧。美国与印度核合作最早可以追溯到上世纪50年代的和平利用核能计划。当时美国同加拿大一起向印度提供了核燃料及核技术，并帮助印度建立了实验用核反对堆。1974年印度首次进行核试验后，美国推动成立“核供应国集团”，加大出口管制，防止核技术与核材料的扩散。美国还对印度相关部门进行制裁施压，试图逼迫印度彻底放弃核计划。1998年5月，印度再次进行核试验，并宣布成为有核能力的国家。美国随即推动联合国安理会通过决议，对印度实施制裁。但随着国际形势的变化，特别是印度在美国全球战略中地位的提升，美国对印度的制裁逐步放松。2000年3月，美国总统克林顿对印度的访问，开创了美印两国建立战略伙伴关系的新时代。布什政府上台后，两国就建立“战略伙伴关系”的后续步骤达成广泛共识，美国承诺在空间技术、高科技项目、导弹防御和民用核技术等领域与印度进行合作。印度的核问题从影响两国关系的负面因素一跃成为强化两国战略伙伴关系的中心议题。
但是，美国国内特别是核不扩散专家对美印核合作有诸多关切，担忧美印核协议可能给国际核不扩散机制带来冲击，损害其有效性与完整性。时任美常务副国务卿的塔尔博特曾说过，美印核协议对印度是“好事”，对核不扩散机制却是“坏事”。美国会更是对美印两国的核合作提出了附加条件，其中包括要求政府定期向国会通报合作情况，防止印度借机扩大核裂变材料的生产与储存。美国会特别强调，若印度再次举行核试验，美国有权中止两国的核能合作。
对于印度加入“核供应国集团”问题，美国国内不少学者提出，美国应明确要求印度做到以下几点：一是把所有新增的核反应堆置于国际原子能机构保障监督之下，防止其核武库扩大与升级；二是以签署全面禁止核试条约作为前提条件，并承诺在五个核大国批准条约后自动批准该条约；三是继续暂定核试验，并同国际社会全面合作，推动核禁产条约的签署。美国卡内基国际和平基金会学者甚至还详细列出印度加入国际出口控制机制需满足14个条件。
第二，“核供应国集团”不少成员国对印度加入该组织持保留态度，反对美国再次为印度“开后门”。“核供应国集团”2008年讨论印度豁免问题时，尽管美国、俄罗斯、法国等核大国主张解除对印度的核禁运，但许多成员国并不同意。这些国家既包括奥地利、爱尔兰、新西兰、和一些北欧国家，也包括巴西、南非等当年放弃核选择的国家。对它们而言，豁免印度之举除了违背该组织的宗旨与原则，损害核不扩散体系之外，既谈不上战略动机，更得不到任何商业利益。甚至日本也提出，如果印度违背了核不扩散承诺，那就必须重新审议“核供应国集团”对印度的豁免。虽然当时迫于美国压力，它们被迫同意豁免，但并不愿给印度“有核国家”地位的待遇，也反对美国再次损害核不扩散机制。
对于印度加入“核供应国集团”问题，这些国家坚持原则，提出必须为此制定一些附加条件来约束印度，否则不会同意解禁。它们普遍认为，美印核协议开的先例，从机制上损害了核不扩散体系，因此不认可美国给印度允诺的“完全豁免”。奥巴马总统承诺支持印度加入“核供应国集团”，是对核不扩散机制的再次破坏，将妨碍该组织确保印度遵守其相关承诺的能力。这些国家坚持认为，印度若想得到核浓缩与再加工技术，就必须遵守“核供应国集团”的相关条款。因为一旦印度成为“核供应国集团”正式成员，那就很难再做到这一点。更重要的是，在印度未做出实质性让步的前提下，不能给印度一个负责任核国家地位的“奖赏”。
第三，美国同印度开展核合作后经济利益受到损害，美国对此十分不满。当年美国积极推动与印度的核能合作，除地缘政治因素外，印度庞大的核能市场巨大的经济效益也是一个重要原因。美国务卿赖斯当年就说过，经济因素，特别是印度市场潜力是美国推动两国核能合作的一个重要考量因素。美印核协议将给美国带来数百亿美元的大单，创造几十万个就业机会，将成为美印战略伙伴关系的核心议程之一。美国还把美印两国的核合作同印度庞大的军事采购计划，特别是购买美国战斗机项目挂钩，希望印度“投桃报李”。但是，美印两国的双边经贸关系发展并不顺利。印度目前仅是美国第13大贸易伙伴，美国企业更没有得到什么特别“照顾”。2011年4月，印度通过国际招标方式采购战斗机，要求全球产商参与竞标。但招标的结果是印度放弃了美国两大公司的竞标，把110亿美元的战斗机大单给了欧洲。在美国十分看好的1,500亿美元的核能市场，美国通用电气等核能公司在进入印度市场方面也远远落在法、俄等国的竞争对手之后。美国商界对美国耗费大量外交资源推动两国核能合作，结果却让法国和俄罗斯企业获利这件事极为不满。
第四，核电站的安全因素及核事故赔偿问题。美国企业未能享受到经济利益的主要原因是，在美印核协议落实过程中两国围绕核事故赔偿问题又生枝节。受1984年博帕尔毒气泄漏案影响，印度民众对外国投资者特别是美国厂商事故赔偿心有余悸。③2010年8月，印度议会通过了《核事故灾难赔偿法》，对提高核设施的供应商设置了苛刻的条件，使得美国私营企业和保险商望而却步，在竞争中处于不利地位，无法同法国、俄罗斯等国的国营企业竞争。2011年3月日本核泄漏事件又使印度民众更加关注这一问题，不少舆论认为印度要慎重对待核能开发，支持议会加大对核事故赔偿的要求。
美印核协议至今未能得到落实，还受两国具体问题困扰。一是美印两国在美国提供的核技术能否再转让问题上卡了壳。按照美国相关法律，印度政府必须承诺其公司不会把美国的核技术再出口，但印度政府至今仍未能作出相关承诺。二是印度国内政治社会因素的影响。日本核泄漏事故发生后，印度民众对核电站的风险意识增加，政府征地难度加大。尽管印度总理明确表示，核能仍是印度能源战略的重要组成部分，政府将专门成立安全评估委员会，加大对核电站安全监督检查，较大幅度地提高补偿金额，但农民还是不愿把地转让给政府，致使核电站建设工期多次延期。
奥巴马政府上台以来，整体上继承了上届政府对印度政策的大方向。他一再表示，美国将坚持全面落实两国核协议，强调美印关系是21世纪的“决定性”关系。希拉里在2011年7月访印时也提出，美国希望印度抓住机遇，在地区事务上发挥领导作用。但美印关系开局并不顺利，两国在核领域的合作势头已明显放缓，甚至陷于停滞不前的境地。
美印核合作陷入僵局，首先是美国南亚地区战略重点调整的结果。奥巴马就任之初，其南亚政策的重点是阿富汗和巴基斯坦问题。这不能不使印度颇感冷落。奥巴马本人的因素也是一个重要原因。2006年11月，时任参议员的奥巴马在国会辩论美印核协议时称，他支持美印核协议，但对印度核试验问题表示关切。奥巴马提出，印度若决定再次举行核试验，将引发南亚军备竞赛，这对南亚是十分危险的，将严重损害地区稳定。他本人相信印度政府的承诺，将继续单方面暂停核试验。但若印度将来进行核试验，美国对印度出售的核燃料、设备及技术将会中止，美国还有权要求印度归还其提供的核燃料。这些观点，再加上奥巴马上台后竭力倡导“无核世界”理念，不能不引起印度的疑虑和不满。
平心而论，奥巴马政府并未改变布什政府在推动美印两国核合作的政策。美为推动印度加入“核供应团集团”，甚至不惜要求“核供应国集团”再次改变规则，为印度量身定做一个新标准，解决印度的成员国问题。而且，“核供应国集团”通过的新准则并无法律约束力。再加上法国、俄罗斯等核大国继续支持印度，重申将同印度开展全面核合作，美国也并未像印度媒体所说的那样“背弃”了对印度2008年“完全豁免”承诺。
不过，“核供应国集团”关于限制向印度进行核浓缩及后处理技术转让的新准则确实影响到印度未来核能力的发展，使其争取有核国家地位的努力严重受挫。尽管美国国务院在新准则出台后发表声明，表示美国将坚守承诺，继续同印度全面开展民用核能合作，但这并不意味着美国将向印度提供核浓缩与后处理技术。事实上，2005年11月，美副国务卿伯恩斯在国会作证时就表示，美不准备向印度提供上述敏感技术。俄罗斯和法国也随后发表了声明，表达了类似的立场。④
印度对此是心知肚明。不少印度战略家因此提出，考虑到印度难以接受把加入《核不扩散条约》作为加入“核供应国集团”这一先决条件，也无法同意把所有的核设施置于保障监督之下，印度应该加大同美国的合作协调，甚至另起炉灶，推动谈判缔结核裂变材料禁产公约，应对非国家行为体带来的核安全风险等美国关注的问题。
种种迹象表明，尽管美印核协议依然是两国战略伙伴关系的标志性议题，但两国的合作议程与着力点已悄然变化。从美国方面看，希拉里此次访印已表明，奥巴马政府试图通过放慢节奏，诱导印度加快调整国内核能合作立法，尽快解决美国企业参加印度核能领域的投资问题，特别是要求印度在年底批准《核灾难补充赔偿公约》，使美国早日享受到经济实惠。印度则在继续着眼于巩固两国战略伙伴关系，抬升印度的身价，扩大国际影响力的同时，解决美国向印度高科技转让，特别是相关核技术的转让问题，增强印度核武库的有效性与威慑力，逐步解决其有核国家地位问题。⑤这也从美印第二轮战略对话后发表的联合声明得到印证：美印两国就印度加入“核供应国集团”等四大出口控制机制达成一致，印度放弃一次到位的想法，改为接受美国“分步骤”加入的思路。⑥
与此同时，美国战略界也开始对美国的印度政策进行反思。时任美印核谈判的美方首席代表、副国务卿尼古拉斯·伯恩斯(Nicholas Burns)称，美印核协议落实过程中出现的问题，主要是印度的政治投入不够。这在更深层次上反映了美印关系中的一个问题：美印战略美系的发展,是美国一味向印度让步妥协的结果。⑦伯恩斯的印象是否预示着美国对印度政策的思路将出现新的变化，尚待继续观测。
注释：
①核供应国集团(NSG)现有成员46个(中国已加入)，每年开会一次，主要讨论加强和完善核不扩散政策和措施及敏感核材料和设备的出口控制问题。
②"New Global Rules for Sensitive Nuclear Trade",www.carnegieendowment.org/2011/07/28/new-global-rules-for-sensitive-nuclear-trade/4atv.
③1984年12月，美国联合碳化物公司在印度中央邦博帕尔市的联合碳化物公司发生毒气泄漏事故，直接造成2.5万死亡，25万多人永久残废，许多受害者赔偿索赔问题因印度国内相关法律缺失而得不到应有的赔偿。
④"New Global Rules for Sensitive Nuclear Trade",www.carnegieen dowment.org/2011/07/28/new-global-rules-for-sensitive-nuclear-trade/4atv.
⑤"US-India Nuclear Deal,the Real Reasons",http://truthdive.com/2009/11/25/us-india-nuclear-deal-the-real-reasons.html.
⑥"India-U.S.Strategic Dialogue Joint Statement",July 19,2011,The Times of India.
⑦"US-India Nuclear Deal Drifts Dangerously",July 16,2011,The Washington Post.