异议“内部人控制”与法人治理结构的主要问题，本文主要内容关键词为：异议论文,法人治理结构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国国有企业随着公司制改造的不断深入，经营者开始拥有了一定控制权和剩余索取权，公司的激励机制已有较大的变化，治理结构效率得到了较大的改进。但与此同时，企业也出现一些经营者过分的在职消费、恶意经营、侵吞国有资产等现象。针对这一问题，我国学术界引入“内部人控制”这一命题。笔者认为，如何正确认识国有企业在公司化改造中的法人治理结构的问题或典型特征，并不是一个简单的学术争论，而是涉及到国有企业改革的目标、方针、战略等一系列重大的理论和实践问题。本文拟对这一问题提出自己的看法，求教于学术界前辈和同仁。
一、“内部人控制”命题不能成立
“内部人控制”最初是由日本经济学家青木昌彦（青木昌彦、钱颖一，1996）为首的一批学者在分析前苏联和东欧的激进式改革时提出的一个命题。青木昌彦分析了七十年代和八十年代东欧的情况。在那里整个经济处于转轨之际，中央计划各部门突然完全退出或解体，那些已经从计划当局获得很大控制权的经理们利用计划经济体制解体后留下的权力真空进一步加强了自己的权力。针对这种现象青木昌彦把“内部人控制”定义为：经理人员事实上或依法掌握了控制权，他们的利益在公司战略决策中得到了充分的体现，经理人员常常是通过与工人的共谋（collusion）而这样做的。“内部人控制”通常表现为：（1）经理人员拒绝对企业整顿；（2）绩效很差的经理不会被替代， 除非付出大量成本；（3）新资本不可能以低成本筹集起来。 “内部人控制”命题从总体上说是对前苏联和东欧经济转型时期企业行为的一种描述，但是如果不加区别地套用这一命题来解释我国现阶段股份制改造中的国有企业法人治理结构特征，既有理论上含混不清，又有不切我国实际的地方。
从实际情况看，首先，我国国有企业转型期的改革目标和政府掌握的权力背景同青木昌彦所描述的情况并不同。青木昌彦实际上也已说明，在转轨中出现的“内部人控制”含义是指在私有化的场合，多数或相当大量的股权为内部人持有，在企业仍为国有的场合，在企业的重大决策中，内部人的利益得到有力的强调。同时此时的政府对企业的控制处于“真空”状况。而在中国，有不同于其它过渡经济国家内部人控制企业的特点。转型中的国有企业改革并没有试图通过私有化来解决经营者所拥有一定的控制权和剩余索取权的问题，而是通过股份制改革的办法，政府仍保留对国有企业行政人事的干预权力。钱颖一也认为，中国与东欧和俄罗斯情形的不同之处在于国家控制着企业大部分所有权，政府不愿实行私有化，以及党在人事决策上仍然起作用。其次，“内部人控制”的含义强调经理人员与职工“共谋”的行为，即经理人员获得企业的控制权要得到职工的默许或公开支持，才能够在事实上或法律上掌握控制权。然而，在中国的国有企业改革中，经理能否取得对企业的控制权并不取决于职工，而是取决于他与政府主管部门一对一谈判之后的授权。根据国务院发展研究中心（1997）的研究表明，无论是在按《企业法》组建的职代会，还是在已实现公司化改制的国有企业中依然存在的职代会，实际上都没有真正发挥过作为企业职工代表机构的职能和作用，职工参与企业民主管理的程度是有限的。因此，经理人员就没有必要与职工共谋（当然并不排除出于共同经济利益，经理与职工“串通一气”侵占企业资产的行为）。最后，被认为我国国有企业存在“内部人控制”的一个重要根据是经理人员会迎合职工追求人均收入最大化的偏好，在分配企业净收入时会向职工利益倾斜，出现“工资侵蚀利润”的现象，从而导致出资人权益受损。针对这一点，杨瑞龙（1999）的研究表明，企业职工工资收入的增长并非意味着对企业利润的侵蚀。一方面是职工在收入分配决策方面的作用大小与其收入的变动之间不相关；另一方面是职工收入的变化与企业效益的变化存在明显的正相关，收入增长中有一部分来自于“效益工资”，由经营者支付给职工以激励积极性。至于国有企业资本收益率持续下降并非由工资增长造成，而是与国有企业国有的产权制度有关。
从理论角度上看，“内部人控制”也是一个含混不清的判断和说法，很难成为一个科学的范畴。不加以区别，会引起混乱。
第一，“内部人控制”的提法混同了在两权分离的条件下的“经理控制”企业的必然现象。
按青木昌彦的理论，“内部人控制”有“事实上的内部人控制”和“法律上的内部人控制”之分。“法律上的内部人控制”指的是企业内部人（经理人员和工人）通过持有企业的股份而掌握对企业的控制权；而“事实上的内部人”并不持有本企业的股份，并不是企业法律上的所有者，而仅仅靠其所处的特殊位置拥有对企业的实际控制权。显然，青木昌彦这里的“内部人”是指“事实上的内部人”，即不持有本企业股份的经理或经理和工人。因此，我们不难看出，青木昌彦所指的“内部人控制”也就是“经理控制”企业。而公司的控制权究竟应归谁拥有呢？在古典资本主义企业中，拥有控制权的人也就是企业所有者，即所有权与控制权是合一的。而在股份制企业的股权高度社会化、分散化的条件下，所有权与控制权发生了分离，所有者现在所拥有的只是股权，而资产的实际支配权，现已分离出来，转移到经营者集团手中，董事会实际上控制和支配着公司资产的运作，掌握着公司各项重大经营活动的决策和监督职能。随着公司经营管理的日益专业化，公司的经营管理又逐步转移到具有专业经营管理知识和才能的高层管理人员——职业经理手中，最后的结果是股份公司成为由经理阶层实际支配的企业。也就是说，这种控制权又出现了两种分离，即决策控制（认可和监督）与决策经营（提议和贯彻）的分离（Fama &.Jcnsen, 1983 ）。 钱德勒（D. Chandlder,1977）认为，现代股份公司中，股东并不具备参与高阶层管理的影响力、知识、经验和义务。支薪经理人员既管理短期经营活动，也决定长远政策。他们支配了中低层和高层的管理，这种被经理人员控制的企业被称之为经理式的企业。当然，这里值得一提的是经理所拥有的控制权，并不否认所有者的“最终控制权”。二战后，经理控制企业的现象为什么会获得迅猛的发展，道理十分简单，因为它在客观上适应社会生产力发展的要求，是现代企业制度演进的必然结果，在实践中也显示出巨大的生命力和优越性。而在青木昌彦定义的“内部人控制”是指企业经理人员与工人共谋，取得了企业控制权的相当部分，并以此来侵蚀“外部人”股东的合法权益。可见这里是指一种消极意义。显然，青木昌彦把消极意义的“内部人控制”概念同起积极意义的“经理控制”企业的范畴混同使用，是非常不规范的，极易造成理论混乱。
现在再来分析青木昌彦所指的那些消极现象，我国国有企业在公司化改造中为什么也有类似的表现？这些现象诸如在职消费、短期行为、侵犯小股东的利益、不尽心尽力经营企业、转移国有资产、信息披露不规范问题等等。笔者认为这是属于中国经济转轨过程中出现的一种特殊代理问题。我们已经知道在古典式的企业中，所有权和控制权合一，代理成本为零。随着社会化大生产进行，社会化分工渗透到经济生活的各个领域。当企业规模扩大或者企业所有者人数增加之后，所有者直接经营管理企业就成为一种成本高昂的行为，所以所有者即委托人把生产经营权交给经营者即代理人进行经营，这就产生了所有者和经营者之间的委托——代理关系，代理关系必然伴随着相应的代理成本。可见代理成本为零时和为正时的企业价值差异，就是所有权和控制权分离的成本。（费方域，1998）然而，为什么现代公司的治理结构必然是“委托——代理制”，而且这种公司还会大量存在呢？其关键的原因就在于代理收益超过代理成本。为进一步的分析，笔者设计了一个代理成本度量模型：
代理成本＝代理人选聘费用+代理人报酬+监督成本+代理人在职消费+机构设置和组织费用+经济损失
在以上的模型中，代理人选聘费用是委托人（股东）为选择经营者的花费，是由委托者事先控制掌握的成本，代理人报酬是委托人在合约中明确约定的，这两项成本相对固定。后四项的监督成本、代理人在职消费成本、机构设置和组织成本、经营损失，情况就比较复杂了。经营损失，有一部分是最低、合理的，即便是委托人自己经营也不可能包赚不亏。同样道理，监督成本、代理人在职消费、机构设置和组织费用也有一个最低合理的部分。因此，我们又有了一个理论上的理想模式（即指仅供理论分析用）：治理结构最低合理成本＝代理人的选聘费用+代理人的报酬+最低监督成本+代理人的在职合理消费+机构设置和组织最低费用+最低经营损失。事实上治理结构最低成本在现实中也近似地存在，否则就无法解释，现代公司为什么会存在和发展。显然，如果把这部分最低合理成本也视为“内部人控制”现象，侵蚀了所有者权益，那么只有一条出路，即回到代理成本为零，两权高度合一的古典式企业中去，但这又违背了社会化大生产的专业分工规律。而如果经营者自己当“老板”，又受其个人资本的限制，显然这种做法亦行不通。
现在分析一下控制权问题，笔者认为经理拥有的控制权也有“法律上的控制权”和“事实上的控制权”之分：“法律上的控制权”是指经政府颁发的条例和《公司法》等法律、法规及有关合约明确指定给经营者的控制权。如投资决策权、资产处置权、劳动人事用工权、工资奖金分配权等多项权力。而“事实上的控制权”则指未经政府颁发的条例、《公司法》等法律法规及合约规定的控制权。显然，如果也把这部分“法律上的控制权”视为“内部人控制”概念所指的经理所掌握的控制权，势必也只有一条出路，即回到“工厂制”的国有企业制度中去，由政府掌握一切控制权（事实上，这种模式制度成本高昂，严格地说，它同样也有一个代理人的问题）。当然，现在最为复杂的是治理结构成本中超出最低、合理部分的成本和经营者手中“事实上的控制权”的问题。从前面的理论分析可知，在委托——代理关系中，由于代理人有着不同于委托人的目标函数，加上它们彼此之间存在严重的信息不对称，所有者不能直接观察或证实经营者是否按他们的利益谋划或决策，或者，即使可以，成本也高到不可接受。在这种情况下，所有者只能由所观察到的经营结果来推测经营者的行动，这样一来又造成了最佳风险分担和最佳激励的替代问题。因此，所有者是无法准确地辨认经营者的努力程度和其它行为的。这样经营者就可以通过“隐藏行动”而不完全承担其行为的全部后果，从而有动机从事损害所有者的利益的活动，而所有者则要承担过度的风险，由此就极有可能产生“道德”风险的问题。当代理成本超过最低合理成本时，经营者就损害了所有者的权益；当代理成本超过净收益时，经营者就有可能使所有者破产。这时的治理结构成本在相当程度上体现在经营决策、在职消费、短期行为等制度安排的扭曲上。因此，所谓的“内部人控制”问题，本质上是“经理控制”失控的一种表现，是委托代理关系中经营者“道德风险”问题恶化的产物，而不应等同于“经理控制”企业。
第二，“内部人控制”的问题，并不仅仅是“内部人”的问题。青木昌彦定义中的“内部人”是指企业内的经理或经理和工人，也就是说“内部人”问题是“经理或经理和工人”的问题，我国不少学者也是援用这一含义的。然而，在实际中，国有企业之所以会出现经营者的“道德风险”问题，其根源并不仅仅在于企业经营者，作为国有资产代表的政府主管部门的自身缺陷可能更严重。如《公司法》明确指明，公司经理由董事会依法聘任。这个聘任经理的权力应属于公司“法律上的控制权”。但目前公司制国有企业的大部分经理仍由主管部门任命，董事会任命方式只占少数。显然这里是主管部门截留了本该属于企业合法的控制权。而主管部门作为国有资产的控制者，又缺乏对企业经营者选拨和行为控制的应有动力。因为政府官员本身也有自己的利益和偏好，同时他所付出的工作成本与其工作收益也是不对称的。自己并未得到国有资产因其努力而带来的全部增值，而在制度上也不存在能保证使政府官员能以国有资产的保值增值为标准对经营者进行选拔和约束。政府官员就可能凭借实际上“无主”的国有股权，来谋取自身利益。他们自己的好恶，自己的价值判断标准，往往成为选择、监督经营者的决定因素，更有甚者，为谋取私利人为设租，同经营者合谋损害国家和企业的利益。
综上所述，我认为把我国国有企业股份制改造中的治理结构特征笼统地认定为是“内部人控制”是不正确的。这种提法会在理论上造成两个误区：（1 ）把“经理控制”企业这个符合现代企业制度要求并能促进生产力发展的产物当作消极、负面的东西加以反对和否定，势必导致否定我国国有企业股份制改革的方向。因为“经营者控制”企业是股份制改造的必然趋势和选择，如果这是等同于“内部人控制”，那么结论只有一个，就是回到“两权合一”的古典式企业或者国有制企业中去。（2）模糊了我国国有企业法人治理结构改革的方向。 如果我国股份制改造中的国有企业法人治理结构主要是“内部人控制”的提法成立，那么改革的目标就只要盯住经营者这一头就可以了。而我国国有企业的委托代理问题，既有代理人（经营者）问题，也有委托人（政府部门）的问题。解决办法应双向切入，只抓代理人问题，不解决委托人的问题，国有企业改革是难以成功的。
二、公司制国有企业法人治理结构的主要问题
以上已经证明了我国国有企业股份制改造中的法人治理结构是“内部人控制”这一命题是不成立的。那么处于转型时期的国有企业法人治理结构的特征是什么？它的主要问题是什么？笔者认为，公司的股权结构决定了公司治理结构的性质和效率。我国实行公司制改造中的国有企业股权结构是影响国有企业法人治理结构特征和问题的主要因素。
第一，股权结构国有股占比过高、股权过于集中，造成所有者“缺位”，导致股东“最终控制权”变异。从理论上说，占支配地位的大股东拥有对公司的控制权，真正对公司治理结构有影响的是大股东的性质和行为。由于大股东将自己巨额资产投入公司，因而有动力来激励和监督公司经营者。但由于国有资本投资主体“非人格化”，往往是由政府机构作为国有产权的所有者代表，虽然他们拥有国有资产的控制权，但并没有索取控制权使用收益的合法权益，从而也不承担控制权的责任，因此真正的风险承担者仍然是国有资产的终级所有者——全民。在所有者“缺位”、国有产权代表没有充分的激励，又不受所有者的有效监督和约束下，就极易导致公司权力结构失衡——控制权变异：一方面，由于政府目标多元化，国家对资产的权利关系不可能仅仅是经济性质的关系，必然具有超经济性质，使得政府对企业的控制，表现为行政上的“超强控制”，使得企业不能不首先服从政府的利益目标和行政约束，而难以以市场竞争为准则和以企业利益极大化为目标来选择经营者和及时实施企业经营决策，这就不能不使企业治理结构效率受损。另一方面，政府作为国有产权代表又表现为产权上的“超弱控制”。由于国资代表手里所拥有的最终控制权同剩余索取权不对称，即投票权与风险承担不对应，这时国有产权代表手里的控制权就成为一种“廉价的投票权”，经营者只要花一定成本就可以收买这种廉价的控制权，从而使得国有产权代表在参予公司治理活动中，不能真正代表股东的利益，难以充分体现产权所有者的利益意志。只顾追求自身利益最大化，滥用控制权，从而导致内部激励约束机制扭曲。因此，一方面国有股权越大，政府对企业的行政控制程度也就越大。另一方面，国有股权越大，产权控制则越弱，企业治理机制变异可能性也就越大，监督成本也越高，企业治理结构效率也就越低。
第二，企业经营者的剩余索取权与控制权不对称，导致经营者的激励机制扭曲。随着国有企业股份制改造的不断深入，在公司治理结构方面改变了传统体制下由政府完全控制的做法，企业逐步获得了“两权分离”下的部分控制权（不排除也有部分剩余索取权）。企业经营者由于拥有比股东更多的信息优势，以及很高的经营技巧和专业管理知识，一旦他们掌握了控制权，更能使企业适应市场的发展需要，保证企业经营目标的实现，从而改善企业的经济效率。于是企业控制权被认为是对企业家人力资本贡献的一种回报机制，但与剩余索取权相比，“控制权回报”机制并非一种长期适用、具有强大生命力的制度安排，它面临着“永远在位”和“企业家能力不断强化”这两大难题。因而在企业家决定能力弱化或可能消失的条件下，“剩余索取权”的安排一定优于“企业控制权”。（朱建芳、张友福，1999）因为，没有剩余索取权的控制权是缺乏激励的控制权，健全的产权应该是两权相统一、相匹配的产权。（费方域，1996）为维护企业的激励效率，企业的剩余索取权应授予经营者一部分，这样既公平又有效率。唯如此，经营者与股东目标才能在一定程度上统一起来，达到与股东利益“激励相容”的目的。但目前的“年薪制”、“经营者股票期权”还远未起到这个作用。大多数国有企业的经营者名义收入偏低，报酬机制起不了有效的激励效果。对处于体制转型期的经营者来说，“剩余索取权”可能是较“控制权回报”更好的、更现实的激励机制。当经营者无法从合法的报酬制度中得到自身价值的补偿，就只能转向从合法报酬之外的渠道中解决，以补偿正常的收益，这时的企业治理结构的激励机制就可能发生扭曲，经营者“经理控制”失控的“道德风险”就可能增大。
第三，国有股不能流通，转让受限，造成市场约束机制失效，企业治理结构功能残缺。降低现代公司治理结构的代理成本有两种机制：一是公司的内部机制，二是公司的外部机制。内部机制指通过合理设计内部制度安排，明确经营者的责、权、利关系，使经营者全力为所有者的利益服务。而外部机制则是指通过资本市场、产品市场和经理市场等市场约束对经营者进行有效监督。法马（Fama,1983）认为，经理人员市场、资本市场和产品市场上的竞争能够产生约束经理行为的信息，因此能够解决由于企业的所有权和控制权的分离而产生的激励问题。但我国现行的股票市场限制了企业国有股的流动，使得一个健康的股份制无法建立起来。我国上市公司的流通股在总股本中所占比例只有1／3，而国家股又高度集中，即使能将上市公司的全部股票买进，也不能取得该公司的控股权。因而在股市上难以出现真正收购、兼并的市场行为来接管公司的控制权。国有股东也不可能通过“用脚投票”的方式来对经营者进行评估、选择，市场治理的功能是不完善的，因而无法将企业的经营状况以及经营者置于市场的监督和压力之下。经营不善的公司并不因股价下跌而被收购，相反有的甚至成了炒作股票的好“题材”，经营不善的经营者也不因此被淘汰出局，最多只不过调个部门任职。由于不存在一个真正的经理市场，董事会也无法按资本高效运行的要求选聘合格的经理或更换不合格的经理，因而潜在的竞争者对现任经营者的威胁不大。加上我国金融机构自身也处于改革过程中，对企业的治理结构影响甚微。显然，在缺乏竞争的市场中，在所有者和经营者之间无法建立起一套有效的信息交换机制，对经理实现激励相容的成本也就相当高，经营者冒道德风险的可能性增大。
三、结论及政策建议
通过以上对股份制改造中的国有企业法人治理结构的问题分析，可看出现阶段我国国有企业法人治理结构的特征，不是“内部人控制”，而是“政府行政控制”与“经营者控制”同时并存。而我国国有企业治理结构问题的解决，取决于我们能否理顺委托——代理关系，设置出有效的公司治理结构，以更明确界定企业各相关利益主体的权、责、利关系，降低代理成本，减少代理风险，提高企业治理结构效率。具体政策建议如下：
1.建立多元法人适度集中型的股份制企业。多元法人适度集中型的股份制企业，指将由国家直接持有的占绝对控股的股权结构，变为由多个国有法人相对控股，并同其它机构法人持股和个人持股保持适当比重的股权结构。允许国有股同其它法人股流动，形成一种权、责、利平衡的激励约束机制。
2.引进“公众机构”公有法人和非国有的“战略性投资者”，改善国有企业股权结构。公有法人进入，有利于从公有制形式上消除政府行政干预企业的基础，这对于推动大企业社会化和股份制企业规范化都十分有意义。战略性投资者的引进，则有利于与国有资本形成相互约束、相互制衡的关系，减弱政府行政“超强控制”，增强所有者对经营者的约束力。
3.提高董事会在公司内部的监督作用。首先，要着重解决好多数企业董事会同总经理两职合一问题；其次，要引入外聘董事的机制，改革董事会成员规程；最后，还要正确处理好董事会同股东会、监事会、经理层的关系，协调运转、有效制衡。
4.加大剩余索取权在企业从业人员中的分享程度。由于经营者的工作复杂和监督困难，应优先让经营者参股、获取股票期权、分享公司利润等。同时，要将企业部分剩余索取权由高层经理扩大到员工。员工持权，有助于解决国有企业内部矛盾，建立和谐的劳动关系；同时，职工有动力从企业内部监督经营者，对经营者的败德行为有一定的制约作用；职工持股还有助于形成职工之间相互约束和自我约束。
5.建立经营者人才市场。要提高对人力资本市场的评价能力，推动经营者的合理流动，形成一个客观评价和选择、淘汰经营者的市场机制。
6.实现企业资本结构合理化。国有企业资本结构的合理设计应以规范治理结构为核心，在以股权资本为主的前提下，通过贷款和发行债券，适当吸收相当数量的金融资本，提高间接融资在企业资本结构中的比例，发挥债权人特别是银行和投资公司对经营者的监督约束作用。
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