理论逻辑与现实困境：政府购买社会组织服务的路径探究，本文主要内容关键词为：路径论文,困境论文,逻辑论文,现实论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D63 [文献标识码]A [文章编号]1004-4434(2015)06-0116-04 一、研究的缘起 20世纪以来，公共服务市场化供给浪潮席卷全球，政府作为公共服务的主体转而向社会组织购买公共服务，购买者、服务者、接受者以此形成良性的合作互动关系。政府购买服务，又称“购买服务合同”或者“购买契约服务”，由其称谓便可知其实质就是原来由政府内部提供的公共服务以契约委托的方式转由非政府组织进行生产与供给[1](P7-105)。在我国政府购买社会组织服务的具体实践中，将原来由政府直接承办的公共事物或服务交给有资质的社会组织来完成，其路径包括项目委托、费随事转、契约管理等，并采取相应的考核机制对社会组织提供的服务的数量和质量进行评估后支付服务费用。政府购买社会组织服务起源于西方福利国家由于财政危机而引发的新公共管理浪潮。早在1998年，英国政府即与全英慈善和社区中心共同签订了《政府与社区及志愿者组织合作框架协议》，建立起双方通力合作的有效支撑运行机制[2]。2001年，加拿大政府签署了“加拿大政府与志愿部门协议”，随后在2003年签订《良好实践准则》。2010年，澳大利亚政府正式签署“全国性协议——携手合作”，政府与社会组织之间建立了多方位的合作关系。目前，社会组织承接政府职能、参与提供公共服务已经成为一种国际趋势，中国也不例外。1995年，上海浦东新区社会发展局委托上海基督教青年会管理浦东新区罗山市民会馆，这是我国政府购买公共服务的最早探索记录[3](p56)。进入新世纪，政府向社会组织购买公共服务的探索不断增多。2005年，国务院扶贫办、亚洲开发银行等四家单位共同启动“非政府组织与政府合作实施村级扶贫规划试点”，这是第一个在国家层面上进行的招标购买公共服务项目。 政府向社会组织购买公共服务是一项非常有效的制度安排。由于经济发展、历史文化、政治制度环境存在着差异，政府购买公共服务在国际间的实践亦不相同。在中国，上海、广州等各地政府购买服务实践取得了良好的成绩，公共服务的质量得以提升，社会组织得以蓬勃发展，促进政府角色加快转型。据资料显示，截至2013年底，我国共有社会组织54.7万个，比上年增长9.6%[4]，且形式多样、各具特色，服务范围涉及工商服务业、科教文卫、生态环境、农业及农村发展等等，服务内容丰富创新，为政府购买社会组织服务提供了组织保障。然而，由于政府观念落后、制度设计不完善、社会组织承接能力有限等问题的存在，政府购买不可避免地出现了“购买行为内部化”、“公共服务的内卷化”等问题。如何看待中国特定语境下的政府购买社会组织服务？如何进一步优化这一制度安排？本文将从政府购买社会组织的理论逻辑与实践逻辑出发，提出解决问题的路径。 二、政府购买服务：面对市场失灵与政府失灵的理论逻辑 市场失灵理论认为，公共服务具有非排他性与非竞争性，靠市场机制自然无法得以有效供给，政府干预成为应然之意，因而提供公共服务成了政府天然的职责。然而，由于政府机构的内在特质和公共物品的过渡属性，政府在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源且效率偏低，即政府失灵是普遍存在的。亚当·斯密也在《国民财富的性质和原因的研究》一书中阐述道，“公共设施一般由政府通过税收方式征集资金并免费提供，但也可以通过其他高效率的方式提供，比如可以由私人供给”[5](P285)。 20世纪70年代以来，以新公共管理思潮为引领的政府改革在全球范围内迅速掀起。奥斯本和盖布勒提出“企业家政府”，倡导通过依靠第三方力量来进行公共服务，政府通过民主程序设定社会需要的优先目标，在此前提下按照一定的契约承包给私人部门，使其利用特长来组织公共服务的生产。可见，在这一实践中，政府的管理职能和具体操作职能被分割开来，政府购买公共服务的作用方式即可形容为“掌舵者购买划桨者”。由此，政府购买公共服务、合同外包等被民营化。然而，包括公共服务民营化等在内的新公共管理取向并非完善，它不可避免产生诸如价值取向、公共责任、公民参与等困境。随着治理理论、第三部门理论的兴起，莱斯特·M.萨拉蒙提出了“第三方治理”模式，即公共权威的运用、公共基金的支出不再唯政府独有，而应当与第三方分享、共同享有。由于非营利组织与政府有着本质上相似的公共目标，从而成为了参加第三方治理体系的最自然候选人。将第三方治理理论运用到公共服务供给领域，为有效地降低服务成本、改善服务质量，政府应与非营利组织通力合作，其中政府担任“掌舵者”角色，而具体的“划桨”事务交由非营利组织来承担。 三、政府向社会组织购买公共服务的制度困境 从本质上来看，政府以契约形式来完成公共服务提供，旨在于解决公共财政的效率问题。作为一种新兴的制度安排，政府购买社会组织服务具有明显优势，实践中也已显示其有效性。然而由于中国目前正处于转型期的中国而言，政府购买公共服务面临着诸多复杂的因素，同时由于法律、政策等顶层设计的制度空白，政府购买行为的雇主化、社会组织的异化、公共服务的内卷化现象较为普遍。这种现象严重制约了政府购买服务工作的健康发展。 (一)购买行为的雇主化。当前，由于缺乏明确的定位和制度的保障，地方政府购买公共服务普遍处于“摸着石头过河”的状态。由于政府购买岗位不占用编制，用人成本较低，购买公共服务反而以一种更隐形的方式造成机构臃肿，非但不能提高财政效率反而加重了财政压力。“买不买”由购买主体政府来决定，或直接交付官办NGO，或委托给某些利益相关的社会组织来实施，甚至一些单位为获取资源，在其内部成立所谓的“社会组织”，来承接政府的服务项目。由于缺乏公平竞争的公正环境，大多数正规的社会组织并无法获悉政府购买需求，直接影响了政府购买服务的规模性与有效性；另一方面，当前政府购买服务边界不清，政府职能转移尚未完全到位等，一些地方政府往往以追求自身效益为价值取向，将向社会组织购买服务变成了“甩包袱”、卸责任的形式，购买服务行为异化。这正是政府追求本身利益而非公众的利益、走向“雇主化”的体现。 (二)社会组织的“准政府”化。随着政府购买服务工作的推进，承接政府公共服务成了社会组织的应有之责。这也容易导致社会组织迎合政府购买的导向而偏离原来的宗旨，成为政府机构的延伸。在以获取政府资源而参与公共服务为目的的行动中，社会组织失去自治或独立性，尤其会弱化该部门的倡导作用，在寻求获得政府资金时扭曲自己的使命，官僚化或过度(行政)专业化，失去灵活性[6]。我国社会组织发展起步较晚，许多社会组织的人员素质不够高，组织文化不够深刻，组织结构不健全，筹集和整合社会资源能力不强，为获得政府的财政资金、政策保护、媒体宣传等资源而通过关系等不正当竞争手段来争抢项目。社会组织力争与政府形成一个利益共同体，而这个利益共同体的出发点必然不是以公民利益为第一位。社会组织甘愿被政府“收编”，丧失其自主性而成为政府的一个执行工具。这背离了政府购买社会组织服务的初衷——公共服务供给主体多元化。 (三)公共服务的内卷化。内卷化是指“一种社会文化现象，用来描述社会或文化模式发展到某一发展阶段，达到一种确定的形式后便停滞不前，或无法进一步发展、转化为另一种高级模式的情况”[7](P31-35)。此外，学者也多用内卷化来形容一种定型后进入“锁定”状态的机理，进而陷入路径依赖当中，创新——无论是制度上还是结构上等都将很难发生。目前政府购买社会组织服务也日益出现内卷化趋势。在项目制的运作方式这一严格约束下，政府与社会组织均更倾向于能产生较大社会影响力的项目，那些被忽略或者力所不及的社会需求领域依旧被搁浅，导致一种没有发展的增长，即公共服务的内卷化。同时，由于当前政府购买缺乏有效的评估标准与绩效考核，社会组织以承接政府购买服务项目为发展目标，在某种层面上忽视购买行为的实质要求，导致政府购买公共服务处于低水平的重复发展之中。 四、善购与回应：政府与社会组织共同面对的策略选择 (一)营造制度环境：构建政府与社会组织的合作伙伴关系。作为新生的政策工具，推广政府购买社会组织服务首先需要良好的舆论环境与舆论支撑，争取社会组织的广泛认同和知晓，为政府购买服务提供社会力量。在这一共识的环境中，构建政府与社会组织的伙伴关系。政府主动让渡发展空间，把适合和能够由社会组织承担的管理和服务事务通过竞争性选择方式交给社会组织，着力实现公共服务的全方位、民主化供给。同时，政府需要转变观念，明确其在购买社会组织服务中的职责，在认识到政府购买的重要意义的同时，也要充分认识到政府职能向社会组织转移并不意味着政府可以减轻公共服务的供给责任；相反，政府应当为强化公共利益而承担宏观指导、统筹安排等责任，担任公共服务的评估者、掌舵者、购买者的角色。在政府购买社会组织服务中，保证政府能够以最低的可能成本提供服务，同时又能保留控制合同行为、监督质量、评估绩效以及当合同绩效失败时变更合同的权力。 在当前语境下，应当坚持政府主导、社会组织协调的原则来构建政府与社会组织的合作伙伴关系，遵循互相促进、和谐有序互动、合作共赢。政府要强化社会支撑体系，建立与社会组织协商对话机制，为社会组织参加社会治理创造机会、提供条件、搭建平台，创造良好的参与生态环境。社会组织公平参加政府购买的关键在于信息公开，减少程序上的主观性。建立健全购买服务信息平台，全面打通供需双方的信息通道、交流渠道，及时向社会公开购买什么、如何购买、购买标准等，都要确保具备条件的社会力量平等参与竞争，避免倾向于官方社会组织、有关系的社会组织，杜绝暗箱操作，为全面推广政府购买社会组织服务营造良好的制度环境。 (二)完善制度设计：政府购买社会组织服务的法治化与科学化。政府购买首先要求能够做到有法可依，通过进一步修订完善《政府采购法》，将公共服务纳入政府采购法律制度的范畴当中，这也是国际上的惯例。在总结经验的基础上、在符合法律规范的前提下，对政府购买社会组织服务制度进行科学化顶层设计，即对政府购买服务的购买主体、承接主体、购买内容与标准、购买程序、财政安排以及监督评估等逐一加以规范，实现政府购买服务行为的法治化、规范化、程序化与高效化。 1.界定购买范围，明确购买目录。国务院《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》对购买内容作了概括性描述，即“适合采取市场化方式提供，社会力量能够承担的公共服务”。可见购买服务目录并非强制性的，应及时进行动态调整，前提是须依据这一指导意见界定公共服务的分类与政府购买边界，以改善民生为导向，突出政府购买服务内容的公益取向。在此基础上，形成公共服务购买目录筛选机制，建立公共服务需求调查机制，依照广州市的经验，出台政府购买服务指导性目录和社会组织目录，保证政府购买的社会组织服务既在经济上可行——政府购买成本低于政府直接生产成本，又在技术上可行——费用和收益便于衡量。 2.完善购买流程，健全运行机制。根据项目来购买社会组织服务，依据项目化运转来健全政府购买社会服务机制体制，建立项目申报、预算编报、组织招标、项目监管、绩效评价的运行流程。首先，购买主体利用信息化新技术手段及时、充分地向社会公布购买信息，包括服务项目内容与绩效评价标准等，说明对承接主体的要求，着力为符合条件的社会组织提供公平的参与路径。其次，明确招投标、询价、委托等具体操作方式，制定统一、规范的政府购买服务合同格式等文件标准，并提供咨询方式与互动平台，竞标过程公开透明，让申报项目的社会组织有一个角力的过程。同时政府还要完善资金分配竞争性评审程序与标准，进一步规范政府购买服务项目的管理与评估。 3.建立服务标准，完善绩效考核体系。政府购买社会组织服务要求必须引入一个综合性评审机制，其成员应当包括购买主体、服务对象及第三方专业机构等，评审内容包括购买服务项目质量、资金使用绩效等。实现评审科学化的前提是科学化、规范化的服务标准体系。制定公共服务标准与评价体系时要引入科研院所、行业协会等智囊团的力量，追求与需求管理指标、预算经费指标的协调性，真正实现政府购买社会组织服务的高绩效目标。检查评估报告应当向社会公布，引导媒体、公民对项目后果的可持续关注，并作为选择承接主体的重要依据。建立责任追究机制，引入末位淘汰机制，督促社会组织自觉改善公共服务供给的水平和质量。 (三)健全制度支持：提升社会组织承载政府购买能力。政府购买社会组织服务，不仅要求政府相关职能“转得出”，还需要社会组织能够“接得好”，因此提升社会组织承接政府购买能力将是重点。党的十八大报告提出，要加快形成“政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”。但一直以来，我国对社会组织宏观激励有余，微观约束过多，社会组织整体上仍处于发展初级阶段，承接政府购买能力有限。因而提升社会组织治理能力便成为政府购买社会组织服务提供制度支持的现实选择。 一方面，政府通过法律建设、政策扶持为社会组织提供全方位的支持。当代社会每个行业的发展壮大都要受社会规则的限制，其中法的框架必不可少，在法治框架下推动社会组织发展是必然选择。首先，将社会组织基本法纳入立法规划，对社会组织发展进行系统性立法，进一步修订完善《社会团体登记管理条例》等相关法律法规，可参考深圳市社会组织法律体系，涵盖“规划-基本法-登记注册-管理评估”各个环节。其次，完善财政补助、税收优惠、信贷服务等扶持政策，推广社会组织孵化培育模式、项目指导、公益创投等。政府应当着重从创办、起步阶段就对社会组织给予全方位的支持，如免费提供办公场地与设备、进行人员培训与能力建设等，提升社会组织自我管理、筹资和社会服务等能力的同时也提升其承接政府购买服务的能力。另外，还要加强对社会组织的监管，落实对社会组织的问责，促使其更加有能力、有实力、有信誉。 另一方面，社会组织加强自身建设，提升服务能力，为承接政府购买奠定基础。首先，加强人才队伍建设。在吸纳高素质专业化人才的同时对现有工作人员进行系统培训，营造学习型组织的氛围，培育社会组织的主体意识，从而不断提升其专业化水平。其次，完善社会组织治理能力，依法依照章程开展活动。建立内部自律机制与社会组织信用体系，提高社会组织诚信度和公信力，塑造良好形象，为参与政府购买服务的项目招标提升竞争力。最后，提升社会组织的筹集资源能力，充分发挥与政府合作所获得的行政资料，与其自身接近服务对象的社会资源相结合，从而取得更大的公共服务效益。