国家权力纵向配置的法治化选择——以中央与地方政府间事权划分为视角的分析，本文主要内容关键词为：事权论文,纵向论文,地方政府论文,法治论文,划分为论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF2 文献标识码：A 文章编号：1002-3933(2009)05-0084-05
如何合理划分中央与地方权限，在保证国家统一的前提下因地制宜，是一个长期困惑着中国理论界和政府部门的宪政问题。近年来，国内关于中央和地方关系问题的研究逐渐增多，论者从政治学、社会学、法学和财政学等多角度进行了研究。许多学者都认识到，权力配置问题是中央和地方关系的核心问题，而中央地方政府间事权的划分和配置又是权力配置的关键所在。在过去的几十年里，我国中央与地方关系进行过多次调整，但常常走不出“一放就乱，一统就死”的困境。究其原因，就是缺乏一种有效的制度保障。要使中央与地方关系朝着一个理性化、制度化的方向发展，就必须把它建立在法治的基础上，科学界定中央与地方的权力关系，使中央与地方政府间的事权划分法治化。
一、改革开放30年中央与地方权力调整的路径及其得失分析
改革开放以前，我国曾进行过数次以中央政府权力下放为主要内容的行政权力结构调整，但基本没有走出“放”与“收”的循环。改革开放以来，这种情况发生了深刻的变化。邓小平曾经将“权力要下放，解决中央和地方的关系”看做是中国政治体制改革应包含的三项内容之一[1]。随着经济体制和政治体制改革的深入和发展，我国在改革中央高度集权体制的过程中，对中央与地方政府间的权力关系进行了较大调整，取得了突破性的进展。主要表现在以下几个方面：
1.立法体制的变革
1979年，通过重新修改的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，赋予了省级人大及其常委会制定地方性法规的权力。1982年12月，全面修改后的1982年宪法规定“国家机构实行民主集中制的原则”，其重要内容之一是“中央与地方应有职权划分。中央与地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”（第3条第4款）。宪法对立法权限进行了原则性的规定：(1)明确全国人大及其常委会都是行使国家立法权的机关。(2)国务院作为国家最高权力机关的执行机关和全国最高行政机关，可以依照宪法和法律制定行政法规。(3)省、自治区、直辖市的人大及其常委会，可以制定地方性法规。(4)规定民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省或者自治区的人民代表大会常务委员会批准后生效，并报全国人民代表大会常务委员会备案。2000年3月，《中华人民共和国立法法》又进一步明确了法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、规章的制定权限和制定程序。这样地方一级就在一定程度上拥有了立法权。
2.财政体制改革
通过财政体制改革，逐步明晰中央与地方的财权。为了调动地方的积极性，同时让地方分担财政上的困难，中央政府先后在1980年和1985年推出了“划分收支，分级包干”的财政管理体制和“划分税种，核定收支，分级包干”的财政管理体制，并从1984年起，建立了区（地区）、乡（镇）级财政体制，形成了中央、省（自治区）、市（县）、区乡（镇）四级财政体制。在此基础上，1994年开始实行以分税制为核心的财政体制。分税制的实行，初步建立起规范和稳定的中央与地方财力分配机制，一定程度上增强了中央宏观调控能力，为进一步理顺中央与地方关系奠定了基础。
3.下放投资决策权限
大幅度改革投资管理体制，中央下放了固定资产投资项目的审批权限，简化审批程序。地方政府有了一定.限度的固定资产投资权、技术改造权、城乡建设权。1985年银行被授权向地方政府提供贷款，以此取代中央政府直接向地方投资方式。同时，地方政府推动建立地方银行，地方金融迅速成长。这些措施都极大地刺激了地方投资扩张，使地方政府成为国内投资主体，成为改革初期经济快速增长的主要动力。
4.金融体制改革
金融体制方面，一是设置了专门的中央银行，二是建立和发展了专业银行。工商银行、农业银行、建设银行、交通银行四大专业银行及其分支机构遍布全国，各自形成了全国性网络。1998年中央决定对中国人民银行管理体制实行改革，撤销省级分行，设立跨省区的9家分行。分行的主要职责是依据总行的授权，负责执行全国统一的货币政策，对辖区内除保险和证券外的金融业务活动进行全面的监督管理。这一改革，增强了中央金融宏观调控的有效性，有利于减少地方政府对央行地方分支机构在制定货币政策以及银行监管方面的干预。
5.行政性放权中的非均衡的区域政策
1978年之后，中央向地方的放权采取东部重点、梯度推移的倾斜性区域政策。先后对特区、各省高新技术开发区实行特殊政策，对16个计划单列市赋予相当于省一级的经济管理权限；对有条件的150多个城市实行市管县体制扩大政府的职权和地域管辖。
6.人事管理权改革
增强地方人事参与权，确立“下管一级”的党管干部政策。1984年后，干部政策从“下管两级”改为“下管一级”，中央只是管到省部级，对地厅级主要领导只进行备案管理，这为地方增加干部任用上的自主性和民主性创造了条件。
纵观改革开放30年中国中央与地方关系的变迁，中央政府权力已经发生了向地方政府的重大转移，正从中央独占的单极权力格局向双极权力结构演变。这种演变的实质是中央放松了对地方的“行政捆绑”，通过下放权力充分调动了地方政府发展经济的积极性。改革开放30年我国经济社会发展取得的巨大成就，与此有着密不可分的关系。
但是，我们通过理性的分析就可以发现，时至今日，我国的中央地方权力关系仍未能完全走出“一放就乱，一收就死”的怪圈。1978年至今的30年间，地方分割市场的大战，如原料大战、产品大战、政策大战等，此起彼伏，走私中的地方保护主义，执法中的地方保护主义，税收征管中的地方保护主义等愈演愈烈[2]。地方保护主义难以遏止，虽然表面上是地方政府不顾大局的进行局部利益激励争夺的结果，但实质是中央宏观调控和监督能力虚弱和低效的表征，凸现出中央与地方的权力划分出现了问题。
这些问题突出表现在三个方面：
1.权力配置缺乏相应的配套立法
在现行的中央与地方分权模式中，存在着一个缺乏完备可行的法律制度保障问题。诚然，在《宪法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《民族区域自治法》中，对于中央与地方政府的职权都有一定的规定。但是，宪法的规定过于原则化，缺少相应的配套法规作支撑。实际上，宪法只是规定了中央与地方政府的组织形式，确立了中央与地方职权划分的主要原则，并没有对中央与地方分权进行具体而明确的规定。另外，虽然宪法规定了国务院的一般职权，但是，哪些权力专属中央政府，哪些权力专属地方政府，哪些权力由中央政府和地方政府共享，如何共享并没有作出明确规定。改革开放以来我国平均每3年修改一次宪法，但是，没有一次修改涉及中央与地方事权的划分。而中央与地方事权关系又必须通过修宪作出明文规定，成为中央与地方权力来源的宪法依据。它们不应当是基于中央与地方在经济与政治利益上的讨价还价，而应当是基于制度化的权力分享[3]。
2.中央与地方各级政府间事权同构性严重
我国宪法规定：中华人民共和国国务院，即中央任命政府是最高权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。它负责贯彻执行党的路线、方针、政策和全国人大及其常委会通过的法律、法令，统一领导国务院各部、各委员会其他所属机构以及地方政府的工作，管理中国的外交、国防、财政、经济、文化、教育等事务，领导社会主义现代化建设。中央政府拥有最广泛的职权：行政领导权、行政立法权、行政提案权、行政监督权、人事行政权、建制权及全国人大及其常委会授予的其他职权。按照地方组织法设立的地方政府的职权也是非常广泛，由行政执行权、行政领导权、行政监督权、行政管理权、人事行政权等。把法律规定与现实的中央政府事务与地方政府事务作一比较，我们不难发现，目前我国中央与地方各级政府事务并没有明显的区别——除了少数事务如外交、国防等专属中央政府外，地方政府拥有的事权几乎是中央政府事权的翻版，存在着严重的“职责同构”①。职责同构导致两方面的后果，一是各级政府的事权相互严重重叠，缺乏独立性，致使上级政府可以越权行使下级政府的职权，无法实现依法行使职权的基本要求。各级政府在行使职权时，越位与缺位现象同时存在。二是中央与地方事务错位、含糊不清，上级的事务往往成为下级的当然事务，造成许多应由中央政府承担的公共物品和服务由地方政府负担，导致这些公共物品和服务的提供存在严重的不足和不均。
3.中央地方权力配置方式的行政化
我国中央政府的放权与收权缺乏法律依据，中央地方关系的变动往往依据党或政府的决议或文件，而不是国家的法律。中央与地方的权力调整仍然以行政性分权为主要形式。行政性分权有三个特点：一是非规范性分权，即依据政策而不是法律进行分权。二是非平等性分权，即分权是根据具体情况有选择、有侧重、分步骤进行的，对各地方不是一视同仁。从对外开放政策的梯度推进、计划单列城市的选择设立、不同地区实行不同的财政包干体制以及对各地固定资产投资项目审批额度的限定可以清楚地看到这一特点。三是下放的权力可以随时收回。权力调整并没有从根本上摆脱计划体制下权力下放——上收的恶性循环。频繁的收权、放权，时而分级管理，时而高度集中，造成空间上地方权限的模糊和时间上地方权限的断续。这正是形成地方政府行为短期化、“上有政策、下有对策”等问题产生的重要原因。
二、发达国家中央与地方事权划分的比较与分析
大多数发达国家一般由宪法或专门法明确划分中央与地方（联邦与各州）政府事权。可以分为联邦制国家和单一制国家两种类型。联邦制国家如美国、德国、加拿大等，中央政府所拥有的权力，都在国家宪法中予以明确规定。地方权力较大，自治色彩很强。单一制国家，如英国、法国、日本等国，地方政府的权力由中央政府的立法机关以普遍的形式授予，宪法并不明确划分中央与地方的权力，而是笼统地都交给了中央政府，地方的权力来自中央。
（一）联邦制国家的中央地方事权划分
在联邦制国家，分权包括两个方面：一是联邦政府与各联邦成员政府的分权；二是各联邦成员政府与地方政府的分权。前者由联邦宪法划分，后者由各联邦成员政府以宪法、法律规定或由议会决定或批准。宪法对联邦制国家联邦政府与联邦成员政府间权限划分有三种方式：
1.联邦事权列举，成员政府事权概括保留方式
采用这种方式的是美国、德国、瑞士、俄罗斯等国。如美国宪法第10条修正案规定，联邦拥有宪法第1-4条所列举的“授予的权力”和根据美国联邦最高法院所作宪法解释而从授予的权力中合理引申出来的“默示的权力”，州拥有“保留的权力”。在事权范围的划分上，美国联邦政府负责国防、外交和国际事务以及邮政、空间技术和关系到全国利益的州际事务、全国性的社会福利等。州政府通常负责联邦政府事权以外的、没有授权地方政府处理的一切事务。主要包括：收入再分配、提供基础设施和社会服务、促进本州经济发展等。地方政府则依据州的法律规定和州政府的授权处理当地事务，其事权范围较广，所涉及的事务一般限于地方政府的管辖之内，主要包括基础教育、地方治安、消防和地方基础生活设施、公共福利等。联邦和州除了各自享有的专有权力外，还享有一些共同的权力。这些权力包括：征税，借款（发行公债），设立银行和公司，设立法院，制定和实施法律，为公共目的而征用财产举办公共福利等。地方政府的事权范围依据州的法律规定和州政府的授权，处理当地事务，主要有基础教育、地方治安、消防和地方基础设施等方面[4]。
与美国一样，联邦德国也分为联邦、州、地方三级。州和地方政府虽有比较大的自主权，但也只能在联邦法律允许的范围内行使属于自己的权力。这是德国与其他许多联邦制国家的一个很大的不同之处。德国各级政府的事权范围由基本法明确规定。根据基本法，联邦政府的事权范围很大，涉及国家安全、国际交往、全国性的联邦交通、邮政电讯、社会保障和重点科技项目研究开发以及属于联邦一级的事务等。具体包括国防、外交、海关、农业、能源、跨地区高速公路以及洲际公路铁路等重大交通通信建设、公共债务、跨地区经济发展以及本级行政管理支出。州政府的事权范围相对比联邦小，其内容包括州政府一级的行政事务、社会保障、文化、卫生、教育、治安和环境保护等。地方政府的事权范围较小但很具体，只负责当地公共交通设施、文化教育、住宅和公共场所建设，以及本级政府的行政管理事务[5]。
2.宪法同时列举联邦政府和成员政府权限的方式
采用这种方式主要包括委内瑞拉、印度、巴基斯坦、缅甸等国。这些国家的宪法中都详细列举了联邦政府的权利、州的权力和由二者共同行使的权力。如委内瑞拉宪法第17条和第136条分别规定了属于州的权限之内的事项和列入国家职权之内的事项。宪法还规定了各州不可以做的事项，也规定了经各议院议员2/3的多数通过，国会可以把国家职权的特定事项给予州或自治区[6]。
3.双方列举，未能列举的事权由联邦保留的方式
采用这种方式的国家以加拿大为代表。与美国联邦宪法通过列举主要事项的方式规定联邦政府事权范围的做法不同，加拿大宪法将联邦事权与各省事权双双列举，如有未列举的事权发生时，其性质属于全国性者归联邦，关系一省之性质者归于省。即中央、地方均列举事权，而未列举事项则依事务性质来划分而定其归属[7]。联邦政府事权范围主要包括：外交、国防、货币政策、国际贸易、邮电、航空和铁路运输、法律（民法、刑法、版权法）、失业保险。各省级政府的事权范围主要包括：医疗保健、社会福利、高等教育、自然资源、高速公路、环境保护等。联邦政府与省级政府管理职责和权限在一些方面有交叉，如在农业、工业、养老金、移民等方面，联邦政府也在一定程度上参与管理。按照加拿大的政府体制，其地方政府主要依附于省政府，因而管理权限相对较小。通常，地方政府的事权主要有警察、消防、中小学教育、环境卫生、公园、地方公路等。对联邦和地方政府的事权划分，加拿大建立了一套中央与地方的事权协商机制，每五年联邦和省政府要进行一次讨论和协商，根据有关变化情况提出调整的建议。
（二）单一制国家的中央地方事权划分
在单一制国家，中央与地方职权也有两种模式，一是通过宪法具体列举中央与地方职权，如法国的1982年的《地方分权法》，意大利1947年的《意大利共和国宪法》；二是中央以通用法律具体列举中央与地方职权，宪法通常只规定中央与地方的权限划分原则或地方政府行使职权的大致范围。如英国的《地方政府法》、日本的《日本国宪法》等。下面就法国和日本两国的中央地方事权划分模式作简要评介。
1.法国
作为一个单一制国家，又具有长期的集权传统，从法国大革命直至第五共和国前后，法国地方政府都是在中央政府的主导下进行地方治理，或者由中央直接下达指令，统一管理，或者由中央政府派驻官员。法国对中央与各级地方政府的权限并没有作分别的明确列举，宪法也没有明确的规定。1982年3月2日的分权法及对其进行补充和细化的立法使中央与地方在行政与预算方面的职权分配更为合理，赋予地方政府在决策方面的更大的自主权。此后一直经历着分权的过程，导致地域行政结构的显著变化，主要标志是各级政府之间职责的更好分配，公共生活各个领域的任务更多地交给了各级地方政府。这改变了高度集权的体制，使中央与地方的关系朝着分权化的方向前进了一大步[8]。法国政府分为中央、大区、省和市镇四级，虽然法国是一个具有深厚的中央集权传统的国家，国家的政治、军事、经济大权都集中在中央政府，地方政府的自主权十分有限，但是，法国各级政府的职能和事权划分比较明确。中央政府的事权为在执行总统的对内对外政策的前提下，制订向议会提出的法律草案和条约，并根据已颁布的法律，制订具体的政策法令。政府决定并指导国家的政策，掌管行政机构和武装部队。根据法国宪法规定对议会负责。政府的具体权力是掌管内政、外交、军事、经济、文化等各个方面，主要负责宏观管理与战略发展计划。大区政府的事权为执行国家的中长期计划，促进本地区的经济开发和发展；制订本地区发展五年计划，支持本地区所管辖的省、市镇的经济活动及中小企业和私人企业的发展；协助国家推行领土整治政策；分配和使用国家调拨的财政经费编制年度职业培训大纲；对大区的地方公共投资和工商旅游的合理分布进行调整等。省级政府的事权主要是决定省的财政预算，负责地方税收，制订城镇规划，管理省内的公路、港口和运输，建设和装备中小学教育设施，主持各种社会救济机构，管理社会医疗和社会保险费用，制订和资助农村的领土整治，讨论和分配中央调拨的费用，负责社会保险和社会问题，其解决的社会问题主要是就业和对企业提供帮助。市镇政府的事权是负责组织和建立市镇行政机构和其他公共机构，管理公共财产、公共工程，建立公立公益设施，管理市镇公共机构和医院等，批准工程计划，负责建筑和维修公共建筑，征收不动产，接受遗产，讨论和通过年度财政预算，计划市镇公共生活问题。
2.日本
日本在“二战”以后实行明确划分事权基础上的分税制，在中央和地方的关系上，日本有两个重要特色：一是财权高度集中于中央；二是事权大多分散于地方，即在政府内部的事权划分上，日本以“大地方政府”而著称。日本在中央与地方之间事权的划分方面的显著特色是中央与地方的共管事务占相当比重[9]。除国防、外交和公安明确由中央负责，消防、港湾、城市规范、公共卫生和住宅明确由地方政府负责以外，诸如公路、河流、教育、社会福利、劳动、卫生、工商、农林行政等大多数行政事务都由中央与地方政府共同负责。共管的方式有两种：一是将某些事务分成许多细节，然后明确规定中央与地方的责任范围；另一种是对于某些事务，确定中央与地方的经费负担比例，而以前者居多。例如，社会福利，中央负责全面规划和指导，并掌管各种保险基金、年金基金；市町村负责卫生保险、公益当铺和公民养老金征收。
（三）发展趋势
20世纪90年代以来，在国家权力——国家结构的双重互动变迁中，西方各国的国家结构与集权、分权亦呈现出集权化和分权化并存及共同发展的趋势[10]。
传统的地方分权国家表现出集权化的倾向，如传统强调地方自治的英国，自20世纪80年代以来集权成为中央与地方关系调整的主要趋势。传统集权制国家表现出分权化的趋势，如法国大革命后建立的是高度集权制国家，随着经济的发展，法国逐步下放权力，到20世纪80年代逐渐具备地方自治的集权制结构特征。
总体上看，中央与地方关系的调整呈现出一种双重倾向：一方面是中央政府权能扩张，另一方面是地方政府职能扩张，表现出集权和分权的共同增长。如在美国，从尼克松的新联邦主义到里根的新保守主义，再到老布什、克林顿的政府企业化改革，都倾向于发挥州和地方政府的作用，但联邦不是减弱而是加强了。同时，联邦权力的扩张并未影响州和地方政府的发展。美国州和地方在管理本地区的经济文化等社会性事务中的作用不是削弱了，而是加强了。
另一方面，在合理分权的基础上，许多年西方国家的中央与地方关系出现了越来越强的合作化趋势。如美国从二元联邦制向合作联邦制过渡，英国布莱尔政府1997年上台后，提出建立新型的中央与地方“伙伴关系”。在德国，各州不仅执行州法，也执行联邦法，除少数联邦机构（海关、军队等），联邦法律的执行都掌握在州各部门，联邦政府只起监督作用。在法国也产生各级政府合作组织，比较有特色的是“市镇合作体”，也称“市镇多功能相互合作体”[11]。
（四）启示
通过对上述国家中央与地方间事权划分实践的分析，我们可以得到如下启示：
1.通过国家立法而不是行政干预确立中央和地方的权限范围及其相互关系
从世界有关国家的经验看，不论是联邦制国家还是单一制国家，西方发达国家均采用宪法和相关法律明确划分中央政府与地方政府的事权范围。各级政府事权大小及其事权的履行都有宪法或其他法律可依，即使政府之间共有事权也有法律形式加以明确分工，从而对各级政府有效的行使职责、对政府间财政关系的协调运转产生了良好的效应。
2.政府事权范围应限定在“市场失灵”领域
由于各国的政治、经济体制及文化传统等社会经济条件不同，这就造成了各国政府事权范围存在着明显的差别。但同为市场经济体制下的政府，也具有一项极为重要的共同之处，即基本上把政府的职能限定在诸如国防、行政管理、基础设施建设、环境保护、社会保障等“市场失灵”领域。
3.应改变中央集权与地方分权绝对主义的思路
观察20世纪中期以来西方国家中央与地方关系的演变，一个显豁的事实是：单一制国家和联邦制国家中央与地方关系的演进是“名异实同”。越来越多的国家抛弃了中央集权与地方分权绝对主义的思路，而以一种相对主义的新思维来看待中央与地方权力关系问题。各国中央与地方关系发展的一个共同趋势就是中央集权和地方分权的相对“均衡”。单纯的中央集权与绝对的地方分权都只是看待中央与地方关系的两种极端的思维方式，都已经不合时宜了。实际上，“在现实世界，既没有纯粹的中央集权体制，也没有纯粹的地方分权体制，只有中央集权——地方分权的混合体制。各国经济体制不同，只是中央集权和地方分权的程度不同”[3]。
三、我国中央地方政府间事权划分机制的法治进路
要改变我国中央与地方权力关系失范、失衡、失控状态，必须使中央与地方政府间职权划分走上法治化的轨道。
目前，我国中央与地方政府间事权划分的立法安排可以有以下几种选择：第一，宪法改革方案。即对《宪法》进行修正，以宪法修正案的形式对每一级政府的权限进行明确界分。第二，制定中央与地方关系法（也有学者使用中央与地方府际关系法）来规范中央与地方政府事权财权划分。第三，制定财政基本法，由其明确中央与地方政府的确切职能以及中央与地方政府的事权财权分配。笔者认为，制定中央与地方关系法涉及我国目前政治制度中的一些基本问题和不确定因素（如台湾问题），近期内尚不具备条件。笔者建议可采用宪法修正案的方式，在宪法中明确、科学地界定中央与地方政府事权，并辅之以地方政府组织法、财政法、税收基本法、预算法等，构成中央地方政府间权限划分法律规范体系。
关于中央与地方政府权限的具体划分，主要有三种模式：第一种是在宪法等基本法律中列举出中央政府的权限，中央政府的事权得以明确，至于地方政府的事权范围，则是除中央政府事权之外的剩余权力，凡不为宪法所禁止的，都属于地方政府的事权范围。这种方式的可能弊端是，在剩余权力中有关全局者如归地方行使，有可能造成地方的分裂。第二种方式是将地方政府的事权在宪法或其他法律中加以列举，剩余权力则归属于中央。实行这种方式的前提是中央的权威地位有坚实的保障，在中央的统一权威下，为发挥地方的积极性，渐次为地方分权开“口子”。这种模式的可能弊端是，一旦中央的权威受到时势的威胁，地方坐大，则中央就只能得剩余权的虚名。第三种方式是将中央和地方政府的事权范围在宪法或其他法律中分别列举，一是列举中央的专属事权，以保障中央的权威和国家的统一，二是列举地方的自治事权范围，以限制地方以剩余权力对抗中央的权威，并对未加明确的剩余事权，原则上规定，关乎全国利益的，由中央管辖，关乎地方局部利益的，由地方管辖。
根据我国的国情，应采取分别列举的方式，根据中央与地方在国家管理中的地位和作用，在宪法和基本法律中明确规定中央和地方的事权范围。
凡是关于国家整体利益、全局利益的事务，由中央政府承担。主要包括：国防、外交，维护国家的统一独立、主权和领土完整；制定和修改宪法，有关国籍及刑事、民事、商事、诉讼程序方面的立法；制定国家中长期发展规划和国家宏观调控政策，保持宏观经济的健康发展；限制垄断、保护竞争，维护全国市场的统一；协调国内各地区之间的经济关系，保证各地区经济和社会的协调发展；建立统一的社会保障体系；加强全国性的基础设施建设；在全国范围内调节收入和财富分配；积极发展国家的科技、教育、文化、卫生、体育等事业。
凡是关于地方局部利益和地方自主性的事务由地方政府负责。主要包括：按照国家的法律、法规和政策制定本地区的地方法规和地方发展规划；管理与本地区经济与社会发展相关的公共事务和公益性事业；维护市场秩序，防止地区封锁、地方垄断；维护地方社会治安；加强地方基础设施建设；发展地方教育、文化、卫生事业等。
另外，还存在介于中央事权和地方事权之间的大量的“准全国性公共事项”[9]。可以考虑将诸如教育、卫生、环境保护、生态工程等“准全国性公共事项”及一些突发性事项列为中央与地方的共管事项，由中央与各级地方政府按照一定的比例来承担管理和支出责任，决策权归属中央部委，支出责任则授权委托给具体的地方政府。
收稿日期：2009-01-04
注释：
①所谓职责同构，是指在政府间关系中，不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一、一致。相关理论见朱光磊，张志红：《“职责同构”批判》，载《北京大学学报》，2005年第1期。张志红：《当代中国政府间纵向关系研究》，天津：天津人民出版社，2005年版第267-277页。
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