摘要：城乡建设用地增减挂钩项目是指通过拆旧建新等措施，实现耕地面积有增加、质量有提高、建设用地有减少、布局更合理、节约集约用地等目标的土地整治活动。本文以广东省佛山市高明区杨和镇清泰村项目区为例，分析了城乡建设用地增减挂钩项目在提高水田利用率方面的应用，阐述了城乡建设用地增减挂钩项目对于落实耕地占补平衡的重要意义。
关键词：增减挂钩；水田利用率；占补平衡
引言
随着全国各地经济社会事业的快速发展，各行业对土地的需求日益强烈，建设用地逐年增加，耕地日趋减少，这对我国有限的耕地资源提出了严峻的挑战。2004年，国务院发布《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号），提出节约集约用地、保护耕地要求，同时加强村镇建设用地的管理，鼓励城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。增减挂钩将农村和城镇建设用地视为一体，若农村建设用地通过建新拆旧和土地整治增加了耕地，城镇就可以增加相应面积的建设用地，实现建设用地的集约利用，同时要保证项目区通过土地整治能再规定年限范围内归还周转指标对应的耕地面积[1]。目前广东省内存在较多零星废弃农村居民点、废弃工矿用地等利用度低的建设用地，由于这些建设用地位置离中心商业区较远，不利于村民从事建设活动，而部分农用地由于周边耕作条件较差也存在荒废情况。城乡建设用地增减挂钩项目的建设可缓解此种两相尴尬的境地。高明区水田指标紧缺，荒废的农村居民点用地较多，杨和镇清泰村第村砖厂周边大面积耕地，而第村砖厂已废弃多时，该地块复垦后即可与周边水田形成连片耕作区进行高效的耕种，地块纳入增减挂钩项目区进行拆旧复垦后可置换出水田指标用于建新，而建新地块位于荒置的、现状已不适宜耕种的水田地块，从而提高了高明区的水田利用率，为落实耕地占补平衡作出了贡献。
1 研究区概况
杨和镇位于佛山市高明区腹地，属高明区三大组团（中部组团）之一，地处广（州）海（安）中线与江（门）肇（庆）线的交汇处，超一级公路高明大道贯通全镇东西动脉，杨西大道和江肇高速公路纵贯全镇南北方向，杨西大道接驳广明高速后，也将是高明未来的产业轴线和物流轴线，境内交通四通八达，纵横交错，区位优势明显。
2 拆旧区情况分析
2.1 拆旧地块潜力分析
拆旧区必须在最新的土地利用现状图上为建设用地，一般包括建制镇及采矿用地等。本项目现状地类数据来源为佛山市高明区2016年度土地调查变更数据。拆旧区面积为190.94亩，涉及3个地块，均位于杨和镇的清泰村。其中CJ002地块整体地势平坦，周边有大面积耕地，计划复垦为水田，本文仅针对CJ002地块进行分析。CJ002地块面积为97.46亩，位于杨和镇清泰村，现状为废弃荒草地，有零星无人居住的平房分布，大部分地表覆盖杂草较多，土地利用度低。
拆旧区地块的复垦潜力以高明区2016年土地变更调查数据为依据进行测算，数据库中对应的图斑面积作为地块的总面积，扣除图斑内线状地物面积和拟保留的不复垦的建（构）筑物占地面积，即为拆旧地块的可复垦面积：
复垦潜力=地块图斑面积-线状地物面积-保留建构筑物占地面积
如果拆旧地块中有拟保留的建构筑物，则需实地测量，并在复垦地块的土地利用现状图和复垦方案图上按实际形状和面积进行分割，并加以注明。
2.2 民意调查分析
增减挂钩项目实施涉及到广大农民的切身利益，必须让农民了解相关政策，保证农民对事情全过程的知情权和参与权。在项目区选点布局过程中举行了听证、论证，充分听取了当地农民的意见，切实维护农民意愿。通过城乡建设用地增减挂钩项目建设，将原有闲置废弃建设用地复绿复耕，可有效促进当地环境的改善，也可以为当地经济发展提供建设用地指标，项目的实施取得了当地农民和农村集体经济组织的理解和支持。
2.3 拆旧复垦措施
经设计条件评估及民事协调，最终确定CJ002地块中有4.11亩土地仅适宜做林地，1.3亩土地需保留建设用地。复垦地类的确定综合考虑了实地的地形条件，水源条件以及耕作条件等。工程建设按复垦地类标准建设，具体包括了土地平整工程、灌溉排水工程、田间道路工程等。
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2.3.1 土地平整工程
地块整体地形平坦，田块根据实地地形特征进行平整，主要工程包括地上建筑物拆除、地下硬底化设施拆除、清除杂树杂草、平整土方、防渗层修筑等等。地块复垦为水田4.9718公顷，土方平整84.45亩，拆除围墙62.58立方米，拆除简易房981.91平方米，拆除砖结构房屋145.89平方米，废弃坑塘填埋7915.41平方米，修筑保水防渗层49720.25平方米。复垦表土土层客土厚度为30厘米以上，耕地有效土层厚度不低于40厘米。
2.3.2 灌溉与排水工程
通过实施灌溉与排水工程，合理利用水资源，形成“旱能灌、涝能排、渍能降”的灌排体系，采取节水灌溉措施，增加有效灌溉面积。充分利用各地块附近已有的山塘水库或通过修建蓄水池等蓄水设施，通过布设灌排水管，保证各地块能够满足灌溉条件的要求。地块东南边有一条原有斗沟由东向西穿过，沟渠由旁边水库引水出来，水源充足，项目区新修暗渠与该原有斗沟接驳，耕地灌溉水源有保障。
2.3.3 田间道路工程
地块CJ002共修建3条砂石田间道共729.33米，平均宽度4.6米；新修生产路5条共378.64米，平均宽度为2.3米；下田坡道2座。新修道路与项目区周边原有道路接驳，使道路连接成网。
2.3.4 土壤改良工程
项目规划实施时培肥需要施加肥料采用每公顷5t腐熟有机肥、每公顷1t复合肥及每公顷1季种植绿肥的配比进行土壤改良，保持三年连续施肥（土壤有机质提升措施至少应连续实施3年以上），并可通过种植农作物帮助恢复土地肥力。
土壤改良需配合土壤翻耕，施肥后，使用耙地机在田块上反复翻耕3次，使得耕作层回填土壤和植物质有机肥能得到混合。随后向田块中引入灌溉用水，水位与耕作层土壤上方持平。再使用耙地机在田块上反复翻耕3次，使得耕作层土壤与土壤改良剂能得到充分混匀。
2.4 拆旧复垦前后情况对比
新增耕地田面平整，土层深厚，有效土层厚度大于等于120厘米，有机质含量为1.32%，地块与周边耕地连接成片，水利工程配套齐全，能做到旱涝保收，适宜农作物生长；田块形状较规则，便于机械耕作的需要，排灌有保障，田间道路布局合理，能满足小型农机通行、运输、作业的需要，且与周边道路相连，方便生产和生活。
3 拆旧区及建新区水田利用率分析
项目拆旧区复垦为耕地地块位于杨和镇清泰村第村，周边土地平整，有大面积水田，项目区复垦后与周边耕地形成连片耕作区域，便于村民集中耕作，增加了有效水田面积。而项目区建新区拟占用的水田地块位于居民区周边，由下图影像图可看出地块周边没有耕作区域，主要为工业区及居民区，项目区建新区本身也已荒废多年，不适合继续耕种，已不再是有效耕地。通过增减挂钩项目的置换周转，使得有效耕地面积增加的同时也保障了建设用地的周转，也是解决农村建设用地利用效率低下的有效途径[2]。
在拆旧区复垦完成后，项目区目前已开始进入耕种状态，并且在项目验收前根据省内增减挂钩验收办法，已通过专业机构进行土壤检测及耕地评定，经检测数据及耕地评定结果，该复垦完成的水田地块无重金属污染，有效水田的国家利用等别达到5等，是有条件保质保量地进行粮食生产，缓解了高明区有效耕地不足的问题。
4 结语
随着新型城镇化、工业化进程不断推进，城镇建设用地需求量大而供给少、耕地保护压力大而效果差等矛盾日益突出，如何有效缓解建设用地与耕地保护之间的矛盾成了各界关注的焦点问题[3]。城乡建设用地增减挂钩项目通过拆旧区及建新区的腾挪置换操作将有条件的废弃建设用地与周边耕作区域打通，增加有效水田的面积的同时也可缓解广东省内耕地占补不平衡的尖锐问题。城乡建设用地增减挂钩项目对于增加有效水田面积意义重大，项目立项前需严格梳理拆旧区耕作潜力，严控复垦质量，将增减挂钩项目落在实处，让农民有更多更优质的水田可以耕种。
参考文献：
[1]赵晨晨，罗海波，周慷慨.城乡建设用地增减挂钩研究现状及发展对策[J].南方农业学报，2013，44（3）：540-544.
[2]赵帅.城乡建设用地增减挂钩实施的必要性及面临的问题探讨[J].内蒙古科技与经济，2017，392（22）：6～8.
[3]任平，吴涛，周介铭.城乡建设用地增减挂钩制度实施绩效分析与评价[J].中国农业资源与区划，2014，35（6）：25～31.
论文作者:詹金琳
论文发表刊物:《基层建设》2019年第8期
论文发表时间:2019/6/13
标签：建设用地论文; 地块论文; 水田论文; 耕地论文; 增减论文; 项目论文; 城乡论文; 《基层建设》2019年第8期论文;