深化县市行政管理体制和机构改革的调查与建议，本文主要内容关键词为：管理体制论文,县市论文,机构改革论文,行政论文,建议论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
这次县级政府机构改革，是在社会主义市场经济体制初步建立、我国加入世贸组织的情况下进行的一次重大改革。如何通过改革使县级政府更好地适应这一新形势，建立廉洁高效、运转协调、行为规范的行政管理体制，促进县域经济更快发展和社会全面进步，有着重要意义。为此，中国行政管理学会及其县级行政管理研究分会会同浙江、江苏、湖北、天津、重庆、广东、吉林、陕西、甘肃等省的行政管理学会，联合开展县级机构改革跟踪调研，历经4个多月，调查了60多个县市区，分别形成专题报告。7月底，我会在江苏省召开了九省参与的课题结题研讨会，交流调研情况，探讨改革中存在的问题，并对下一步如何深化行政管理体制和机构改革提出了建设性的意见和建议。现将有关情况综合报告如下：
一、改革的成效比较明显
各地党政领导高度重视这次改革，以江总书记“三个代表”重要思想为指导，加强领导，精心组织，稳步推进，顺利完成了改革任务。经过改革，各县市在促进政府职能转变，实现机构编制精简目标，探索创建新的管理体制，平稳分流人员等方面，取得了比较明显的成效。
（一）政府职能有了实质性转变。一是政企初步分开。各县市政府解除了政府主管部门与所办经济实体和直属企业的行政隶属关系，政府部门不再兴办经济实体，不再直接管理企业，不再干预企业的经营管理和投资决策。二是调整转移了部分职能。各部门将一些辅助性、技术性、服务性职能交给事业单位或社会中介组织承担。重庆市的区、县、乡政府调整转移给事业单位职能1120余项，调整转移给社会中介组织职能310余项，并有100多个社会中介组织与政府主管部门脱钩。三是清理和减少行政审批事项。天津市各区县减少行政审批事项40%，浙江桐乡市减少三分之一，湖北阳新县清理行政性收费1700多项，取消或降低收费标准200多项。四是建立国有资产经营公司，推进所有权与经营权的进一步分离。江苏江阴市成立了城建、电力、长江投资等5个国有资产营管公司，负责对国有资产的运营和监管，保证国有资产经营安全和保值增值。
（二）理顺了部分机构的职权关系。各部门在“三定”时，注意理顺部门之间的职权关系，贯彻一件事由一个部门管理为主的原则，将相同或相近的职能交由一个部门承担。许多县市十分注意理顺与乡镇的事权关系。重庆市一些县将县直属部门派驻乡镇的站所，除派出所和中小学外，其人财物事权全部下放给乡镇，改变过去管人与管事脱节、职能交叉、推诱扯皮的现象。改革中，重庆市还撤销了107个县辖区公所，取消了区县的中间管理层次。现在重庆市直接管理40个区县（市），变目前省以下一般四级管理为三级管理，减少了一级行政层次。
（三）完成了机构编制精简任务。适应政府职能转变和市场经济发展需要，各县市撤销了工业、商业、物资等专业经济管理部门和行政性公司，结束了我国长期在计划条件下依靠设置专业经济部门管理的历史。各县市按照要求，合并职能相近的机构，精简人员编制，完成或超额完成了精简任务。经过改革，广东县级党政部门减少19%，乡镇办事机构减少30%，部门领导职数减少24%，人员编制减少20%；顺德市加大机构精简力度，比省规定的机构限额（规定大县设26个）还少设6个。有些省在进行乡镇机构改革的同时，精简了乡镇事业单位和人员。如甘肃定西地区所辖乡镇的事业站所，合并后减少40%，人员也有大幅度精简。
（四）平稳分流富余人员。各县市结合本地区实际，采取积极措施，扩大分流渠道，制定分流办法和优惠政策，妥善安置分流人员。江阴市规定，男年满57周岁，女年满52周岁，可离岗退养，其工资福利待遇按在岗同类人员享受；男年满55周岁、工作满30年的，女年满50周岁、工作满20年的，本人同意，可提前退休，其工龄工资计算到本人的法定退休年龄，形成退岗、退养、退休“三退”制度；此外，还制定了辞职和自谋职业等办法。江阴的市镇两级机关分流331人，乡镇事业单位分流1249人，清退各种临时人员、借用人员874人。分流后人心稳定，工作运转正常。
（五）部分县市调整合并了乡镇建制。结合机构改革，许多县市对乡镇进行了行政区划调整，或小乡并大乡，或撤乡建镇。江苏省从1999年下半年开始，全省开展了乡镇行政区划调整工作，截止2001年5月，全省乡镇总数由1998年的1974个，减为1396个，减少29.3%。浙江省桐乡市把38个乡镇合并为13个（9镇1乡3个街道办事处）。乡镇的调整合并，不仅大量精简了机构与人员，减少了办公经费和人头费支出，而且由于扩大了乡镇规模，使地区的区位优势和资源优势起到了互补作用。
（六）干部队伍结构进一步优化。这次县级政府机构改革，结合干部人事制度改革，普遍推行中层干部竞争上岗，一般干部双向选择，坚持公开、公平、公正原则，实行“阳光”操作，使一批优秀年轻干部得以重用，进一步优化了干部队伍结构，提高了人员整体素质。经过改革调整，吉林省的县市乡机关干部平均年龄由改革前的42.6岁下降到40.9岁，下降了1.7岁；中层干部平均年龄由改革前的43.5岁下降到40.4岁，下降了3.1岁，具有大专以上文化程度的干部占到90.5%，比改革前提高了7个百分点。
（七）积极探索制度创新。许多县市积极探索制度创新，推行“首接首问责任制、承诺服务制、一次性告知和办理制、效能考核制”等。有的市成立了“行政综合执法中心”，针对执法队伍过多，“十个大盖帽管一顶破草帽”的现象，探索解决多层次执法和多头执法的问题。陕西省的一些乡镇积极探索建立服务体系，为村组和农户提供信息、技术、行业和财务等服务。
二、存在的问题依然不少
改革后依然存在的问题，有些是新出现的，更多的是早就存在而不易解决的难题，主要是：
（一）职能转变尚不完全、彻底。有些该取消或弱化的职能，由于担心上级部门干预，仍原封不动地保留着。一些县市审批的事项多、环节多、时间长、收费高的现象改变不大。
（二）政府机构尚有进一步整合的空间。大家认为，目前县市机构还可以进一步精简合并。诸如：计、经、贸三个部门可以三合一；国税与地税机构可以二合一；农税应与财政分开；计划生育可以与卫生部门合并，特别是农村的计生站与乡镇的卫生院合到一起，有利于统筹使用人力、物力、财力，也方便群众。还有的同志认为，市县的农业、交通、城建、文化局等可以与相关的部门合并成大农业、大交通、大城建、大文化机构。
（三）占用事业人员，变相扩大编制。机关精简后，由于人员减少，而工作任务却未减少，一时人手紧张，满足不了工作需要，一些部门便采取借用事业单位人员，或利用增设事业单位占用事业编制的办法，变相增人扩编。有些县的行政机关占用事业单位人员达100多人。形式上机关减了许多人，实际上人并未减少，财政负担也未减轻，只是换了个说法，将行政编制变为事业编制。还有的单位和地方改革后继续严重超编，精简并不落实。
（四）“官多兵少”的现象比较突出。有的省介绍说，各地在方案实施时，普遍存在部门领导超配问题。有的县级部门领导占部门编制60%以上，许多乡镇领导班子成员在15名以上。从客观上看，主要是因为县级部门机构编制精简较多，尤其是各地进行乡镇行政区划调整的幅度较大，造成县级部门和乡镇领导相对富余。从主观上看，有些地方确实存在把关不严的问题，减员不减官，官多兵少，从而造成机关内部的不公平，必须大力实行“精官简政”！
（五）人员分流成本过高，一些措施做法欠妥。在相当多的县市，人员分流政策“一刀切”。凡男满53岁、女满50岁，或工龄满30年的，都无条件的成为分流对象，使一些经验丰富优秀人才被分流掉了。这些县市还规定了名目繁多的优惠政策，诸如带薪分流、带职分流、提级分流、加薪分流、高价买断工龄以及提前退休、退养等，造成机关与企业人员分流与下岗的不公平，也强化了官本位意识。提前退休、退养，从长远看有意义，但从目前看，加重了政府财政负担。有的县财政比较困难，根本无法兑现各种优惠政策。
（六）定编控制不住人员增长。定编是一件很严肃的事，一经确定就不能随意增加，但一些地方和部门总能找到增加编制的理由和办法。例如：每年军队转业干部作为国家指令性任务必须完成，大专毕业生必须安排，以及工作需要、事业发展、照顾特殊情况等原因和理由，造成人员编制不断增加。行政编制增不了便使用事业编制，反正都是吃财政经费。因此，这次改革后如果不采取强有力的措施，严加控制人，人员编制的反弹恐怕仍然遏制不住。
（七）乡镇功能不健全，权责不统一。乡镇作为一级政府，功能很不健全。《地方组织法》上规定乡镇的许多职权，实际上都由上级的派驻机构在行使。据介绍，上级设在乡镇的机构有公安、工商、税务、土管、房管、粮管、水管、电管，以及农业部门管理的“七站八所”等20多个单位，它们自成系统，各自为政，乡镇政府“看得见而管不着”。还有些单位，说是与乡镇政府实行双重领导，实际上是要乡镇政府拿钱、当它们的后勤。乡镇政府权力不大，责任却很大，出了任何事，不管这些事是不是乡镇管的，都要追究乡镇领导的责任。他们说，乡镇干部是“巴掌大的权力，天大的责任”。乡镇领导强烈要求上级政府向乡镇放权，使乡镇的权力与责任相统一。
三、几点思考和建议
下一步如何深化县市行政管理体制和机构改革，实现“小政府大社会”的目标，我们以为，要在总结经验、反思过去、保持改革政策连续性的基础上，针对目前存在的矛盾和问题，抓住关键所在，区别不同情况，统筹规划，有序进行。为此提出如下建议。
（一）深化改革，要在切实转变职能上下功夫
这次县市政府的职能转变还是过渡性的，在许多地方、许多方面并没有完全到位，甚至差距很大，发展也不平衡。下一步深化改革，继续抓住职能转变这个关键，首先解决没有完全到位的问题，切实做到政企彻底分开，政府不再对企业生产经营活动进行干预和行政性保护；完善资产经营公司的运作机制，搞活资产的重组和进退，合理调整布局；二是切实把政府管理经济和社会的职能转向协调与服务，以加快城乡建设和经济发展、加强市场监管、发展公共事业、搞好环境整治、维护社会安定等为主要任务；三是推进政事、政社分开，将该由政府行使的职能收归政府行使，同时将一些可以由社会自我管理、自我调节的职能，坚决下放给企事业单位或社会中介组织；四是改革审批制度，对不符合政企分开、政事分开原则、妨碍公平竞争，以及实际上难以发挥有效作用的行政审批，坚决予以取消；五是改进管理办法和工作方法，学会运用经济手段、法律手段管理经济和社会，摒弃文山会海等工作方式，学会运用现代管理技术和方法进行行政管理；进一步推进依法行政，建立公平、透明的行政制度，提高政策制定和执行水平。
（二）深化改革，要进一步理顺事权关系
县级政府除了理顺与市场、企业、社会关系外，要特别注意理顺与乡镇的关系。乡镇政府有责无权，反应强烈。要把属于乡镇的事权放给乡镇，把派驻在乡镇为“三农”服务的事业单位，坚决下放给乡镇管理，排除来自上级主管部门的各种干预；某些派驻机构一时不能下放的，要接受乡镇党委、政府的监督，最终目标是把乡镇造就成一级功能齐全、名副其实的基层政权组织。乡镇规模过小的，应适当合并。还要特别注意理顺条块关系。按照加强基层的原则，必须减少条条，加强块块。彻底解决条块关系问题，应从根本上把各级的事权划分清楚，做出科学界定。一级政府行使的权力不能随意上收或下放，更不能随意取消。
（三）深化改革，要着眼于体制创新
深化行政管理体制和机构改革，必须着眼于体制创新，打破传统计划经济体制下形成的不符合形势发展和要求的规章、制度和做法，建立新的管理模式。建议下一步在管理体制上进行如下几项变革。
把决策与执行职能分开。把决策与执行分开，有利于发挥政府的功能优势，遵循决策程序，集中精力研究制定政策，起草法律法规，保证政策与法规的统一与公平；也有利于政府根据管理方面的优势明确执行机构的工作任务，提高执行效率。决策与执行职能分开，其机构可相应分设。
减少行政层次，改变市管县体制。中央确定逐步撤销地区体制、减少行政层次以来，多数地区建制逐步撤销，实行了地市合并。目前全国尚有32个地区和5个盟，主要集中在西部地区，按中央要求，应积极创造条件，逐步撤销。问题在于撤销了地区实行市管县体制后，行政层次并未减少，还带来一些机构升格等问题。因此大家建议，下一步深化改革时，下决心撤销市管县体制，按宪法规定，由省直接领导县市。
引入竞争机制，实现公共事业管理运作的市场化取向。政府对公共事业的管理必须引入市场竞争机制，积极推行市场化取向的改革，以降低管理成本，提高管理效率和服务水平。从目前情况看，像城市道路的保洁、垃圾的清运与处理、园林绿化等城市公共事业的管理，仍然由财政拨款，实行事业性管理，而没有走市场化、社会化道路。这样不仅成本高、效率低，加重了财政负担，还容易形成行业垄断，降低服务质量，导致群众不满，同时也不利于城市管理与国际化接轨。
发展并规范社会中介组织。目前市场和社会特别需要的中介机构，如培训、信息、咨询、技术服务、税务代理、记账代理等，这些都尚未形成服务体系。县市中小企业的发展、乡镇企业的发展以及现代农业的发展，更是迫切需要社会中介机构提供智力和技术等服务。因此，必须加快社会服务体系的建设步伐，大力培育和发展中介组织，同时注意规范其行为，明确其责任，对它们加强监督。
积极推动电子政务建设。要因势利导地指导地方加快电子政务建设，加快网上办公，网上服务，利用电子信息网络架起政府与社会、政府与公民的直接联络和服务的桥梁。
（四）深化改革，要大力推进事业单位的机构改革
有些市县在进行乡镇机构改革时，开展了乡镇事业单位的机构改革，撤并站所，精简人员，成立综合性服务中心，收到较好效果。事业单位的机构改革要与它的体制改革结合进行，除少数单位外，多数事业单位改革要走市场化、社会化的路子；改革的方法可根据各事业单位的不同功能进行分类改革，不搞一刀切。
（五）深化改革，要与推进人事制度改革配套进行
机关富余人员安排问题，很大程度上取决于人事制度的改革，搞活用人机制；取决于社会保障制度的建设与完善，免除人员的后顾之忧。这次县市机构改革时，许多地方在选人用人方面进行了某些改革，受到公众好评。应当继续推进并完善这种改革，使我们的人事制度得到一个根本的改造。有的同志建议，在市县这个层面上，把管人的口子统一到一起，统筹安排富余人员，统筹解决用人用工和社会就业问题。建议把政策性安排人员减少到最低限度，减轻机关一边减人又一边增人的压力。对于边远贫困地区富余人员的出路，建议给予特殊政策，不与经济发达地区等同要求。
（六）加强行政立法，严格机构编制管理
建议国家尽早修订《地方组织法》，尽快制定《编制法》，实现国家机构组织、职能、编制、工作程序的法定化，做到有法可依，依法管理，违法受到追究和处理。
（七）从实际出发，因地制宜地深化改革
全国县市的差异性太大，经济和社会发展极不平衡，组织机构调整和人员精简，需要从这个大的实际出发，区别对待，因地制宜地深化改革。
标签：事业单位分类改革论文; 行政管理学论文; 行政管理工作论文; 社会管理论文; 事业单位工资论文; 社会改革论文; 行政体制论文; 社会体制论文; 领导体制论文; 事业单位编制论文; 经济论文; 时政论文;