借鉴国际经验规范我国银行监督管理，本文主要内容关键词为：监督管理论文,经验论文,我国论文,银行论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自本世纪70年代以来，银行监督管理一直是国际银行界的热门话题。然而，在我国旧的计划经济体制下，无论是从理论上还是从实践上看，银行监督管理都还处于一种“初级阶段”，没有也不可能引起足够的重视。改革开放以来，随着市场取向的金融改革向纵深推进，竞争机制被逐步引入，银行经营的风险也日益显露。目前，我国既有全国性和区域性的股份制商业银行，各专业银行的“商业化”进程也已开始启动，一旦银行真正自负盈亏、自担风险，信用问题将立即突出起来。如果没有一套新的、有效的、规范化的银行监督管理法律制度，一套完备的预警系统和中央银行的最后抢救措施，这种“商业化”和“自担风险”将是十分危险的。这就是本文借鉴国际经验，探讨如何规范我国银行监督管理问题的基本目的所在。
一 我国银行监管存在的突出问题
1983年9月17日，国务院发布关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定，从此建立了中央银行体制。中国人民银行作为中央银行，是国务院领导和管理全国金融事业的国家机关，它是政论的银行、发行的银行、银行的银行，直接对国务院负责，它既执行中央银行的职能，又执行政府管理金融事业的职能。1986年1月7日，国务院又颁布了《中华人民共和国银行管理暂行条例》。这样，我国才开始了银行监督管理。
当前，我国现行银行监管存在的主要问题可以概括为以下五个方面：
1 目标模糊
与政府宏观调控和中央银行货币政策不同，银行监管作为一种具有特定内涵和特征的政府管制行为，有其特定的和更为具体的目标和内容。在市场经济国家，银行监管目标与中央银行货币政策目标是两个概念、两种目标。前者是一个较具体的目标，且突出以保护存款人利益、维护金融体系的安全稳定为已任，而中央银行货币政策目标主要是稳定货币，这是一种宏观目标。而且，这两种目标实现的方式也不同。银行监管目标是依据法律、法规，并通过对金融机构的现场和非现场检查来实现的，它主要是依法强制执行，因而属于政府职能。货币政策目标的实现则是借助货币政策工具，即存款准备金率、再贴现率、公开市场业务等工具来实现的。在我国，由于银行的主体均为国家所有，存款人如同信任政府一样，不怀疑银行的支付能力，因此，保护存款人利益和维持金融体系的稳健经营表面上看并不是一个现实的突出问题。我国现行的银行监督管理目标，是通过监管各类金融机构，确保国家金融方针、政策的有效实施和中央银行货币政策的贯彻落实。因此，在我国银行监督管理目标和中央银行货币政策目标是一致的，两者几乎是一个概念。
2 手段残缺
银行监管的手段主要有三种，即法律手段、经济手段和行政手段。尽管世界各国银行监管体制不同，管理风格各异，但在依法管理这一点上却惊人的相似。美国是依法监管非常严密的国家，除《联邦储备法》、《国民银行法》、《国际银行法》外，美国联邦和各州制定的涉及金融监管的其他法规更是难以胜数。我国银行监管长期以来一直信赖自上而下的行政管理，通常以计划、行政命令，并辅之以适当的经济处罚形式表现出来，法律手段极其薄弱。由于各类银行法规极不健全，银行的日常监督管理主要依据国务院授权中国人民银行制定的各项政策规定。这些政策文件虽带有法规的性质，但不同于银行法律，也没有形成完整的体系。应当指出的是，1986年国务院出台的《中华人民共和国银行管理暂行条例》，虽然使我国的银行监管向法制化方向迈出了可喜的一步，但随着对外开放和改革的深入，我们现在面临的银行监管对象和内容与中央银行刚建立的时候相比都有了很大的变化，迫切需要通过颁布一系列银行法规，来改变银行监管的软弱无力状态。
3 内容狭窄
从世界范围来考察，银行监管内容经历了一个由单一到复杂的发展过程。特别是金融工具和金融制度的创新，使银行监管的范围不断扩大，目前西方国家已经普遍形成了以风险管理为核心、涵盖从开业到倒闭（或关闭）的一整套完整的监管内容和体系，即预防性的事前监管、银行检查或稽核、保护性的事后救助监管等完善的银行监管内容体系。而在我国，针对银行安全稳健经营的风险监管几乎是一片空白，中央银行的主要监管部门相当大一部分精力放在机构审批上，机构审批完以后怎样对其营运活动进行日常的监管则注意得非常不够；银行稽核或检查也主要是一种政策合规性检查，而非现代意义上的银行风险监督。值得高兴的是，近几年深圳人民银行在借鉴国际银行业监管的基础上，于1993年开始正式在深圳特区全面推行银行业资产风险管理，从而为我国的银行监督管理作出了开创性的探索，并赋予了我国银行业监督管理以全新内容。
4 标准随意
在发达的市场经济国家中，美国是典型的实行“标准化”银行监管的国家，无论是对银行的检查和评价，还是对银行的风险管理，都有全国统一的、具体的量化标准。而在我国，由于银行的监管的方式主要倚重行政手段，因此，衡量银行行为的客观标准和奖惩办法都不明确。如对各类各级金融机构的设立，对银行的稽核或检查，对违规、违章、违纪金融机构的处罚等等，都没有一套明确的规范化的标准和指标体系，使得银行监管在实际操作中带有很大的主观随意性。
方式单一
市场经济国家银行监管的方式大体上有三种：一是银行监管当局的外部监管；二是银行的自我监管；三是社会监督。自我监管除了银行自身约束和管理以外，还包括通过银行同业公会、银行协会、银行家协会等行业性组织进行自律管理；社会监督主要是指利用社会审计机构（包括社会注册会计组织）对银行进行检查监督。银行监管当局在实施检查时，都要求提供经社会审计机构审计后的财务报表，使检查建立在真实的基础上。在我国，银行监管的方式主要是外部监管。自我管理虽然有，但由于银行国有，因而缺乏自我约束、自我管理这样一种机制，当然，这种情况随着国有专业银行商业化向纵深推进将会有所改变；银行同业公会等行业自律组织在我国则极为少见。会计师事务所、审计师事务所等社会监督机构对银行的检查监督也是偶尔有之。目前我国银行监督管理存在的上述诸问题，集中归结到一点，就是我国银行监督管理极不规范，存在着严重的体制缺陷。银行监管本质上应该是法治管理，而现实情况是银行监管操作中无法可依，法规多变，约束力不强，而且一般都只注重定性的手段，缺乏量化指标，具体监管操作随意性大。因此，进一步规范我国的银行监督管理在目前新的形势下就变得尤为必要和迫切。
二 规范和强化我国银行监督管理的总体思路
1 完善和理顺行监管体制
尽管各国银行监管体制不尽相同，但有两点却是非常相近的：一是各国都要求银行监督管理保持统一性、权威性和协调性；二是不管什么样的监管体制，各国的中央银行都无一例外地在银行监管过程中发挥重要作用。这两点对我国的启示是很大的。因此，我国不能照搬美国等联邦制国家的多头监管体制，而应根据我国的经济金融实际将银行监督管理的权限高度集中统一于中国人民银行，明确人民银行是我国唯一的银行监管当局。
应当特别指出的是，虽然我国早就以条例或行政规定的方式，明确中国人民银行是管理全国金融业的行政主管部门，负各类金融机构审批和监督管理之责，但在实际生活中仍然存在着多头管理、多部门审批金融机构的现象，金融监管体制还没有完全理顺。从根本上说，这是由我国金融法规不健全决定的。因此，理顺银行监管体制，最关健的是两条，一是要从法律上赋予中央银行监督管理的职能和权力，确立中央银行作为我国唯一的银行监督管理当局的绝对地位和权威；二是要理顺银行监管体制内部的关系，明确中央银行及其分支机构金融监督管理的不同权限，总的原则是应使中央银行分支机构直接从属于上级机构。
2 加快立法步伐，建立健全银行监管的法规体系
健全的金融法规是金融监管当局加强金融管的前提和基础，也是银行监督管理规范化最根本的保证。银行监管当局只有依法实施监管，才能保证监督管理的权威性、严肃性、强制性、持续性和统一性。
银行监督管理法规一般有中央银行法、商业银行法、外资金融机构管理法等。但在不同的国家，作为银行监管主要依据的法规并不相同，有的国家主要通过中央银行法及其他法规予以规定，如美国，而大多数国家则是通过商业银行法予以规定的，如英国。
在我国，当务之急是必须尽快出台《中央银行法》、《商业银行法》、《外资金融机构管理法》等银行监管的根本大法，使中央银行的监管做到有法可依、违法必究。这其中有四点特别重要：第一，真正确立中国人民银行为领导的高度集中统一的银行监管体制，应将《中央银行法》作为我国银行监督管理的主要法律依据，而其他银行法规则是中央银行实施监管的补充依据。第二，在《中央银行法》中，必须明确人民银行作为银行监管唯一主体的法律地位和权威，设立各种金融机构，开办各种金融业务等，都必须经过中国人民银行批准。第三，在《中央银行法》中，必须赋予人民银行作为监管当局应有的法律权力，这些权力应当包括检查监督权、管理权、制裁权等。第四，要通过《商业银行法》、《外资金融机构管理法》等法规，对金融机构的设立、资本金、业务范围、停业及破产倒闭等，作出明确的规定或要求。1995年3月18日第八届全国人民代表大会第三次会议通过的《中华人民共和国中国人民银行法》，对上述问题作了比较明确的规定，为建立健全银行监管的法律体系迈出了可喜的一步。
3 严格实行金融分业管理，科学界定各类金融机构的业务范围
对金融业实行分业经营和管理是一些工业化国家在建立现代金融制度过程中的一项基本原则。在美国、日本及其他实行专业化金融制度的国家里，商业银行与其他金融机构都有其各自专门的业务经营范围。在我国，对金融业实行分业经营和管理，不仅符合我国现阶段的实际情况，而且是我国金融业健康发展不可逾越的发展阶段。因此，分业管理和经营应是我国金融管理必须坚持的一项基本原则。近几年来，我国银行业信托、证券、保险业、房地产业交叉串位、混合经营的问题比较严重，不仅加大了银行经营的风险，不利于保护存款人的利益，而且还助长了证券市场的投机和房地产市场的混乱，危害甚大。因此，从确保银行稳健、维护存款者利益、强调公平竞争的角度出发，中央银行要按照银行、信托、证券、保险分业经营和分类管理的要求，严格界定各类金融机构的业务范围，规范金融机构的业务行为。
(1)商业银行的银行业务和信托业务、证券业务、保险业务必须分别经营，中央银行要对其进行严格管理。商业银行可按资本金的一定比例向金融机构投资，但不得向工商企业投资；国家债券、金融债券属于商业银行可以经营的证券业务范围，但商业银行不得经营其它证券业务，商业银行可以办理对金融机构之间的委托业务和代收代付业务，但不得面向企业和个人办理信托、委托业务。
(2)严禁信托投资公司业务银行化。信托投资公司应主要经营信托性业务，严禁以办理信托存款为名，变相吸收一般存款和超比例进行贷款和投资。对目前国有商业银行办的信托投资公司，必须在人、财、物方面与银行真正脱钩，并按照信托业的标准对其进行严格规范的管理。
(3)证券公司不得以任何形式发放信用贷款，不得通过证券回购、买空卖空等变相拆借资金。
4 参照国际惯例，全面推行对银行的资产风险监管
在市场经济国家中，预防性监督管理是银行当局最经常、业务量最大的工作，它构成一国银行监督原理技术手段体系的主体，而在预防性监督管理体系中，风险管理又占据主导和核心地位。然而，在我国，风险管理却是一个非常薄弱的环节。因此，如何在参照《巴塞尔协议》的有关要求并借鉴国际上银行监管经验的基础上，建立和完善对我国银行业的资产风险监管办法，应成为当前和今后一个时期规范和强化我国银行监督管理工作的重中之重。
资产风险监管是中央银行的金融监管与金融业自我约束的结合点。其核心是通过对资本金的一系列管理，来制约银行业的资产规模、结构和风险程度，并达到资产安全性、流动性和盈利性的协调一致。全面推行对银行的资产风险监管，必须从以下方面着手：
(1)统一我国银行的资本定义和构成，规定最低资本充足比率（即合格资本总额与权重风险资产总额之比）。应当根据《巴塞尔协议》关于资本成份和最低资本充足比率的要求，并结合我国银行体制以及会计制度的特点和实际，分别就商业银行（包括国有商业银行及全国性或区域性股份制银行）、非银行金融机构、城市信用社的资本定义和构成作出统一的规定，并根据不同类型金融机构的业务范围、经营特点，分别制定出资本充足性要经率，采取分段考核、分层次管理、逐步过渡的办法，限期达到目标标准。
(2)正确划分我国银行资产的风险权重。根据我国的实际，我们应当主要按照授信方式（包括信用授信、担保和抵押授信）和授信对象（即借款企业）信用等级的不同，来界定银行资产的风险权重。为此，必须成立专业资信评估公司，建立企业信用等级评定制度。
(3)建立我国银行业的清偿能力监管制度。银行是高比例负债经营的企业，因此，清偿力是银行的生命线。我国银行监督管理除继续执行业已制定5%-7%的备付金比率要求外，还应当在合理区分资产流动性程度的基础上制定合宜的流动资产比率，并以立法的形式予以规定，强制执行。
(4)限制贷款集中程度。贷款集中是指贷款集中于单个借款人、特定的地区或特定的行业。限制贷款集中的办法通常是规定银行对某一客户的贷款（或投资）不能超过银行资本总额的一定百分比，一般最高限额以20%-50%为宜。在我国，限制贷款集中的监管指标可供选择的有：单个贷款比率、对最大十家客户贷款比例等。为了限制贷款集中，还应相应实行大额贷款的报告和备案制度。
(5)应当完善风险准备基金制度。我国目前的银行呆帐准备金即属于风险准备基金，但现行的呆帐准备金制度不甚合理，实际上是名存实亡。完善风险准备基金制度应当从提高呆帐准备金比例和简化报批手续入手。
(6)要建立适合我国实际情况的、科学的资产风险监管考核指标体系。可以考虑将资产风险监管指标体系分为流动性风险指标、安全性风险指标、效益性风险指标三类。
5.建立对金融机构的评级制度，并实行分级管理
美国的银行评级制度即著名的“骆驼评级体系”，以它科学、公允的银行评级标准，倍受世界各国所推崇。我国对企业的信用评级制度已经初步形成，但对金融机构的评级至今尚末提上日程，建立对金融机构的评级制度，已成当务之急。
关于对金融机构进行评级的标准和方法，我们可以借鉴美国的成功经验，主要从五个方面进行评级，即资本的充足程度、资产的质量、经营管理能力、盈水平和盈利质量、资产流动性水平。通过对金融机构经营状况评级，可以使中央银行全面、准确地掌握各个金融机构的经营情况，并对不同等级的金融机构采取不同的监督管理措施。
6 建立存款保险制度，切实解决好金融机构的市场退出问题
银行监管的主要目的是尽量防止银行倒闭，维护金融体系的安全与稳定，保护存款人的利益。然而，任何周密的预防性监督管理都只能将风险控制到最小限度而不可能完全杜绝银行倒闭的发生。由于银行业具有全局性和公共性的特点，银行的破产倒闭给社会带来的危害要比普通行业大得多，因此，市场经济国家的银行监管和制度中普遍建立有存款保险制度与最后授助贷款和抢救行动等保护性的事后救济管理手段，以保护存款者利益，消减银行倒闭给社会带来的巨大破坏作用。
在我国现行银行监管实践中，普遍存在着重审批、轻管理，重“准入”、轻“退出”，重事前预防、轻事后保护现象，即往往只注意机构的审批和设立，而忽视对经营管理不善、效率低下、亏损严重甚至事实上已经破产的金融机构的整顿、停业或撤销。金融机构在市场上的这种只“进”不“出”，就好像一个人缺乏新陈代谢功能一样，迟早会出问题，甚至会使经营健康的金融机构受到牵连和影响。因此，不从机制上解决好金融机构的市退出问题，整个金融肌体不可能健康运作。
要解决金融机构的市场退出问题，必须有相应的配套措施，其中最重要的一条，就是要建立存款保险制度。对于银行管当局来说，建立存款保险制度的意义不仅在于它能够将银行倒闭造成的社会代价降低到最小的限度，而且还在于它的存在为监管当局严格履行职责，必要时采取果断措施消除了后顾之忧。因此，存款保险制度在国外被称为银行监督管理的第二道防线。
根据国际上通行作法，结合我国实际情况，建立我国存款保险制度应坚持以下几条基本原则：(1)必须由中央银行即中国人民银行来举办存款保险机构；(2)所有存款式金融机构必须强制投保。这也是世界上绝大多数国家的通行作法；(3)根据我国银行资产高见险、企业潜亏大、银行自有资本少的情况，并且我国银行在较长时期内仍难以摆脱硬负债、软资产、高风险的现实，我国存款保险费率总体水平要较发达国家为高；(4)规定存款保险最高赔偿限额。这样有助于存户谨慎选择存款银行，从而外从外部构成对银行和金融机构稳健经营的压力。
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