粵港澳合作制度變遷動力研究，本文主要内容关键词为：港澳论文,制度论文,變遷動力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中圖分類號］F127.9 ［文獻標識碼］A ［文章編號］0874-1824(2012)02-0031-10
粵港澳山水相連，唇齒相依，改革開放三十多年來，香港、澳門與廣東形成“前店後廠”的獨特經濟合作模式。粵港澳合作發展到今天，已經從經貿拓展到多個領域，合作的模式也在不斷變遷，制度在不斷完善。但是，我們發現近10年來，來自港澳與內地政府層面推進合作的熱情不斷高漲，政府主導的合作框架協定不斷出台，但是來自企業和市場的合作動力明顯不足。相反，在改革開放初期，內地單方面的市場開放，卻導致了港澳企業大量在珠三角地區的投资和產業轉移。因此，我們需要研究在粵港澳區域合作中，政府和企業或者市場的動力不匹配的方式、原因，探討一國兩制條件下，粵港澳區域一體化中政府和市場機制協調的策略。
從一般意義上講，制度變遷的終極動力在於追求個人或者社會利益最大化，如出現預期的淨收益超過預期的成本，一項制度就會被創新。可以說，制度創新是制度主體根據成本效益分析進行權衡的結果。制度變遷只有在這樣兩種情況下發生：(1)制度變遷改變了潛在利益；(2)制度變遷成本的降低使制度的變遷變得合算。制度變遷的原動力在於：作為國家和社會主體的個人、社團和政府都企圖在這一過程中減少生產成本和交易成本，從宏觀上謀取經濟、政治和社會的最大收益，從微觀上對不同主體的行動空間及其權利、義務和具體責任進行界定，有效約束主體行為，緩解社會利益衝突。
一、粵港澳合作的制度變遷過程
制度變遷有兩種類型，一是需求誘致性制度變遷，制度變遷的動力自於市場驅動和微觀主體對潛在利潤的追求，改革主體來自於基層，程序為自下而上，具有邊際和增量調整性質。其特徵是在改革成本的分攤上向後推移，在改革的順序上，先易後難、先試點後推廣、先經濟體制改革後政治體制改革相結合和從周邊向核心突破相結合，改革的路徑是漸進的。一是強制性制度變遷，即國家在追求租金最大化和產出最大化目標下，通過政策法令和制度安排來實施，政府是制度變遷的主體，程序是自上而下改變，具有激進和突變性質。其特徵是：(1)從制度變遷的主體來看，可以分為兩種，即中央政府為主體的制度變遷和地方政府為主體的制度變遷。(2)從對制度需求的回應來看，也可分為兩種，即需求回應性的強制性制度變遷和沒有需求的強制性制度變遷。(3)從制度變遷的程序來看，表現為自上而下的過程。我們將運用上述研究視角，具體分析粵港澳合作的制度變遷過程。
(一)誘致性變遷階段
誘致性制度變遷指的是現行制度安排的變更或替代，或者是新制度安排的創新，它由個人或一群人，在回應獲利機會時自發宣導、組織和實行。制度變遷的誘致因素在於變遷主體期望獲得最大的潛在利潤。只要存在制度變遷的潛在收益大於成本，就會產生制度變遷的需求。①粵港澳合作制度的誘致性變遷階段主要從中國內地實施改革開放戰略到中央政府與香港簽署CEPA協議前。1978年底，中共十一屆三中全會確立實行改革開放的基本國策，中央賦予廣東特殊政策和靈活措施打開了粤港澳合作的制度大門。改革開放政策給雙方帶來巨大的獲利機會。一方面，廣東珠江三角洲地區可以充分利用改革開放的制度創新優勢、毗鄰港澳的區位優勢和廉價的勞動力和土地成本優勢，吸引港資企業到珠三角投资建廠，發展加工貿易，承接香港製造業的轉移，從“三來一補”項目到合資、合作和獨資，港澳資企業如雨後春筍般在南粵大地上蓬勃興起，帶動了廣東珠三角地區出口加工業的飛速發展，到1997年香港回歸前，港澳地區的製造業百分之九十以上轉移至廣東，並成功轉型為以服務業為主的國際商業中心，而廣東則在多方面一躍成為中國的第一：經濟總量第一，從1978年GDP佔全國經濟總量的5％，至1989年躍居全國第一，繼1998年和2003年相繼超過新加坡和香港後，2007年又超過台灣；外貿第一，改革開放的前二十年，廣東外貿佔據全國的半壁江山，近十年也仍三分天下；製造業第一，改革開放後廣東率先承接港澳的出口加工業轉移，建立起外向型製造業體系，形成了世界工廠地位的加工製造業基地。
另一方面，從80年代開始，隨著製造業向中國內地主要是珠三角的轉移，香港開始了向國際金融、貿易和商貿服務中心的轉型，澳門成為以旅遊博彩業為主導的經濟體系。香港製造業向內地的轉移成就了珠三角地區工業的飛速發展，而珠三角地區的快速工業化和對外貿易的迅猛發展，為香港的國際貿易、金融和航運等現代服務業發展提供了支撐，形成了對香港商貿服務的巨大需求。上世紀80年代後，香港逐漸形成一個以服務業為主導的經濟體系。香港向國際性服務經濟中心的轉型和珠三角向世界性製造業基地發展的過程在時間上的契合，來自於彼此間在發展中的內在聯繫，儘管廣東方面政府比較積極，在中央的支持下制定了若干有關與香港經貿合作的政策措施，但是港澳政府在粵港澳合作方面卻缺乏主動的制度設計和安排，粵港澳合作總體上主要是民間合作，追求經濟發展的獲利機會，沒有健全的制度安排，是一種誘致性的變遷。
(二)強制性變遷階段
粵港澳合作的強制性制度變遷階段由中央政府與香港簽署CEPA協議開始。期間，既有中央政府主導的強制性制度變遷，也有地方政府主導的強制性制度變遷。中央政府主導的強制性制度變遷主要是簽訂《內地與香港關於建立更緊密經貿關係的安排》。2001年，中國加入WTO，標誌著中國內地市場進入了全面開放時期。而廣東珠三角地區經過20多年的高速經濟增長，基本實現了從傳統農業經濟向工業經濟的轉變。隨著人民幣升值、加工貿易政策調整、成本上升和资源與環境對經濟約束增加，珠三角發展方式和增長模式面臨轉變。同時，1997年末，香港受到亞洲金融風暴的嚴重衝擊，在中央政府支持下，1999年第二季度開始，香港經濟結束連續5個季度的負增長後走上了復甦之路。但在2000年強勢反彈後，又因世界經濟大氣候不好陷入低谷；此外，2001年中國入世後，香港擔心失去其作為中國內地與國際市場的中介角色地位受到挑戰，香港特區政府向中央政府提出類似自由貿易區的構想，《內地與香港關於建立更緊密經貿關係的安排》由此產生。CEPA的基本目標旨在逐步取消貨物貿易的關稅和非關稅壁壘，逐步實現服務貿易自由化，促進貿易投資便利化，提高內地與香港的經貿合作水平。另一方面，對廣東而言，毗鄰港澳，在CEPA框架下可以獲得“近水樓臺”之利，CEPA多項內容在廣東先行先試，成為CEPA政策的內地最大受惠者。為了充分搶佔CEPA的先機，粵港合作提高到政府層面，即由誘致性制度變遷向強制性制度變遷過渡。
粵港澳合作地方政府主導的制度變遷主要是粵港、粵澳之間的聯席會議制度、《粵港合作框架協議》和《粵澳合作框架協議》。1998年3月，香港特別行政區行政長官董建華在參加全國人民代表大會時，提議粵港地區成立一個聯席會議制度，得到了廣東省省長盧瑞華的積極回應。在經由中央政府同意的前提下，1998年雙方政府舉行了首次粵港合作聯席會議。粵港合作聯席會議的成立是標誌著粵港官方合作體系建立的重大事件，並在推進粵港區域合作中不斷發揮著應有的作用。但直至2002年前五次聯席會議的議題重複性較大，在一定程度上反映出官方合作實質進展不大，仍處於初期發展階段。直至2003年非典的爆發，直接推動了粵港官方合作進入實質性階段。2003年，粵港合作聯席會議確定了建立由雙方行政首腦直接領導的粵港合作聯席會議、增設“粵港發展策略協調小組”和建立民間合作研討機制等三項新機制；確定粤港雙方合作新目標：即在今後的10至20年內，努力使包括廣東、香港在內的“大珠三角”建設成為世界上最具活力的經濟中心之一，廣東要發展成為世界上最重要的製造業基地之一，香港要發展成為世界上最重要的以現代物流業和金融業為主的服務業中心之一；同時確定服務業、口岸、跨界大型基礎設施建設、推介“大珠三角”、旅遊等12個粵港雙方合作重點項目和領域。至2011年，粵港雙方已經聯合召開了16次聯席會議，每次會議均討論了具體的合作內容並取得實質性進展。
2008年初，廣東省委書記汪洋、省長黃華華會見香港特別行政區行政長官曾蔭權，雙方開始就新時期深化粵港澳合作探討新思路，第一次提出用世界眼光謀劃和推進粵港合作。2008年底，國務院批准實施《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要》，進一步明確提出“將與港澳緊密合作的相關內容納入規劃”，把粵港合作第一次明確提升為國家發展戰略，粤港合作邁入了新時期。2009年8月，廣東出台了《中共廣東省委、廣東省人民政府關於推進與港澳更緊密合作的決定》，成為廣東推進與港澳合作的一個重要標誌，從服務業、港澳資企業轉型升級、自主創新、重大基礎設施建設、大珠三角優質生活圈、社會管理合作、建設城市群、保障措施等八個方面提出具體措施。在此新形勢下，粵港雙方共同協商，歷經一年時間，草擬並簽署了《粵港合作框架協議》。框架協議共11章50條，提出未來十年粵港合作的宗旨、定位、原則和目標，明確了基礎設施、產業發展、營商環境、優質生活、人才教育等五大領域合作要求，為全面合作提供了重要依據。根據《粵港合作框架協議》規定的重點合作領域的內容，粵港編制“共建優質生活圈”和“基礎設施建設”兩個專題區域合作規劃。
2011年1月24日《粵澳合作框架協議》簽署，全面涵蓋了粵澳經濟、社會、民生、文化等各合作領域，明確了新形勢下粵澳合作的定位、原則、目標，確立了合作開發橫琴、產業協同發展、基礎設施與便利通關、社會公共服務、區域合作規劃等五個合作重點，提出了一系列具體、務實、可操作的合作舉措，並明確了完善合作機制建設等保障機制安排。雙方在協議中提出，將攜手建設亞太地區最具活力和國際競爭力的城市群，共同打造世界級新經濟區域，促進區域經濟一體化發展。雙方將合作建設世界著名旅遊休閒目的地，打造粵澳產業升級發展新平臺，探索粵港澳合作新模式示範區，並拓展澳門經濟適度多元發展新空間。粵澳兩地還將建立粵澳合作開發橫琴協調機制，對橫琴開發重大問題提出政策建議，支持橫琴新區就具體合作項目與澳門特區政府有關部門直接溝通。
按照這一目標，到2015年，跨界基礎設施網絡初步建成，橫琴開發取得重大進展，珠澳協同發展全面展開，共建優質生活圈和區域融合發展成效顯著，珠江口西岸國際都會區基本建成，澳門經濟適度多元發展初顯成效。到2020年，區域一體化發展格局基本確立，世界著名旅遊休閒目的地基本形成，區域產業升級發展成效顯著，粵澳社會公共服務體系銜接共用，大珠江三角洲世界級城市群基本形成，奠定澳門經濟適度多元發展基本格局。
二、粵港澳合作制度變遷的動力結構
制度變遷是多種因素綜合作用的結果，但是作為變遷動力主要包括技術因素、政治(政府)因素、經濟因素、社會因素和文化因素，一般來說，制度變遷通常是多種因素相互作用綜合影響的結果，其中，有些因素在制度變遷中佔主導性地位，其他因素起到輔助作用，但是彼此之間相互作用推動著制度變遷，進而形成不同的制度變遷動力結構。從動力結構來看，粵港澳合作制度從誘致性到強制性變遷的過程中，經歷了以市場因素主導型的變遷動力結構到政治(行政)主導型的動力結構變遷過程。
(一)市場主導型的動力結構
在誘致性變遷階段，粵港澳各方是響應中國內地改革開放政策帶來的新的獲利機會而自發實施的，合作主要是把廣東的土地、勞動力優勢和港澳的資本優勢相結合，對雙方優勢發揮所產生的利益追求而進行的民間合作，主要是以市場(企業)為主體，這種從過去封閉隔閡狀態到開發合作狀態的變遷具有自發性和漸進性的特點。當然，其中也有廣東單方面政府主導的強制性制度變遷，而且，這種強制性制度變遷是有需求回應的強制性制度變遷，廣東方面制定的有關引進港澳資本等經貿合作方面的政策得到港澳企業的積極回應，彼此之間能夠形成優勢互補，找到合作的契合點，在市場主導和利益驅動下實現資源的優化配置。具體而言，主要包括如下兩個方面：
一方面，香港的從製造業向服務業轉型亟须廣東的支持。上個世紀70年代初，香港推行經濟多元化的政策，金融、房地產、貿易、旅遊業等產業迅速發展起來。但以出口型輕工業為主的香港製造業由於面臨勞動力短缺、土地昂貴等高成本壓力，同時也面臨東南亞等地的市場競爭壓力，發展受阻。至70年代末期，外部環境出現了有利於香港製造業繼續發展的機會：1978年後中國經濟發展進入了不平凡的時期，內地的改革開放政策對香港的經濟革命產生了直接而深刻的影響。由於邊境重新開放，香港作為轉口港和對外開放的橋樑、通道的作用得到了充分發揮。中央鼓勵廣東領先一步走上改革之路，随後又在中國南部建立了“經濟特區”，其中深圳、珠海和汕頭3個特區位於廣東省，使得珠三角成為國家發展的最前沿。香港製造業開始不斷外遷珠三角，香港本地各類服務業得到全面發展，延長了香港製造業的壽命，從而實現了從製造業向服務業的第二次經濟轉型。
另外一方面，改革開放初期，中央對廣東主要是政策上的支持，要廣東“自己去搞，要殺出一條血路來。”當時廣東經濟在全國居中下游水平，1978年(含)以前連續14年發展速度低於全國平均水平；1979年人均工農業總產值，全國636元，廣東僅523元，比平均水平低17.8％。同時，電力緊張，交通不便，通訊不靈，物資缺乏，市場緊張。但是，廣東除了政策(天時)優勢，還有“地利、人和”優勢，即毗鄰港澳，香港是國際金融、貿易、交通運輸、旅遊的中心，輕工業也有一定基礎，“近水樓臺先得月”，當時香港粵籍同胞400餘萬人，爭取香港的支持對廣東經濟發展是非常必要的。②因此，廣東省政府不但制定了不少優惠政策，還花大力氣不斷加強“硬件”和“軟件”建設，為港澳等外商建立“一站式”的服務窗口，做好為華商服務的工作。珠三角地區大力開展招商引資，引進港澳資進行鋪路修橋等基礎設施建設，承接港澳製造業的轉移，大力發展“三來一補”企業。這一階段，這種需求回應型的強制性制度變遷與市場主導的誘致性制度變遷相匹配，使珠三角發生了翻天覆地的變化。深圳最初只不過是個漁村，現在是中國最繁榮的城市之一。作為鄰近香港的經濟特區，僅在第一個十年，全市工業產值從2,900萬元上升到近50億元人民幣。到了80年代後期，珠江三角洲經歷了建設熱潮，出現了東莞、順德、南海、中山等經濟發展的“四小龍”。數百公里的高速公路出現，城市化進程加速，傳統的城鄉界限慢慢消失。
20世紀80年代以來，香港、澳門與珠三角成為世界上最具活力的地方，珠三角與香港的國內生產總值的年平均增長率在1990年和2001年分別為16.8％和7.4％，經濟強勁增長的珠三角不斷縮小和香港的差距，珠三角與香港的區域一體化也在逐漸推進。由於地理位置、共同的粵方言、密切的家庭和文化關係，使得珠三角與香港之間不斷形成互動，使珠三角與香港成為一個高度集成的經濟區域，香港成為“大珠三角”地區的一個組成部分。香港經濟的轉型和製造業的轉移過程，推動了珠三角快速實現工業化的過程，促進珠三角超常規發展。珠三角較低的地價、工資、成本等優勢，使香港製造業迅速完成了在珠三角(尤其是珠江東岸)的產業布局。香港製造業利用粵港兩地的經濟落差，將生產工序轉移到珠三角並擴大生產規模，而將設計、管理、行銷等服務功能留在香港，形成了“前店後廠”的粵港合作模式。這一模式具有多層次、梯度式、交替型的區域產業分工與轉移發展的特點，香港充當管理和控制中心的全球供應鏈，而幾乎所有的生產工作實際發生在珠三角。到90年代中期，香港的製造業轉移活動完成，並進一步擴大到更多領域。在快速實現工業化的過程中，珠三角迅速從農業化形態進入工業化形態，並在工業化基礎上不斷推進城市化進程，一方面成為世界重要的“製造基地”，另一方面也成為大中小城市分佈密度密集的都會區。這一階段的主要特徵是粵港產業整合。香港成功實現經濟轉型，珠三角成功實現工業化。③
粵澳合作方面，主要是珠澳合作。王玉琦的研究表明，珠澳區域合作主要反映在如下兩方面：一是澳門率先在珠海的投資，對珠海電子、紡織、食品、建材等工業產業和旅遊產業的形成及發展起到了至關重要的引導和推動作用。為珠海探索外向型經濟的發展、引進先進的技術和企業現代化管理經驗作出了重要貢獻。澳門一直在單個國家或地區對珠海投資統計中佔較高的比例，成為珠海市最大的外資來源地之一。二是大批內地居民獲准移居澳門，內地成為澳門勞動密集型產業勞動力的主要來源，並由此帶動房地產、建築業和商業的迅速發展，澳門經濟獲得了新的發展動力，取得了蓬勃發展。隨著人口的不斷增加，每日用水、用電量激增，為了解決澳門的困難，珠海擔負起對澳門的供水、供電重任並把對澳門的供水、供電工程納入珠海市供水、供電的總體規劃之中。在其他大型基礎交通設施和能源、通訊等方面的合作也取得了長足的進展，為澳門的興旺和進一步發展提供了必要的保障。④同時，珠海在澳門的投资領域已涉及旅遊酒店、進出口貿易、地產建築、基礎設施建設等多個方面。“經濟一體化是走向優勢互補的最高層次形式，有關機構把區域經濟一體化分為政策導向型和投资導向型兩種，政策導向型一體化是指在政策上促進區域成員一體化的計劃，其機構一體化先於實際的生產一體化；投資導向型一體化經營的優勢，包括生產協作和加工專業化，以及對一整套地理分散的經濟行為實行共同管理帶來的經濟效益，帶有明顯的自發性。儘管粵澳兩地的政策一體化正在探索，但珠澳在經濟上已經形成擁有千絲萬縷聯繫的區域性經濟實體。”⑤
(二)政府主導型的動力結構
改革開放初期，粵港、粵澳彼此面臨的更多的是機遇，特別是創造利益的市場機遇，而發展到今天，粵港、粵澳合作面臨更多的挑戰。各方政府審時度勢，為面對共同的挑戰而在粵港澳合作方面，主動建立和完善相關制度，期望通過強制性制度變遷加快突破粵港澳合作的障礙，解決共同面對的挑戰和創造新的發展機遇。具體而言，粵港澳合作制度變遷從市場主導的誘致性制度變遷轉向政府主導型的強制性變遷，緣起於兩方面的影響：
一方面，香港受亞洲金融危機、SARS的衝擊，中國加入WTO也一定程度上影響香港的中介角色地位；澳門博彩旅遊業的發展對內地和廣東依賴性增加。另一方面，廣東受到長三角地區崛起的競爭壓力和自身發展模式的硬性約束，調整經濟發展方式，保持經濟活力，這種趨勢促使粵港合作轉向政府主導型的動力結構。2003年8月，第六次粵港合作聯席會議召開，雙方達成共識，爭取通過10年到20年的時間，把包括廣東和香港在內的珠三角地區建設成為世界上最具活力的經濟中心之一，終結了珠三角地區龍頭與腹地之爭，重新確定了粵港經濟合作發展的總體思路，促進香港和廣東各自發揮所長，實現雙赢。至今，兩地政府採取了一系列得力的措施促進雙方合作。粵港澳的強制性制度變遷內容主要包括：
《珠江三角洲地區改革和發展規劃綱要》是以廣東省的珠三角九市為主體，並將與港澳合作的相關內容納入規劃，確立共同的願景：即共同打造亞太地區最具活力和國際競爭力的城市群，推動區域經濟一體化，包括區域市場一體化、基礎設施一體化、金融信息及科技一體化；重大基礎設施對接、加強產業合作、共建優質生活圈和創新合作方式四個方面提出了具體的措施；對規劃建設廣州南沙新區、深圳前後海地區等粵港區域合作平臺提出了要求。
實施CEPA補充協議，深化粵港服務業合作。2008年，中央批准了25項對港服務業開放政策在廣東先行先試，2009年又批准了9項，為粵港兩地服務業合作發展注入了強大動力，拓展了新的發展空間。廣東省政府高度重視貫徹落實CEPA及服務業先行先試政策措施工作。廣東省還成立了先行先試工作聯席會議制度，加強工作協調指導；及時推出了各項配套實施細則，建立綠色審批通道，為香港業界提供明確指引；確定了廣州、深圳、珠海、佛山、東莞5市為落實CEPA重點市，大力推進金融、物流、醫療、旅遊、信息科技、分銷等領域合作；與香港特區政府建立了粤港聯絡協調機制、日常通報機制，搭建香港業界進入廣東的平臺。⑥
簽署實施《粵港合作框架協議》。粵港雙方於2010年在中央政府的見證下簽署了《粵港合作框架協議》。協議在經濟、社會、文化、民生方面對廣東省和香港兩地的角色分工作出清晰的定位，在環境、醫療、養老、教育培訓、應用工業設計、旅遊、軟件設計承包服務等方面，協定提出多項構思，協議列出六個發展定位，首次明確粵港雙方的分工和互補，既有助提升香港國際金融中心地位，又有利粵方融資和貿易、合作互利，攜手打造具國際競爭力的城市群，形成世界級新經濟區域。⑦
簽署實施《粵澳合作框架協議》。該協議提出粵澳合作的目標和任務，主要內容包括四個方面：一是建設世界著名旅遊休閒目的地。以澳門世界旅遊休閒中心為龍頭、珠海國際商務休閒旅遊度假區為節點、廣東旅遊资源為依託，發揮兩地豐富歷史文化旅遊資源優勢，豐富澳門旅遊業內涵。二是打造粵澳產業升級發展新平臺。依託澳門國際商貿服務平臺，對接廣東產業轉型升級和“走出去”戰略，強化澳門經濟適度多元發展動力，提升大珠江三角洲區域與歐盟、東盟與葡語國家等的合作水平。三是探索粵港澳合作新模式示範區。加快推進橫琴開發，探索合作新模式，推動珠澳協同發展，對接跨境基礎設施，推動區域要素便捷流動，加強社會公共服務體系銜接和服務資源分享，建設宜居、便利和管理服務水平先進的優質生活圈。四是拓展澳門經濟適度多元發展新空間。通過深化粵澳更緊密合作和合作開發橫琴，支持澳門壯大旅遊等優勢產業，推動產業協同發展、區域人才流動、公共服務銜接，為澳門經濟適度多元發展創造基礎條件。⑧可見，在粵港澳合作制度變遷由政治(行政)主導型階段，主要是通過政府建立和完善相關制度來減少和消除合作壁壘，進而推進各個領域的合作。
(三)兩種動力匹配與錯位
在區域經濟合作和一體化進程中，市場和政府是兩種主要動力，將區域合作的進程視為制度變遷的過程，這種制度變遷包括政府和市場兩種動力不同組合所形成的不同的動力結構，其中，以市場為基礎的經濟動力是基礎，而政府為基礎的行政動力既可能是區域合作中制度變遷的推動力量也可能是阻礙力量。在動力結構組合中，如果市場和政府的動力相向而行，以經濟動力為基礎，政府能夠配合市場動力引發的制度變遷需要，制定相應的政策，則區域合作可以順利進行；如果政府主導的動力結構符合市場規律的要求，能夠主動推動區域一體化，則區域合作可以取得突破性的進展，創造新的獲利機會而拓寬區域合作的廣度和深化區域合作的深度；如果政府與市場的動力不相匹配，政府推動的強制性制度變遷沒有準確判斷市場規律發展的方向，甚至逆市場而動，則會造成強制性制度變遷後新的制度的無效率，區域合作難以突破合作壁壘而取得實質性的進展。
回顧粵港澳區域合作的進程，我們認為，市場和政府這兩種動力始終沒有形成很好的組合結構，兩者在組合過程中並沒有很好的匹配，甚至發生錯位。其表現是港澳回歸前和回歸後的一段時期，粵港澳合作主要是市場力量主導的誘致性制度變遷，具有明顯的自發性和漸進性特點，在政府的行政力量方面，整個過程港澳政府沒有制定相關的政策積極引導和推動，主要是內地和廣東方面制定了單方面的對港澳資本和企業開放的相關政策，政府力量主要來自內地的單向作用。當然，這種單向作用在一定程度上極大地促進了粵港澳的合作，特別是對粵港澳合作中為各方創造獲利機會產生了重大的促進和推動作用，因而成功地推動了港澳產業的轉型和珠三角製造業的發展。
在粵港澳合作的強制性制度變遷階段，在制度變遷的動力結構中，政府與市場兩種動力並沒有形成很好的組合。首先，在政府動力方面，粵港澳彼此間的動力不一致，各自所關注的利益點不同，沒有正確認識彼此的比較優勢，香港方面高調唱得多，沒有跳出通過中央政府來獲取利益的傳統思維：在政府與市場的組合上，政府佔據了主導地位，表現出很大的積極性，但是市場和企業方面的反應不強。深圳前海、廣州南沙和珠海橫琴是粵港澳合作的主要新平臺，國家和省的相關政策已經相繼制定和實施，但是具體項目方面，並沒有預期理想。粵港澳合作在新的歷史時期，沒有找到產業分工和經濟合作的利益結合點。彼此間在研究合作機制上，對當前的經濟社會形勢、區域一體化發展的趨勢和突破現有的自身利益格局方面都缺乏比較科學的判斷。這也驗證了政府在推進強制性制度變遷中會受到政治家的偏好、決策者的有限理性、利益集團的衝突和知識不足等諸多因素的制約。
綜上所述，粵港澳合作動力的匹配錯位有兩種情況：第一種不匹配的情況是市場主導政府缺位，主要是粵港澳在改革開放後至回歸前後的一段時間，三地的合作主要靠市場和利益驅動，政府層面的協調不足，其原因在於當時管治香港和澳門的政府不可能與中國內地中央政府開展制度性安排的區域合作。儘管如此，由於在這一時期港澳和廣東特別是珠三角地區之間生產要素和產業等方面的互補性優勢十分明顯，形成了兩地之間在製造業和服務業之間的垂直分工，為本區域的發展帶來了巨大的商機，導致了三地經濟的快速發展和產業轉型。而第二不種匹配的情况是2003年後，港澳與內地以及粵港澳合作制度變遷轉向政府主導型的制度變遷，政府在三地合作方面做了大量的工作，呈現政府主導的局面，但是來自市場的動力明顯不足，企業並沒有對此作出應有的回應。這是因為進入21世紀以來，珠三角和港澳地區的產業結構、經濟實力、發展目標以及面臨的國內和國際環境都發生了深刻的變化。珠三角與港澳地區在一些新興領域競爭態勢日益明顯，而傳統領域的合作空間在不斷縮小。因此，深化粵港澳合作，我們需要在新的發展階段和比較優勢基礎上，形成新的優勢互補的產業與分工體系和經貿合作機制。
三、推動粵港澳合作制度變遷的動力匹配機制
制度變遷動力機制由制度變遷動力主體、制度變遷動力因素及其相互作用機制構成，將制度變遷的各中因素有機結合相互作用，特別是要實現不同動力的有機匹配，推動制度不斷變遷和完善。筆者認為，粵港澳合作制度變遷的動力機制主要包括主體互動機制、利益互惠機制和社會銜接機制。
(一)應準確分析制度環境基礎上推進政府主導的制度變遷
當前的粵港澳合作從制度環境的角度看，面臨著諸多挑戰，特別是粤港合作方面，相對於改革開放初期的大量機遇，當前廣東已經發展到一個新的階段，珠三角產業在不斷轉型升級，港資企業面臨著生存挑戰；而在香港方面，同樣面臨著經濟社會的雙重問题，特別是受國際經濟大環境的挑戰甚大，香港產業的高端化面臨著不少挑戰。粵港雙方在某種程度上存在著一定的競爭關係。在粵澳合作方面，橫琴開發給澳門產業多元發展提供了空間，但是在具體利益博弈上患得患失，產業項目進展緩慢。因此，政府主導的制度變遷必須在準確判斷制度環境的基礎上凝聚共識，實現互惠互利，只有互惠互利的區域合作才有共同發展的生命力。博弈是處理利益關係的很好的一種工具。“政治學、經濟學和心理學的研究已表明，當博弈重複進行的時候，互惠機制是存在並可以維持的。”“互惠制度既強化了人們之間的分工與合作關係，同時也有延續性和跨際功能，我們的後代生存在一個互惠的制度環境裡，他們就不需要像我們的祖先那樣，在博弈中去建立互惠制度。”⑨
粵港澳合作的制度變遷過程充分說明彼此間建立基於共同利益的互惠機制的重要性。如果彼此僅僅從自身的局部利益或者短期利益作為出發點，粵港合作就會難於取得實質性的進展。因此，粵港合作在原有基礎上，應對已有的互惠合作行為進一步凝聚共識，立足於“打造具國際競爭力的城市群，形成世界級新經濟區域”這一共同目標，從經濟全球化和區域經濟一體化趨勢中把握粵港澳合作的方向；從全局利益和局部利益的平衡中不斷提升粵港合作的水平；從長遠利益和短期利益兼顧中推進粵港合作的進程；從政府行為和市場機制結合中構建粵港合作的機制，推進雙方緊密合作。
(二)政府主導的動力結構應適合市場規律創造新的獲利機會
在制度變遷過程中，獲利機會是激起行動者推動制度變遷的根本邏輯起點，如果沒有獲利機會，就不會有行動者回應。因此政府主導的制度變遷動力結構應適合市場規律發展的要求，給經濟行為體和社會行動者創造獲利機會。如前所述，在新的條件下粵港澳合作首先要官方層面凝聚共識，在共識基礎上突破合作的制度壁壘，給經濟、社會、環保等多領域的行動者創造獲利機會。在深圳前海、廣州南沙和珠海橫琴等等粵港澳合作重點平臺的建設中，突破CEPA“大門開，小門不開”的困局，在《粵港合作框架協議》、《粵澳合作框架協議》的重點領域和重點行業先行一步。比如在深圳前海下放服務業審批許可權，營造良好的營商環境，讓香港服務也在內地市場獨領風騷，這為香港社會長期繁榮穩定，鞏固香港國際金融中心、貿易中心和航運中心，創造更好條件；讓香港的經濟總量、經濟質量和國際地位進一步提升。同時也為珠三角的國際化搭建有利的金融平臺。在重點區域和重點領域積累經驗後實現粵港澳合作的全方位推進。
同時，由於港澳與廣東在正規制度和非正規制度方面都存在較大差異，通過制度學習來創造新的獲利機會非常重要。對於香港的制度要從兩個方面看：有些制度是由香港的基本政治和經濟體制決定的制度，我們在短期內是難以借鑒的，這些只能通過包容和並存來協調；但是對於香港一些符合市場經濟規律和現代社會發展要求的經濟與社會管理制度和規則，廣東則可以借鑒和學習，不斷改善廣東經濟發展的軟環境，為粵港澳合作創造更好的制度條件，從而給港澳同胞在內地發展創造新的獲利機會。社會領域的合作滯後於經貿合作，這種狀態不改變，會對粵港澳的經貿合作產生負面影響。隨著經貿關係的發展，香港澳門在廣東跨境居住、生活和工作的人口大量增加，隨之產生了就學、就醫和社會管理方面的問題。這些問題不解決就會影響港澳居民的核心利益。
(三)政府與市場主導的動力結構組合應進行動態轉換
制度變遷的動力結構組合不是一成不變的，而是要適時調整，實現動力結構組合的動態轉換。當前，政府作為官方主體，已經建立起粵港澳合作的基本制度架構，現在關鍵的目標任務是如何實現這些制度的效率。這些制度架構建立起來後，迫切需要由市場和民間作為行動主體去挖掘獲利機會。因此，建議政府加強促進粵港澳社會和民間組織合作的平臺建設，鼓勵各級各類各地的社會智庫、體制內的研究機構等開展粵港合作的研究，並充分利用其研究成果，提供有效的途徑，集合各界的智慧，共同參與推進粵港澳合作。事實上，行業協會在發達的市場經濟體中，是市場機制中不可或缺的中介機構，也是服務市場的主要管理主體。任何區域合作的主體首先應當是市場主體，而非行政主體。過去粵港澳產業合作的成功，就在於“前店後廠”是廠商之間的合作，行政主體僅僅提供制度安排和平臺。在進入服務業合作的新階段，內地尤其是廣東方面，政府應該運用各種手段促進民間組織的發展，使得市場主體有了組織依靠，從而確立和強化社會和民間組織作為推進粵港澳合作的重要力量。並在此基礎上，放開服務市場的高度政府管制，把政府操控的行業资質、服務資格、技術標準等認定權還給行業協會，通過變政府直接管理為市場主體管理，把市場的權力還給市場。只有這樣，才能與香港方面在一些重要服務領域形成合作關係。
在粵港澳合作中，特別是粵港已經進入服務業合作的新階段，為適應形勢的需要，達到港資進入廣東服務業市場的便利，可以考慮在廣東發展民間組織和行業協會等市場組織的基礎上，把服務市場的直接管理回歸各行業協會的前提下，建立粵港兩地的服務行業協會對口聯合機構，逐步消除兩地差距。主要做法可以支持兩地社會和民間組織建立合作對接機制，統籌引導社會和民間組織合作。支持雙方行業協會、商會開展人才培訓、资格互認、行業自律等工作。通過行業協會協調兩地的資質認證和行業管理規範等，推動建立政府與企業及行業協會的互動模式。例如，香港的專業服務業包括醫療、法律、建築、測量和會計，均由具公信力的行業協會或公會進行自我監督，以確保專業操守，而內地則由政府相關部門直接管理。從政府直接管理走向間接管理的關鍵在發展內地的服務協會，並由政府把相適應的部分管理權逐步下放給協會。為此，建議成立粵港服務行業協會對口組織，逐步使服務標準、資格認定達到統一，最終建立粵港統一的服務市場，既可提升標準，又可擴大規模。
註釋：
①李波：《誘致性制度變遷理論探析》，蘭州：《蘭州商學院學報》，2005年第3期。
②梁靈光：《廣東改革開放的實踐與探索》，北京：《百年潮》，2003年第9期。
③陳廣漢：《不斷推進粤港澳區域經濟一體化進程》，深圳：《特區經濟》，2009年第9期。
④王玉琦：《珠澳合作的回顧與暢想》，珠海：《珠海市行政學院學報》，2008年第6期。
⑤陳章喜：《澳門回歸後的經濟發展與粵澳經濟一體化简說》，廣州：《經濟前沿》，1999年第12期。
⑥《粵港合作模式：從“前店後廠”到“前總店，後分店”》，廣州：《南方日報》，2009年9月24日。
⑦廣東省人民政府、香港特别行政區政府：《粤港合作框架協議》，2010年4月8日。
⑧廣東省人民政府、澳門特別行政區政府：《粤澳合作框架協議》，2011年3月6日。
⑨盧現祥、朱巧玲主編：《新制度經濟學》，北京：北京大學出版社，2007年，第141、145頁。