四川省冶金地质勘查局成都地质调查所 四川省成都市 610203
摘要：推进土地整治，是坚持最严格的耕地保护制度、统筹城乡发展、建设社会主义新农村的重要举措。近年来，我国土地整理事业得到了蓬勃发展，很好地支撑了耕地保护目标的实现，为坚守18亿亩耕地红线发挥了不可替代的作用。同时，通过实施土地整理，优化了项目区田、水、路、林、村的格局，改善了农村的生产生活环境，提高了耕地利用效率，为发展现代农业提供了基础平台。
关键词：农村土地整治；存在的问题；管理研究
1 农村土地整治管理改革的基本背景和现实需求
1.1 经济社会发展实际的客观需要
随着社会经济快速发展，城乡用地格局和人地关系格局均发生了显著变化。城市规模扩展与基础设施建设用地增长需求旺盛，保障经济发展与保护耕地红线的“双保”压力持续加大，而农村土地废弃闲置和低效、无序利用问题日益突出，这种矛盾成为构建城乡经济社会一体化发展新格局的主要障碍。这一时代特征与现有农村土地整治管理方式设置的背景存在较大差异，对农村土地整治的战略定位、理念、目标、组织形式等的变革增加了压力。
1.2 统筹城乡和新农村建设战略任务要求
建设社会主义新农村是中国统筹城乡发展的战略决策，随着城乡统筹发展格局的深入推进，土地整治与新农村建设结合的研究也成为土地整治研究中的一项新内容。在新的形势下，农村发展和城乡统筹的目标要求也有新的变化，加强与当前开展的户籍制度、农村土地制度改革等统筹城乡制度改革的衔接，才能更好地发挥各项制度的合力作用，改革农村土地整治的传统管理方式成为题中之义。
1.3 各项制度基本成型提供了现实基础
当前农村土地整治发展态势良好，整治内涵不断丰富、领域不断拓宽，工作目标已从落实占补平衡转向促进城乡统筹协调发展、推动新农村建设、推动全面建设小康社会的战略高度。经过多年的发展，农村土地整治也已经形成了有法律保障、标准可依、有稳定资金渠道的工作格局，具备了管理方式上创新改革需要的现实基础。
2 农村土地整治管理现状和改革面临的困难
农村土地整治在实践中不断探索创新，但在根本的管理制度建设方面缺乏改善，管理机制不健全、架构不完整、监督不到位等制约着农村土地整治综合效益的发挥。
2.1 管理组织形式分散，不利于发挥统一合力作用
随着农村土地整理复垦开发逐步向土地综合整治转变，整治范围逐步由局部整治向全域整治转变，在推进力量和资金上的困难逐渐显现出来，很多工作已经超出了单个部门管理范畴，将农村土地整治上升为政府行为才能更好地推动工作的开展。
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相关部门多头管理，难以统筹协调 农村土地整治包括对田、水、路、林、村的整治，而田、水、路、林、村的主管部门又分别涉及国土、农业、水利、交通、林业、规划等部门，存在职能重叠交叉的现象。农村土地整治涉及到中低产田改造等建设任务，农业局的农业综合开发也涉及这项职责；农村土地整治、农业综合开发和水利局的小型农田水利建设都涉及农村农田水利的建设，这些项目资金投向相近、建设目标相似。受部门利益、管理模式和运作方式不同等影响，各相关部门根据自己的职责和分工具体组织实施、管理和验收，项目建设缺乏统一规划和协调配合，难以集中力量办大事。
3 土地整治实施保障措施
第一，积极编制土地整治专项规划。该规划必须在充分调查研究的基础上进行编制，必须尊重客观事实，在深入研究和充分论证的基础上，确定规划的目标和任务，以确保规划的可行性。主要内容可包括：区域城镇化的成长规律和新型乡村空间的演替规律；区域内土地整治的潜力分析；经济上是否可行，当地群众是否愿意接受，生态上是否能安全承载；产权调整方案是否明晰，农户的权益是否得到保障；基层政治、行政和文化环境是否具备，村民自治组织是否健全；保障措施是否有力和有效，权、利、责是否明确和对等。
第二，形成一个完善的部门协调机制。土地整治工程涉及多个部门，应形成一个协调机制，以避免多头管理，造成力量分散。作为总协调方，应以土地整治为平台，整合各类资金，做到专款专用，专款专管，将土地整理复垦开发、城乡建设用地挂钩、农业综合开发、农田水利建设、村镇建设、地灾防治、库区高山移民、农村公路建设等进行深度整合，由总协调方统一安排，有序促进农村土地综合整治和新农村建设。
第三，进一步完善城乡建设用地增减挂钩制度。实践证明，城乡建设用地增减挂钩是推进农村土地整治、促进城乡统筹发展的重要手段。但是，由于挂钩的目的主要是为城市发展建设服务的，着力点不在农村；而且挂钩指标不能在省内或省际统筹安排；另外，农村建设用地整理潜力大的地区，对建设用地需求可能不强烈，而对建设用地需求大的地方，农村建设用地整理潜力相对较小，或者没有潜力。所以，挂钩制度还有待完善和创新。首先，通过农村建设用地整理出来的“周转”指标，除了用于城市建设用地外，对于农村自身条件成熟的地区，也可以发展符合国家产业政策和环境保护要求的项目，如农产品深加工、新农村建设等。其次，在充分发挥市场机制的前提下，允许挂钩指标在更大的区域内转移，以体现发达地区支持欠发达地区的做法。这不仅有利于推进农村土地整治进程，也是实现财政转移支付的有效途径，符合统筹区域发展的目标。
第四，转变制度设计理念。制度是促进农村土地整治可持续发展的重要保障。国际经验表明，发达国家土地制度大都是地方性的制度，国家只通过对产权的界定和保护、土地公共利益的界定和保护、基础设施投资来引导土地开发利用或土地整治，而具体的土地制度则具有很强的区域性和地方性，即制度设计应更重视可行性和可操作性，更加重视细节的表达。一是必须在充分调研、充分论证的基础上，设计制度和政策。二是提倡激励机制，凡是在整治工作中取得成效的，给予各种形式的激励。
第五，充分尊重农民意愿，确保农民利益。以村庄改造为例，有部分地区，不顾当地客观条件和环境的限制，本应统一修建平房院落，保留原有的民风民俗，却打着土地整治的旗号，强迫村民通通住楼，出现了“人住楼上，家禽家畜住楼下”的现象，给当地老百姓的生产生活造成很多不便。农村土地整治是新农村建设和城乡统筹发展的“助推器”，是一项“民心工程”，所以必须以促进农民增收、农业增效和农村发展为出发点和落脚点。把好事要办好，要落到实处，就必须充分尊重农民的意愿，尊重客观事实，充分调动农民的积极性和主动性，因地制宜地推进该项工程，使农民成为真正的受益者，而不是照搬照抄，一哄而上。
参考文献：
[1]王闯.农村土地整治中应重视的问题[J].国土资源,2015(6).
论文作者:罗伟
论文发表刊物:《建筑学研究前沿》2017年第11期
论文发表时间:2017/10/11
标签：农村土地论文; 土地论文; 城乡论文; 建设用地论文; 制度论文; 新农村论文; 农村论文; 《建筑学研究前沿》2017年第11期论文;