我国环境管理综合决策机制运行障碍与立法选择，本文主要内容关键词为：环境管理论文,障碍论文,机制论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D922.6 文献标识码：A 文章编号：1003-3637(2006)06-0018-04
环境行政管理综合决策是以大系统思想为指导，综合考虑所有与环境和经济的可持续发展相关问题的复合影响和作用，使决策产生的整体效应满足各方面、各层次的利益需求，使发展具有可持续性的新型管理模式[1](p54)。对环境行政管理综合决策机制的探讨是一个法学、管理学及行政学等学科交叉的边缘领域，这一机制的良好运行是我国环境行政管理高效的基本制度路径之一。
一、环境行政管理综合决策机制运行的立法重心
环境行政管理综合决策是一个包括多个因素和子系统的复合系统。作为一种由多主体参与、多环节组成的复杂的政务活动，综合决策机制是一个“复数概念”。从系统论的角度看，综合决策机制的运行取决于系统目标、决策层级以及决策的内容的正确定位。
（一）法制目标的生态中心定位
环境行政管理问题就其本质而言就是人与自然的关系问题，从系统论的视角来看，只有从生态系统整体利益出发，转变以人类利益为中心的发展观，重新审视人类社会系统与自然系统的关系，形成二者的良性互动与和谐发展，才是解决环境问题的根本之道。基于此，本文将环境行政管理价值定位为生态整体利益。这种定位是要从根本上纠正传统环境法在价值定位上主客二分的缺陷，突破人类中心主义的定式，树立一种生态中心主义的环境行政管理价值观。
环境行政管理综合决策作为一个总体概念运用时，主要表现出一种“综合”特性，从范围上讲，我们可以将其分为“全综合决策”和“有限综合决策”[2](p54)。全综合决策是指和环境与发展有关的所有主体都参与以及对所有相关因素都予以考虑的综合决策。显然，从这样全面的范围来定义的综合决策的理论研究意义可能要大于实际应用意义。有限综合决策又称为部分综合决策，是指由相关的、主要的主体参与的综合决策过程。至于有限到什么程度，根据具体情况而定。综合决策作为一项可持续发展的现实“制度”，必须在一个适当的、可接受的成本负担水平下制定和实施。从这个意义上讲，对现实工作具有价值的，往往可能是不够充分的综合决策，即“有限综合决策”。
（二）确立层级决策是立法的基本原则
根据环境行政管理综合决策的一般涵义，其决策主体是多元的和多层次的，所以，对环境行政管理综合决策机制的制度保障也是以确立层级决策为基本原则的。
1.环境行政管理的宏观决策
宏观决策就是国家层次的决策。它具有两层含义：一是基础性的；二是常规性的。西方政治学中的“公共选择学派”把基础性决策称为“立宪性决策”，把常规性决策称为“行政性决策”。立宪性决策是指对国家根本大法、大政方针、基本政策等重大问题的决定。立宪性决策是环境行政管理综合决策的根本保证。在立宪性决策之后，综合决策才可能进入到更为现实的操作阶段。相对而言，行政性决策就是立宪性决策作出之后，具体落实上述战略意图而作出的决策，应该说，环境行政管理综合决策主要属于行政性决策的范围，它是可持续发展战略（立宪性决策）的实施步骤之一。
2.环境行政管理的中观决策
地方层次的环境行政管理综合决策机制主要是指在省、市、县等各级行政区域层次的决策机构及其决策活动。地方层次主要是行政性决策。在这一层次上环境行政管理综合决策机制的主要作用是把当地特定的环境、资源、人口和其他社会条件因素与经济发展政策的选择结合起来，实现区域范围内的协调发展乃至可持续发展。越往较低的层次，综合决策的现实感越强，因为此时，所涉及的地理和人文因素越具特色，越需要通过较为“综合”的程序把这种特殊性反映出来。在这个过程中，使这种特殊性得以反映的往往是十分具体的区域规划、项目布局等事项。在这种情况下，往往需要建立促进综合决策机制功能实现的激励机制。
3.环境行政管理的微观决策
微观层面决策主要包括企业决策和项目决策。企业层次的环境行政管理综合决策机制指在企业的建立和发展中如何把环境的因素纳入决策过程之中的机制。项目层次的环境行政管理综合决策机制主要功能在于对建设项目的审议机制上。
由于我国实行清洁生产制度和建设项目环境影响评价制度，所以这一层次的综合决策机制是有一定基础的。项目层次的综合决策机制虽然不像国家、地方层次上的综合决策机制那样面对战略性、政策性的重大问题，但其实际影响却是不能忽视的。
（三）综合决策机制法制保障的核心内容
《21世纪议程》对环境行政管理综合决策机制中综合决策的内容有一个基本框架，但其强调必须根据各国的具体条件来调整。概括起来，综合决策机制法制保障的核心内容包括：
1.政策、规划等软决策层面的规制性决策
软决策就是在政策、规划和管理的各个层次上对环境与发展问题进行综合决策。这一综合决策的总目标是“改进或改变决策程序，以期使社会经济和环境问题可以充分结合，并保证公众更广泛地参与”。在这一总目标下，考虑各国将根据其普遍条件、需求、国家计划、政策和方案来制定综合决策，提出了下列各项具体目标：(1)对经济、部门和环境方面的政策、战略和计划进行国家级审议，以确保将环境与发展问题越来越紧密地结合起来；(2)加强体制结构，以期在各级决策中将环境与发展问题充分结合；(3)建立或改善机制，促使有关个人、团体和组织参与各级决策；(4)建立国内决策程序，以便在决策时使环境与发展结合起来。
2.环境行政管理运行中的引导性决策
《21世纪议程》指称：“在国际和国家援助性经济范围内并且假定具备必要的法律和规章制度，经济手段和面向市场的办法在许多情况下可以提高处理环境与发展问题的能力。”这一领域主要是强调了市场机制的作用。其目标为：(1)把环境代价列入生产者和消费者的决定中，以扭转将环境视为“免费品”的倾向以及将环境代价转移给社会中其他人、其他国家或转移给后代的趋势；(2)更充分地使社会代价和环境代价与经济活动相结合，以使各种价格能够恰当地反映资源的相对稀少和总价值；(3)在制定经济手段和政策以促进可持续发展方面，可使用市场原则。
根据这些目标，可以说这一领域强调了“微观层次”的环境行政管理综合决策。“生产者”、“消费者”、“经济活动”等都是比较具体的行为人或活动，在这一层次上，环境行政管理综合决策主要是要改变直接行为人的“决策函数”，使他们承担应有的环境责任，而间接保护环境。
3.环境行政管理的评价与反馈性决策
相对于前一领域的目标，该领域显然是针对环境行政管理综合决策的宏观层次。如果国民经济核算体系将环境问题都排斥在外，那么宏观经济运行的各种信号就无法保证正确的引导经济的健康和正常发展，在长期看来更是如此。因此，国民经济核算程序不应限于衡量那些一向是有偿的商品生产和服务。其目标是扩大现有的国民经济核算制度，以便将环境因素和社会因素纳入核算体系，至少将所有会员国自然资源附属核算制度包括在内。对于这种核算体系，将环境问题纳入有三种方法：一是建立新的核算体系；二是建立附属的环境账户；三是单独建立一个环境账户。
二、域外环境行政管理综合决策机制运行的法制保障及其启示
由于经济发展历程、发展水平、民众意识及政府管理方式的原因，国际上部分国家的环境行政管理综合决策机制的制度架构已相当完善。相关国家在环境基本法或者相应环境管理法制中所积累的经验值得我们加以借鉴。
（一）国外立法确定的环境行政管理决策机制的主要类型
各国的环境管理机构大都随着环境管理的发展经历了从薄弱到强化、从分散到集中、从单纯治理到综合管理的发展过程。由于各国政治、经济和环境保护发展程度的不同，其机构设置的模式亦有所不同，归纳起来，主要有如下四种模式：
1.分散管理模式
分散管理模式的环境管理权由不同的部门分别行使。这些部门主管的业务范围，或者是可能给环境造成污染和破坏，或者是可能受到环境污染和破坏的有害影响。采用此种模式的国家主要有意大利、荷兰、前苏联等。比如，前苏联在中央政府内就没有环境管理的统一机构和协调机构，而是把环境管理权由农业、卫生、渔业、地质等各部门，以及各工业主管部门等分别行使[3]。
该模式的优势在于，由于各业务部门比较熟悉本部门的业务，可以把环境管理与其业务管理协调起来。但也存在不足之处：首先，各业务部门既有业务上的目标，又有环境方面的目标，有时会以牺牲环境利益来谋求其业务目标（如经济的发展等等）的实现，从而不利于环境污染的防治和生态资源的保护。其次，环境管理需要各个部门的综合和协调，而该模式因机构分散，各行其是，甚至出现互相扯皮的现象，从而不利于环境法的实施。
2.集中管理模式
集中管理模式的环境管理权属于专门从事环境管理工作的机构，由该机构统一行使。采用此种模式的国家主要有美国和丹麦等国。
该模式的优势在于，有一个具有实权的专门机构对环境实行全面统一的管理，从而保证无论何时都有一个机构在为环境保护而努力，有力地阻却了因经济发展利益等而使环境利益受到牺牲的现象的发生。但是，该模式也有不足之处：由于环境管理涉及相当广泛的专门性问题，而专门的环境管理机构因不太熟悉各个部门的业务，从而使其与其他部门协调起来任务繁重，有时难以有效地推行既定环境政策。
3.分散管理与统一监督相结合模式
分散管理与统一监督相结合模式的环境管理权赋予业务与环境相关的各主管部门，但同时还创设一个中央机关负责达到更高的环境质量标准和协调环境保护各种机构的工作。采用此种模式的国家主要有英、法等国。
此种模式的优势在于，既能发挥各个业务部门熟悉本部门业务的积极性，又有一个专门的机构进行协调，从而较好地克服了前两种模式的弊端。然而，由于其专门机构的地位和权限与其他业务部门平行，以致在环境管理过程中时常会遇到种种阻力，从而需要有位阶更高和权限更大的机构来协调。此乃其不足之处。
（二）域外环境行政管理综合决策机制的启示
1.立法注重综合决策的层次合理布局
进行环境行政管理中央与地方关系的改革首先要科学划分中央政府与地方政府的职责，进一步划分中央政府与地方各级政府的权限，找出职责的合理边界和权限的合理比例。同时要注意，这些职责和权限要制度化，应以法律的形式予以体现。各级环境行政主管部门的职能划分要切实适应具体国情，充分认识到中央政府能力的“有限性”。为提高管理效率和避免管理“越位”，中央一级的环境管理主管部门应按照其职责范围调整管理权限，并适当发挥地方政府的主动性和能动性。同时，各级环境行政管理机构应当有不同的职责，要各行其是。应依照环境外部性的程度不同，管理模式不同，逐步过渡[4]。
2.立法提倡决策对象的自己行动
建立国家调控的法规是为了应付工业污染造成的大量环境问题。这些法规大多为规范性的和强制性的。法规规定了企业消除污染的期限和程度，甚至规定了实际使用的技术。企业常被要求使用现行最好的技术，这等于说，不得使用其他费用较低的方法消除污染。由此，就不大关注经济手段的作用和企业志愿行动的作用。因此，现在决策人员所要思考的问题是如何既要有调控性的法规促进环境状况的改善，又要给企业机动灵活的余地，让它有所创新。在很多情况下，这个问题的答案是提倡自觉主动的行动。
自己行动应该以现存的法规为基础，但同时又要让企业有创新的余地。企业能够选择最佳效益的途径，来处理复杂的环境问题，以及选择恰当的投资时机。这是一种既能保持有利的投资气氛，同时又降低污染的有效途径。
3.立法注重支持系统外部变量的决策参与
各国普遍强调一种参与更加广泛的模式，它包括社会和市场在决定工厂环保状况时的作用。在环保管理部门和企业之间介入其他作用方面有助于改变单一行政干预的状况以及收费的官僚作风。在此体系中，政府的作用应该有所改变。因此我国政府可以进一步突破这种双边规范的格局，在环保管理体制中加入第三方的作用，这些可能的作用方面有特殊利益集团、第三方监督人员、社区和普通公众等。国外多动机、多作用方面的模式对于我国来讲有很多值得借鉴的地方。
三、我国现行立法中环境行政管理综合决策机制运行的系统性障碍
我国自1979年的《中华人民共和国环境保护法》开始，已经通过一系列的环境立法建立了统一管理与部门管理相结合、中央管理与地方管理相结合的环境行政管理体制，形成了国家、省、市、县、乡镇五级的管理体系。但根据环境行政管理综合决策机制运行的系统分析和国际经验的比较看来，我国相关机制运行主要问题在于：
（一）环境行政管理综合决策机制的层次结构不合理
现行的综合决策机制模式缺乏相应的协调机制和制约机制。我国的环境行政管理实行专门环境机关统一管理和其他部门分工协调的管理模式。由于没有部门之间、地区之间的强有力的协调机构，各部门和各地区基本上是各自为政，无法关联协调和综合决策。这主要反映在：一是缺乏综合性、权威性的协调机构，包括地区之间的协调机构和部门之间的协调机构[5]。二是进行综合决策的各部门之间的职权范围不明确。由于我国目前行政机关的设立大都没有专门的组织法，各部门的职权都是由各部门自己先制订方案，后报经国务院批准，各部门难免从自身利益出发来考虑问题，从而忽视整体利益，造成权力设置的重复或空白。只有分工没有协作，既不能充分发挥各部门的作用，又不能形成整体效益；反而因为各部门的权力竞争造成对整体利益、长远利益的损害。三是现有的一些协调管理机构法律地位不明，难以有效的开展综合决策活动。四是农村环境行政管理机构的缺位，广大农村没有建立环境保护专门决策机构，农村环境问题面临失控局面。
（二）环境行政管理综合决策机制的外适应性呈弱势状态
我国的环境行政管理一直以污染问题为中心，环境法律基本制度的构建基本上是针对环境污染的。并且，有关环境行政管理及决策的法律之间的关系不协调、不清晰。首先，有关法律对管理体制作出了规定，确立了环境保护的主管部门和协管部门，但所有法律实际上是由各主管部门分别起草然后报全国人大常委会通过的，立法时缺乏综合平衡，立法时间有先有后，也缺乏通盘考虑，污染防治立法早于资源立法，一些资源立法又早于综合性环境保护法，使得法律间不可能很好的协调。其次，有关环境保护的法律均为全国人大常委会制定，具有同等法律效力；但从理论和实践上看，环境的综合管理与单项环境要素管理，污染防治与资源开发利用和保护显然都不是同一层次的问题，在立法上也应有不同的法律效力等级，才有利于对不同的行为形成规范体系，目前这种立法模式显然不能满足环境行政管理综合决策的需要。所以，现行的环境行政管理综合决策机制的外适应性明显不足。
（三）公众参与决策通道不畅
从环境行政管理综合决策机制运行的程序来看，公众参与决策机制对决策的形成具有重大助益。而我国的公众参与机制并未真正建立：现行立法关于公众参与的规定，基本上是对环境污染的生态破坏发生之后的参与，即末端参与，与公众参与的性质有很大的差距。其实，真正的公众参与除末端参与外，还应包括预案参与、过程参与和行为参与。只有这四个参与有机结合，同时运作，才构成完整的公众参与机制。
四、完善我国环境行政管理综合决策机制的制度选择
借鉴国外的基本经验，考虑中国目前的环境行政管理综合决策机制的设置及运行状况，结合各系统要素的运行要求，需要我们从以下几个方面予以完善。
（一）环境基本法应当以决策主体定位为核心解决环境行政管理综合决策的内部协调性
从生态区域管理的特征出发，建立高级别的专门符合区域生态环境保护要求的协调及决策机构，从全区域环境资源保护的高度，摒弃地方观念和部门利益，统一管理环境保护工作。按照统一决策管理的目标和要求，实行中央的垂直管理；按自然环境的生态属性，确立区域决策管理机关，确定集权与分权的协调与处理机制，保证综合决策机制的顺利运行。
建立强有力的统一监督管理机构，以环境监察部门为主体、司法部门相协助、社会公众广泛参与的统一监督管理机制。实现从外到内、从下到上的有效监督，实行决策失误责任追究制，并使之制度化、规范化。其中重要的是对政府决策和管理行为进行有效的监督和制约，真正落实环境与发展的综合决策。
从环境行政管理综合决策的综合性、协调性出发，必须以整体利益为重，明确各部门决策权力的界限和责任，明确各机构的法律地位，消除权力设置的重复或空白。进而缓解权力争夺和利益冲突，真正实现各部门的充分、有效协作，发挥环境行政管理综合决策机制的功能。
（二）各项环境单行法应当以激励为导向增强环境行政管理综合决策机制的外部适应性
环境行政管理综合决策机制本身是一个利益平衡、利益导向的机制。所以，应当建立相应的激励制度，以使综合决策得以真正实现。一是利用经济手段和市场机制激励环境行政管理部门主动进行综合决策。要建立资源账户、环境资源价格体系，改革传统的以经济绩效来衡量干部的方式，把环境的“价值”列入考核的范围中，作为衡量地方政绩和评定干部优劣的重要条件。二是建立和强化环境行政管理综合决策目标责任制，各级政府及相关部门领导要对本辖区内的环境质量负责。要建立和不断完善综合决策目标责任制，实行“党政一把手亲手抓、负总责”，切实做到“领导到位、责任到位、措施到位、投入到位”。对于重大环境行政管理综合决策事故进行责任追究，并实行量化考核。
（三）配套性立法应当以改革经济核算体系为突破口建立环境行政管理综合决策的评价反馈机制
传统的建立在生产成本基础上的经济增长为惟一标志的国民经济核算体系不能全面反映自然资源成本的消耗，更不能反映环境成本的消耗。而事实上，环境是一种特殊的资源，具有特殊的价值，其价值是可以运用特定方法来定量化估算的。并且环境对经济活动具有潜在的持久的制约和影响，在缺少环境成本参与的国民经济核算体系中，势必出现高速度、低增长的现象，必然产生环境保护与经济发展相矛盾的问题。所以，要使环境与经济协调发展，进行环境行政管理综合决策，就必须把环境成本纳入国民经济核算体系中，对传统的国民经济核算体系进行修正，提高环境资源在人造资本中的比重。
建立新的国民经济核算体系，一方面会帮助人们走出产品高价、资源低价、环境无价的认识误区，有利于环境保护；另一方面会使政府及环保部门、企业等自觉主动地对环境保护和经济发展进行综合考虑、综合决策，推动环境行政管理综合决策机制运行。
（四）制定专项立法强化公众参与以保证决策的公正和有效实施
我国目前的公众参与制度缺乏法律保证、参与面狭窄和可操作性弱，所以为使综合决策机制中的公众参与机制发挥应有的作用，首先应当通过立法，确定公众直接参与和间接参与环境行政管理综合决策的范围，即明确哪些事项的综合决策、哪些层次的综合决策需要公众参与。二是建立并逐步实行票决制度，特别是低层次的综合决策，要扩大公众通过投票表决的方式直接参与综合决策的范围。三是建立综合决策听证制度，把公众听证作为综合决策过程的一个必要环节。这其中包括，听证法律程序的完善，公众可以参与的听证综合决策的范围的确定等。四是完善政务公开制度及环境公告制度，这分别是针对决策主体和公众主体而言的，强化对决策主体的公众监督和保障公众的环境知情权。五是完善人民代表大会制度，通过适当的制度建设，规范人民代表与民众、与综合决策机构的联系及人民代表参与综合决策的程序和方式，使公众能间接参与综合决策。
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