将农村合作基金会纳入农村合作金融组织体系势在必行——对全国第一家农村合作基金会诞生地的调查启示，本文主要内容关键词为：农村合作论文,基金会论文,诞生地论文,势在必行论文,第一家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
去年8月， 《国务院关于农村金融体制改革的决定》拉开了农村金融体制改革的序幕。但作为此项改革重点内容之一的全面清理整顿农村合作基金会工作，至今仍无进展。农村合作基金会究竟是如何产生的、目前现状怎样、如何规范整顿、今后怎么发展？为深入研究农村金融改革特别是农村合作基金会的清理问题，最近，我们专题调查了全国第一家农村合作基金会诞生地盐城市的农经部门、农村合作基金会、农村信用社和部分县（市）农村金融改革领导小组办公室以及人民银行，初步得出的结论是：尽快取谛实已全部金融化了的农村合作基金会，将其主要存贷款业务纳入农村合作金融组织体系势在必行。
一、农村合作基金会的发展历程
（一）萌芽阶段（1984—1985年）。1983年全面实行家庭联产承包责任制后，村组集体货币积累从原来的集体生产过程中游离出来，成了闲置资金，上面管不到，下面没人管，致使集体资金流失十分严重，集体积累急剧下降。到1986年底，盐城市的村组集体积累由1982年底的9.18亿元下降到6.49亿元，下降30%； 同时由于农村收益分配方式的改革，集体资金被无偿占用的现象也日益严重，村组往来欠款由1982年底的2.29亿元，上升到1986年底的3.1亿元。面对这一严重的问题， 为遏制积累的继续流失，一些乡镇农经站为约束村组集体资金的滥支乱用，实行了村组集体资金“村有乡管”，对农民和单位拖欠村组集体的往来欠款实行立据计息，变无偿占用为有偿使用；同时对一些急需生产资金的集体组织和个人实行有偿调剂。其中大丰县万盈乡在全面清理整顿农村财务的基础上，于1985年6 月率先在全国成立了第一家农村合作基金会（定名的含义是：资金来源是合作化以来的集体积累资金）。到1985年底全市共有76个乡镇开展了内部融资工作。
（二）起步阶段（1986—1987年）。1985年底，盐城市在总结完善大丰县万盈乡试点的基础上，在全市推广了万盈乡的经验和做法，全市有五个县（市、区）的部分乡镇，相继以农经站或农村合作基金会的形式开展了集体经济组织内部的资金融通活动。到1987 年底， 全市共有117个乡开展了内部融资活动，占乡镇总数的61%， 其中成立乡镇合作基金会的有55个，可融资资金规模为11230万元。
（3）加速阶段（1988—1994年）。中发（1987）5号文件和中办发（1988）27号文件对集体经济组织内部融资活动给予了肯定，合作基金会在农村经济中的地位和作用日益显示出来，农业部门的各级领导愈加重视，基金会稳定、持续发展。到1991年底，已有124 个乡镇开展了内部融资活动，占全市乡镇总数的64%，可融通资金规模达21494 万元。中央明确提出要“继续办好农村合作基金会”，农业部发出了《关于加强农村合作基金会规范化、制度化建设若干问题的通知》，盐城市对合作基金会进一步加强了组织建设，扩大融资规模。特别是在小平同志南巡讲话发表以后， 农村合作基金会的发展规模取得了突破性进展， 到1994年底，可融资金达96691万元，其中股金79647万元。
（四）规范阶段（1994年以后）。中国人民银行和农业部联合下发了农经发（1994）21号《关于加强农村合作基金会管理的通知》文件，提出了规范农村合作基金会的十二条具体措施。为贯彻文件精神，盐城市提出了“抓管理、上水平、促发展”的自我规范工作思路，对合作基金会提出“融资规模要与当地经济发展水平相一致，确保资金投得出、收得回，资金安全第一、效益第二、发展第三”的工作要求，进一步建立健全了财会制度、借款手续制度、期限管理制度、民主管理和审计监督制度、岗位责任制度等，合作基金会逐步走向自我规范。到1996年底，全市共设有县（市）联合会8个，乡镇级合作基金会195个，村级合作基金会46个，村村设有基金会服务站，直接从业人员1270多人，形成了以乡镇融资为基础，市、县（市、区）合作基金会联合会为指导，协调、管理、监督、服务为主要内容的内部融资和管理体系；可融资规模达到23亿元（其中：会员股金和吸收存款18.5亿多元，代管资金3.1 亿元，以欠转贷1.3亿元，自有资金0.6亿多元，其它资金2亿元）， 相当于全市金融机构贷款余额的9.87%，储蓄余额的13.69%， 相当于农村信用社存款总额的43.7%。
二、合作基金会得以产生和发展的金融基础
一是合作金融缺位。50年代初由农民入股形式组建的农村信用合作社，是建国初期农村三大合作形式之一，受到高度重视。盐城1951年成立第一家农村信用社，到1955年已发展到乡乡有信用社，进行组织资金， 发放贷款， 帮助农民解决生产生活上的资金困难， 打击高利贷。 1959年信用社并入人民公社信用部，业务处于半瘫痪状态。1962年国家决定恢复信用社的合作金融性质，但由于“四清”运动和十年动乱，信用社尚未完成恢复，就被贫下中农管理委员会取代，信用合作社停止股金分红或红利只提不分，其经营谈不上合作。1977年7 月全国银行工作会议和国务院文件规定：农村信用社既是农民自己的经济互助组织，又是国家银行在农村的基层机构，信用社与银行营业所合署办公，开始将股金分红改作付息处理， 对信用社统一计划、 统一管理、统一领导。1978年开始以实行家庭联产承包的农村经济体制改革，极大地推动了农村商品生产的发展，乡村企业也相伴而生，农村比较利益低下使家庭经营层次势单力薄，抑制了投资需求，乡镇企业异军突起使信用社资产日益扩大并有了用武之地，国家没有相应的合作经济和合作金融法规及相配套的优惠政策，使信用社不但未向合作金融转变反而被拉入了国家银行序列。1982年国家意识到农村金融中合作金融的空缺和农民的借款难问题，认识到信用社脱离农民的严重性，试图让信用社从国家银行中分离出来。1983年至1986年中共中央连续四个1 号文件决定恢复信用社合作金融性质，并于1983年开始试点，但由于多年来农业银行代表国家金融管理机构领导农村信用社，把信用社人事、财务、业务等统统列入管理范围，信用社长期依附于农行的结果，不但远未恢复“不以赢利为目的，服务于社员”合作性质，相反其商业性色彩更重，已从事实上演化为农业银行的基层机构，与农民的距离越来越远，本来意义上的“三性”合作制名存实亡，导致合作金融组织实际上的缺位。而改革以后的农民和农村又离不开这一层次的合作金融组织，农民遇有资金困难只能求助于地下金融市场，接受高利贷的盘剥。1984年开始，为了治理通货膨胀，国家采取了紧缩的货币政策，农业银行和农村信用社贷款规模猛减，一大批工商企业、个体工商户告贷无门，不得不缩减经营规模甚至停产，使农村经济受到较大冲击，在这样的情况下，面对改革后农村经济发展的需要，农村合作基金会打着合作与互助的旗号应运而生。在解决农民生产、生活资金困难等方面发挥了一定的作用，为农村经济组织和个人提供了方便、快捷、灵活的融资服务，由于其不纳税，不缴准备金加上受各级政府的大力支持，得到了迅速发展。
二是政府金融弱化。随着改革的深入，国家银行的政府性金融不断弱化，中国农业银行的商业性成份增加。农业成了各家金融机构不愿进入的高风险区，农村工商业成为各家竞争的对象。1992年小平同志南巡讲话发表以后，农村经济也得到了快速发展，信用社和农业银行更无力顾及，农村合作基金会开始办理非会员及所在区域以外的存贷款业务，得以更快的发展。
三是央行监管不力。对基金会存在的大量现实问题，中国人民银行除了1994年与农业部联合发了农经发21号文件外，一直没有涉猎农村合作基金会的管理问题，文件虽然明确了各级人民银行可以依法对合作基金会的业务活动进行监督，但没具体作出要求、提出具体措施，面对跨社区设立机构、违规经营金融业务的现实，没有制定相应监管措施，相反更明确了农业行政部门对基金会管理的主导地位，使基层人民银行无所适从。这样的结果是实际在金融政策上默许和纵容了农村合作基金会的违规经营，使1994年以后，农村合作基金会在规范化的名义下大量以招股名义吸收居民和企事业单位存款，得以更快的、更不规范的发展。
三、对农村合作基金会发展的评价
勿用置疑，农村合作基金会的产生和发展，有效地发挥了为农村金融拾遗补缺的重要作用，促进了农村经济的发展，成为农村本区域农副工三业的重要支柱。一是强化了集体资金管理，壮大了集体资金实力；二是增加了农村资金投入，促进了市场经济发展；三是改善了农经部门服务条件，提高了农经部门的管理水平。同时，在一定程度上遏制了民间高利贷和乡村企业的高息集资活动。但相对于作用而言，目前农村合作基金会表现得更多、更为明显的是大量存在的问题，主要表现在：
（一）经营管理行政化、有违发展初衷
合作基金会是顺乎农村集体资金的融通活动应运而生的资金互助组织，其目的在于把农村集体资金管好用好，为农村金融部门拾遗补缺，为一些农户和乡镇企业排忧解难，以服务为宗旨，不以赢利为目的。但由于其一开始就是依托行政部门而建立和发展起来的，实际经营管理上名为“合作”，实为乡政府或村委会所有制，是以金融业务为主要内容的乡镇企业。一是董事长基本上都是乡镇的分管乡镇长兼任，执掌合作基金会的人、财、物大权，基金会的主任由政府确定，对乡村政府负责，一方面须向乡镇政府上交利润；另一方面适应政府追求政绩的偏好，按政府要求发放贷款，有浓厚的“官办色彩”。二是业务上由农工部领导，农经站制定管理章程，对基金会起中央银行的作用。三是地方党政领导普遍将基金会视为地方银行，视为直接掌管的财力机构，视为谋求政绩的资金后盾，因而越俎代庖，对基全会进行不合理的行政干预。有的片面注重基金会的发展规模、速度，搞攀比、定指标、下任务，不顾农民意愿强迫农民入会、强行集资硬性吸纳“股金”；有的强迫合作基金会向“首长工程”投放资金，甚至平调和无偿占有基金会财产和物资；有的向合作基金会挤塞各种不合理开支；有的乡镇领导为了“政绩”大上项目，动不动就指令基金会向乡镇企业投放，或为企业向银行、信用社借款提供担保，基金会工作人员稍有不顺，就以“换位思考”、“思想不通就动人”要挟胁迫基金会担保投放，严重影响了人员安排、资金投放和内部管理，使合作基会走上了“官办”道路，远远背离了原来的服务宗旨和发展方向。
（二）业务经营金融化，扰乱金融秩序
目前基金会变相经营金融业务的现象相当突出：一是吸股上模仿金融部门吸收存款的做法，借会员入股之名，行向社会吸收存款之实，大量吸收一年期以下的“股”金，出据有期限、有利率，类似储蓄存单的股金凭证。二是公开张贴高于储蓄利率的入股“红息”表，实行随到随取，靠档计息。三是在吸收乡镇居民手中闲散资金的同时，跨乡镇吸收股金相当普遍，一些合作基金会还参照金融机构吸收对公存款的做法，将对公存款的任务落实到乡镇机关干部头上，大量吸收乡镇企事业单位的资金，利率仍执行股金红息。四是普遍实行了保息分红，在股金凭证上注明利息和承诺红息，红息随本清。五是资金投放严重偏向。按规定基金会的资金运用，必须坚持“短期、小额、高效”的原则，在本社区社员之间进行有偿使用，但实际上，由于农业的比较效益低和资本的逐利性，一般农户短期、小额、季节性、临时性的资金需求，基金会嫌手续繁、盈利少，十有八、九满足不了要求，导致相当多农民求助于民间高利贷。使农村合作基金会源于农业的各项农村资金，有相当一部分“农转非”，流向风险较大的工商业和农村二、三产业。很多乡镇基金会公开的投放原则是乡镇村集体企业优先支持，个体私营经济一样对待，高新大项目重点倾斜。有的地方投放到非会员的乡镇企业资金占投放额的80%，而且有相当一部分资金用于固定资产投资，有的甚至办理资金拆借业务。合作基金会开办活期、定期存款，或以集资、吸收股金名义吸收存款并非法放贷，严重扰乱了正常的金融秩序，混淆金融机构与合作基金会的界限，使一些客户搞不清原委，办理存贷款业务无所适从；和农村金融部门争阵地、争资金，导致信贷资金大量分流；许多金融政策和法规得不到很好的贯彻落实。一些金融机构为获一己之利，竞相违规为基金会开户、计付存款利率、放松现金管理，甚至与基金会合伙搞违法经营。
（三）网点设置营业化，影响宏观调控
合作基金会作为一个内部融资的资金互助组织，其机构设置理应有别于金融部门，但绝大多数基金会利用自己特殊的优势与金融机构争地盘、抢业务，在繁华闹市区设置网点，开展各种金融活动，完全改变了合作基金会的本来面目。严重影响了金融宏观调控：一是造成金融业经营的不平等竞争。由于基金会有政府这个强有力的后盾，行政色彩浓，地方人民银行作为中央银行的分支机构，难以对其进行有效的监管。导致其一方面擅自从事金融活动却又不受金融法规的约束，在存放款、利率等方面随意性很大，另一方面使比较规范的农村金融机构处于相对劣势。目前，全市有40%以上的农村合作基金会存贷款超过了农行当地乡镇营业所、信用社的规模。二是给央行控制货币总量增加了难度。基金会筹措资金无规定，要怎么干就怎么干；运用资金无安排，想怎么用就怎么用；确定利率无标准，任凭自己定资金价格；提取存款无计划，既不交准备金，也不交备付金；管理资金无章法，想怎么花就怎么花。正是合作基金会无序融通资金、无序经营信贷业务、无序抬高资金价格，使大块资金脱离国家宏观控制，游离于计划调控的轨道之外，从而引起市场货币流通量的不规范增长。这种形式增加的社会信用量无法统计，使中央银行难以真正有效地按市场客观需求对货币供应总量进行控制，给国家的宏观调控和货币政策的实施带来了许多障碍。三是使国家对投资规模、投资方向难以调控。合作基金会的不少资金是在政府干预下投向了地方立项的固定资产投资项目上，在许多不该支持的项目上给予了支持，影响了有限资金资源的合理配置。
（四）经营目标利润化，资金高进高出
农业部和中国人民银行农经发（1994）21号文件明确规定：农村合作基金会开展资金互助的占用费，不得高于金融部门规定的利率标准。实际上，农村合作基金会资金高进高出，利率执行标准远远高于银行和信用社。绝大多数基金会不惜提高成本，以保息分红的高利为诱饵，广泛吸收社会各种资金，红息合计一般都高于同档次储蓄存款利率20%以上。一些乡镇基金会在入股凭证上不具体注明红利率，而规定红利不低于利息的20%，再加上基金会付给吸股代办员0.4%—1%的手续费，利率与储蓄利率相比，极具吸引力。如此高息吸储是以高放款利率作保证的。基金会的放款利率普遍以农村信用社的贷款利率（基准利率上浮40%）为下限，高的月息达20%，同时基金会还按贷款额的10%收取风险保证金，且以活期计息，还实行逾期加罚息（一般加息20 %， 高的达100%），发生逾期既扣取保证金又加收罚息， 有的合作基金会规定在合同注明的资金占用费基础上一律加收50%的费用。如此高的利率标准，显然不符合农村合作基金会“主要为入股会员服务，为农民服务，不以盈利为目的的宗旨”。基金会的高利扩股和高息放款，以赢利为目的的资金高进高出，使互助合作名存实亡，极大增加了农民的负担。
（五）资产质量低劣化，风险箭在弦上
受管理体制、行政干预、自身决策水平和服务对象的影响，基金会不良资产占比过大的问题十分突出，存在着较大的支付风险。表现为：一是资金投放比例过高。有很大一部分乡镇存贷款比例高达89%，如此大的投放比例，一有风吹草动，很难保证兑付。二是资金逾期率偏高。据我们调查测算，全市农村合作基金会贷款逾期率至少在20%以上。三是向单户会员投放的资金数额过大，贷款过于集中个别人和个别项目上。对个人单笔放款在10万元以上的在各乡镇普遍存在，有的乡镇投放一个企业的资金达300—500万元，占本乡镇基金会股金和存款的30 %—50%。四是沉淀贷款太多。全市已有近10%的资金无法收回， 成了呆帐。五是资金投向支持非法经营。为了获取较高的利息收入，有不少基金会将资金投向非法贩卖贩买棉花的不法分子，甚至有的基金会通过贷款给城市个人炒股票炒期贷，有的基金会支持不正当经营，为遮人耳目，借款合同、借据上无用途，借款人和用款人不符。六是风险保障机制不健全。一无存款准备金；二无风险保证金、信用保证金，发生风险无弥补资金来源；三无备付金，应付突发事件能力差。基金会大量的群众资金被相对素质较差的基金会工作人员和地方党政领导毫无保障的运用。随着基金会的迅速发展，长期以来已蓄积了大量的不良资产，大部分基金会对长期逾期的贷款只得采取结息转据的办法，有的本息一起一年又一年转据，有的甚至形成了以存款填补亏损的“恶性循环”，引发金融风波的隐患相当突出，对基金会的经营、广大农村的稳定带来了巨大隐患，风险箭在弦上，一旦发生势必波及整个农村金融甚至农村经济秩序。前年就发生了滨海某乡基金会因负责人经济问题事发，入股会员突击退股，造成资金严重脱节，只得按70%退股，引起全县基金会骚动的事件。
（六）监督机构空白化，内部管理混乱
按《公司法》的规定，公司在筹得资本金后，必须到有权机构进行注册登记，取得法人资格，才具有经营权，设立金融机构还必须取得中国人民银行的经营金融业务许可证。基金会在我国的审批机构也是中国人民银行。因此，农村合作基金会无论是从基金会的角度，还是从金融机构的角度，都应首先得到中国人民银行的经营许可，再进一步取得工商局的营业执照，才算合规合法。而事实上，目前中国人民银行和国家工商行政管理局的权力由农业主管部门行使了，农业部的有关文件规定，农村合作基金会由农业主管部门登记发证后方可对外挂牌营业，严格地说，农业主管部门不具备上述权限，其审批行为在法律上是无效的。农村合作基金会业务上由县（市）农工部指导，人事权归各乡镇，按规定各级人民银行依法行使监管职能。从形式上看，好象监管的主线比较明确，但实际上，由于基金会开办融资业务一无批文，二无执照，享受特殊的“二不政策”，即不纳税、不交准备金，处于工商、税务、人民银行三不管境地。虽然中国人民银行、农业部早有文件规定，农村合作基金会接受当地人民银行监管，但事实上，由于没有具体的监管措施，人民银行根本无法介入，面对其种种违规行为，难以用金融法规的要求来规范，处理乏力。而作为农村合作基金会业务主管部门的农经部门既没有对基金会经营商品——货币的监管能力，又不是法定的监督机构，相当一部分由于利益上的瓜葛，而与其一起从事非法经营活动。由于监管空白化，使一些非法融资性组织滋生。如滨海天场乡某个人打着合作基金会的招牌，成立了“三岗民间借贷协会”，公开对外高息吸收存款、发放贷款，贷款月息高达23.4%，资金规模达100多万元。 由于没有制约，少数乡镇领导任意挥霍基金会资产，严重破坏了党和政府的形象。由于监管的空白化，内部管理已完全失去了合作制管理模式的内容。一是内部管理混乱，规章和制度都成了花瓶，成了摆设，理事会不理事，监事会不监督，致使基金会民主管理流于形式。二是从业人员的素低质，大多不具备从业所需的金融、会计、财务方面的基本知识，会计帐表和会计处理不规范。股息、红利及资金占用费率实际执行随意化，多付少收或多收少付以及从业人员贪污挪用等违法现象普遍存在。三是资金使用内部监管不严，有相当部分合作基金会款项不能按规定存入应有的帐户，而以存折户以个人名义存入金融机构。四是不按规定比例及用途提取和使用各种业务费用及各种积累基金、风险保证金。五是不合理的费用开支多，某一合作基金会某一天帐面上反映白条发票达1.46万元，管理费用及支出也很大，有的竟占整个支出的20%以上。六是对于人为造成的资金损失，对有关责任人的处理难以落实到人，由于领导一调了之，不承担任何经济责任。
四、农村合作基金会应向何处去
农村合作基金会的产生和发展，可以说是农村经济体制改革特定时期的特定产物，对农村商品经济的发展起了一定的作用。经过改革的实践又暴露出它存在的若干问题，特别是90年代以后出现的变味，形成了目前名义上是合作基金会，实际成了金融机构的事实，有其特殊的原因和社会背景。我们不能对它全盘否定。那么发展了十几年的农村合作基金会究竟应向何处去？
去年8月份， 《国务院关于农村金融体制改革的决定》提出了对农村合作基金会进行清理整顿的三项措施：一是农村合作基金会不得再以招股形式吸收居民存款；二是凡是已开办存贷款业务，实际上已成为金融机构的，对其资产进行清理核实后，可并入现在的农村信用社，也可另设农村信用社；三是没有存贷款业务，或者已开办存贷款业务，但不具备转为农村信用社条件的，要办成真正的合作基金会。对此三项方案，在调查中我们发现不同部门有不同的看法：
农经部门认为：如果离开了农经部门，基金会将难以生存。客观上承认基金会吸收股金利率、资金占有费率过高，也有的地方公开打出过融资的招牌，但已开始逐步纠正。既不同意并，也不希望另设，还是要在现有的基础上规范。合并是不现实的，这是因为合作基金会是按中央农村工作的一系列精神办的，党的十三届八中全会和十四大都提出了要发展合作基金会；目前的农村也离不开合作基金会，因为信用社的改革还未有实质性的进展，信用社根本不可能满足广大农民和乡镇企业合理的资金需求；从巩固壮大集体经济，管理好集体积累看，合作基金会也有存在的必要；村组干部是基金会网络的骨干，如并入信用社，从“三为”角度看，服务没有办法到位，现在老百姓有钱入股，没钱到基金会融资，有较高积极性。从当前的发展态势来看不是一个行政命令就能并的，有若干问题如处理不好，后果将不堪设想，一旦出现挤兑，没有谁能担负起这个责任。如果将基金会并给信用社，只要上面不限制，可以说在不长时间还会重新建立起来。前几年有部分乡镇在原合作基金会的基础上成立了金融服务社，但合作基金会经过几年的发展规模又与其它乡镇相当，就是例证。目前应采取的办法是根据中国人民银行和农业部的要求，不要再扩盘子，要在管理上做文章，理顺管理体制。但如果禁止在现有基础上继续吸股，会有相当部分基金会将面临严重的支付危机，也就无法进行整顿。
广大群众认为：基金会利率高，存款比信用社、营业所划算；贷款利率虽高，但遇有急需比到金融部门求贷款要方便、灵活得多，相对于农村信用社来说，是真正的农村合作经济组织。但也有很大部分基金会已“变味”，偏离了“三为”方向，虽然名义上姓农，实际上已姓私，已被少数乡镇干部和基金会负责人所操纵，成了他们的小金库，变为令农民“痛心”和“忧心”的非法金融机构。
合作基金会认为：自己办的业务都是按农业经济主管部门有关政策规定执行的，没有什么违规行为，不希望并入信用社，或另设信用社，只想在现在基础上规范。融资行为愿接受国家金融机构的指导，在经营方向、范围上愿接收工商行政管理部门监督；在工作上接受党政机关的领导。但部分基金会的职工对目前的经营现状忧心重重，希望有关部门能尽早采取措施，并入信用社使自己有一个稳定的工作，也可避免严重的行政干预。
农村信用社认为：目前自身改革还正在进行，有大量的工作要做，所以对基金会也没有过多考虑。但现在不希望并，因为合作基金会人员素质、资产质量太差，如果并入信用社，这些不良资产将难以也无法消化，加上信用社自身的好多历史遗留问题，将造成恶性循环，影响信用社的发展。如果成立第二信用社即单独成立信用社，也不可行，在现有基础上整顿，只能是一句空话。从长远来看，要从根本上解决基金会的问题，必须纳入合作金融组织体系。但目前时机尚不成熟，最好是先由人民银行、农业部对其整顿规范，待不良资产消化完、时机成熟后再纳入金融管理范畴并入信用社，但要相对独立于地方政府。
基层人行认为：不想过问这一块，因为存在的问题太多，烂摊子比较难收拾，目前人民银行的力量根本无法对其实施有效的监管。客观上讲，《中国人民银行法》及有关法规也没有明确如何管。对合作基金会的整顿必须尽快实施，宜早不宜迟，再拖下去非出问题不可。
根据上述调查情况，我们认为规范意义上的合作基金会已经完全不存在了，实际上100%的成了变相经营金融业务的特殊金融机构。 如果任其发展，烂摊子滚雪球似的将越来越大，问题越来越多，后果将不勘设想。令人担忧的是：1994年有关部门就开始发文提出对合作基金会进行整顿，并专门下发了农经发21号文件，1995年的《农村合作基金会管理规定》、1996年农村金融体制改革的决定又强调要对农村合作基金会进行整顿，但雷声大雨点小，弄得农经部门和基金会人心惶惶，久拖不决，使一些基金会负责人对工作采取不负责任的态度，在一定程度上对基金会的整顿起了消极作用。有鉴于此，我们认为，要从根本上解决这个问题，其出路只有一条——结合农村信用社的改革，将其尽快纳入农村合作组织金融体系，有两种方案可供选择：
第一种方案是：取谛农村合作基金会，将其业务并入农村信用社
当前的合作基金会带有合作成份，但基本不按合作原则运作，从事商业性经营却又不属于金融机构，呈现出极强的不规范性。与农行脱钩后的农村信用合作社恢复合作金融组织性质后，其业务范围与特点具有取代农村合作基金会现有功能的能力，基金会原有的合作金融的替代色彩消失。将基金会并入信用社，组建成一个既有国有资金又有集体资金和私人股份的农村股份合作性的新型的、自主经营、自负盈亏、自担风险、自求平衡的农村信用社合作社。实施步骤：一是进行清产核资。为防止出现挤兑风潮和转移、浪费资产，在全国范围冻结合作基金会业务，由中国人民银行、农业经济管理部门对其进行清产核资，通过清产核资，核实、理清、确认债权债务。二是处理不良资产。对呆滞、沉淀的资产和以陈欠转贷挂帐的分别落实到不同的层次主体，用基金会的风险保证金、积累以及村组集体积累和乡村干部的股金抵冲，实在不够的，由乡财政承担。对少部分财政无力承担而又亏损很大的，实行破产。对基金会个人人为造成的资产损失，由个人承担，有违法行为和经济问题的移送检察机构处理。三是在清产核资的基础上，信用社接收基金会的全部债权债务。四是为使合并以后的农村信用社轻装上阵，真正向合作金融转轨，建议国家对经营困难和不良资产较多的信用社给予数年减免税收的政策性补贴。五是调整信用社的核算体制，将现行以乡镇划分的核算体制，适当上收，取消乡镇一级信用社的法人资格，以县联社或县内划区为单位独立核算。这样一方面有利于统一调度资金、实现资金县内自求平衡，也可实现贫富社之间相互调剂弥补，解决合并后部分信用社不良资产过多、经营亏损严重的问题。
这种方案的难点是：基金会已存在的庞大不良资产难以处置，如果处理不好会出现农村挤兑风潮，使信用社进入危机状态；低素质的人员比较难安排。优点是：将基金会与信用社合二为一，对基金会可以进行彻底的清理，避免不合理的竞争，能理顺农村金融体系，有利于利用现有基金会的基础加快信用社的改革进程。（1 ）能解决与农业银行脱钩后的股权设置问题。信用社改革的核心是按合作制原则规范农村信用社，由于长期依附农行的结果，使信用社本来意义上的合作制名存实亡，原来的股东从未介入信用社管理和承担过任何责任，实际已失去了会员资格。将基金会的集体股和部分真实的个人股并入信用社，可以从根本上解决农村信用社的股权设置问题。在此基础上成立会员代表大会、理事会、监事会等管理监督机构，实行民主管理，能实现管理方式的根本转移。（2）能解决信用社的服务方向问题。 对农村信用社改革的一个重要原因是解决为农民服务的问题。而我们面对的现实是，现在农村信用社实际上多已演变为小商业银行，贷款的目的早已就不是互助互利，而是追求利润最大化。贷款重心转向工商业，利率市场化，基本不向农民贷款，业务上已找不到合作制的影子。而农村合作基金会为农民和农业服务的成份很大，互助合作色彩相对较浓，将其并入农村信用社，可以改变合并之后的信用社的存量资产结构，在此基础上再逐步调整信用社的信贷结构，重点转向为农业、农村、农民服务，加快合作制进程，实现农村信用社适应性调整。（3 ）能改变信用社的不合理资产负债比例结构。目前处于过渡期的信用社富余了大量的资金，而基金会资金投放比例过高，将基金会并入，可中和两者的矛盾。（4 ）有助于中国人民银行加强对农村金融的监管。国家将农村金融的监管权赋予了县级人民银行，由于监管力量薄弱和农村金融点多、面广、情况复杂，监管任务的繁重，县级人行力不从心，并起来以后可以大大便利于人民银行的金融监管。
第二种方案是：将农村合作基金会改造纳入农村合作金融组织体系
以上调查事实表明：基金会完全是一个没有得到制度承认的实际金融机构，并且参与了农村金融的分工，在农村也显示了旺盛的生命力和强劲的发展势头，对此农经部门、基金会本身、金融管理部门，都是心照不宣的。但基金会和农村工作各部门都矢口否认，硬说农村合作基金会是农民资金互助组织，把吸收存款叫扩股，把放贷叫融通资金，把存款利率叫股利，把贷款利率叫资金占用费，玩文字游戏，其根本目的是为了规避中央银行按一般金融机构对其进行利率执行、业务范围和机构设置方面的金融监管。由于其实际主营金融业务，有关部门又未按金融机构管理要求严格监管，使其不规范运作，造成了较大的资产风险。
针对目前的现实状况，要使农村金融改革不出现大的震动，又达到整顿基金会的目的，不如索性顺其自然，在整顿规范的基础上，对农村合作基金会进行彻底改造，使其与地方政府脱钩，纳入农村金融组织体系。把它办成自成体系的、真正的农村互助合作金融组织，纳入中央银行的监管体系。操作步骤：首先，人民银行会同农业经济管理部门、地方政府对基金会进行全面整顿，对基金会“铲板见底”，理清债权债务，明晰产权。第二步，中国人民银行制定《农村合作基金会管理办法》，明确办会原则、组织机构、服务范围，以法律形式明确农村合作基金会是农村非银行合作金融机构，由工商部门颁发营业执照，中国人民银行颁发《经营金融业务许可证》。三是消除行政干预，在人员、财务、资金方面与政府彻底脱钩。在组织上，实行会员制，会员主要由农民和个体工商户为主；在经营目标上，注重为会员服务，不以赢利为目的；在管理方式上，建立会员代表大会、监事会和董事会行使管理和监督职责，实行民主管理；在利润分配上实行按股分红，成为自主经营、独立核算、会员共享损益的社区互助合作金融机构。四是各乡镇合作基金会作为独立法人，向人民银行交存准备金和备付金，业务可暂由人民银行委托农村信用合作联社代管，待条件成熟后，成立基金会的市、县行业自律组织。
这种方案的不足之处是给恢复为合作金融性质农村信用社增加了强有力的竞争对手，也有职能重复的问题，为了避免冲突，必须加快农村合作银行的改革进程。好处：一是利用十几年来农村合作基金会发展的客观基础，进行顺势改革，地方政府、合作基金会以及广大农民本身比较容易接受，易于操作，能较快实现平稳过渡，不会出现大的震动，也能满足深化农村改革对资金的需求；二是有利于理顺非银行金融机构关系，解决行政干预问题，便利于中央银行按合作金融机构对其实施有效的管理和监督；三是在有关合作金融方面的法规没有出台之前，信用社改革一时还难以到位，将基金会改造为金融组织体系的一个重要组成部分，能及时从真正意义上弥补农村金融服务体系中合作金融实际缺位的问题，为农村经济发展提供及时优质的服务。
收稿日期：1997.3.12
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