（大连市旅顺口土地储备交易中心，辽宁 大连 116041）
摘要：土地利用转型是自然环境条件和社会经济因素相互作用、共同约束的结果。经济社会制度和政策尤其是土地资源管理制度和政策作为重要的外部因素对土地利用转型产生重要影响。土地利用隐性形态及其变化应当成为今后土地利用转型与土地资源管理研究关注的焦点。
关键词：土地资源管理；土地利用转型；影响
土地利用转型是自然环境条件和社会经济因素相互作用、共同约束的结果。经济社会制度和政策尤其是土地资源管理制度和政策作为重要的外部因素对土地利用转型产生重要影响。因此，土地资源管理决策部门应适时、快速洞察各类土地利用信息，制定有关政策法规措施及宏观规划决策，科学管控土地利用转型。
一、土地资源管理经济手段与土地利用转型
土地资源管理的经济手段主要指土地资源管理者按照客观经济规律的要求，调节和引导土地利用活动，以实现管理职能的方法手段。地租和地价是土地资源管理经济手段中最为常用的两种，是国家直接掌握的宏观经济调控杠杆。地租地价杠杆作用于土地资源管理主要通过调整土地利用结构，引导土地利用显性形态的变化。国家通过不同的税种（耕地占用税等）税率，指导土地开发利用。例如，为了稳定耕地面积，国家通过征收耕地占用税这一经济杠杆来控制非农建设占用耕地，控制耕地向非农建设用地的转变。此外，国家通过财政拨款来体现对土地利用的宏观控制，例如金融机构通过银行信贷向用地单位提供贷款，刺激用地单位对土地的投资。通过对土地的投入，提高土地利用的集约度，实现土地利用的隐性转型。
二、土地资源工程与土地利用转型
土地资源管理的主要工程技术方法包括系统工程技术、土地整治技术以及土地规划技术等。土地资源工程是一项系统工程，涉及理学、工学、管理学和农学等相关学科的交叉集成。作为管控土地利用转型重要手段的土地整治，无论是土地开发、整理还是复垦，实质上都属于土地资源工程技术的范畴。“十三五”期间中国还将建设4亿亩高标准基本农田，促使耕地利用的转型，关键要靠高标准农田建设、村庄空废土地整治、沟道土地综合整治、沙化土地综合整治等一系列重大工程技术来推进。
目前，中国城市土地利用结构不够优化，农业土地利用的规模不经济等土地利用问题都可通过土地整治加以解决，未来土地资源管理的任务会更多的在“土地整治”方面。中国土地整治的根本任务是形成合理、高效、集约的土地利用结构，增加有效耕地面积，提高土地利用效率，适应社会经济发展对土地的需求。土地整治主要是通过优化土地利用隐性形态进而实现土地利用转型，通过实施土地整治，可调整农地利用结构，归并零散地块，提高土地利用率和产出率；通过耕地隐性形态的变化，如中低产田变为高产田、盐碱地改良等，提高耕地质量。通过增加投资，整治城市建设用地，实现城市土地利用的内涵挖潜，在不新增城市建设用地的情况下提高土地利用效率，实现城市土地利用的隐性转型。
土地利用规划，作为对各类用地的结构和布局进行调整或配置的长期计划，陆大道等认为在土地利用规划过程中必须体现土地利用转型的重要理念。渗透土地利用转型理念的规划，可以统筹安排各业各类各地区的用地，重点控制建设用和占用耕地规模，形成合理用地结构。并通过严格的土地用途管制，严格保护耕地和基本农田，从而控制耕地向建设用地等地类的转变。可见，土地利用规划对土地利用转型的影响主要体现在影响土地利用的数量和空间结构等显性形态的变化方面。
三、土地资源管理政策制度与土地利用转型
政策制度因素对区域土地利用方式及其变化起着强制性约束作用。土地资源管理者主要从全社会利益和宏观经济发展角度出发制定有关政策和法规，以引导土地利用的转型，从而达到提高土地利用总体效益的目的。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆土地资源管理政策制度对土地利用显性转型和隐形转型均产生显著影响。
（1）城乡二元土地管理制度。
《土地管理法》规定，农民集体所有土地的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。这造成城乡土地“同地不同权”，农村土地无法像城市土地一样入市交易，从事非农建设开发，从而限制了集体土地之间以及集体土地向国有土地的转变。关于农村集体建设用地的限制性法律规定是造成当前中国农村经济社会发展严重滞后的主要原因之一。目前，中央正在重点推进农村集体经营性建设用地入市的改革，尝试建立受法律保护的非农建设用地流转市场和城乡统一的建设用地市场。这一举措将大力推进中国农村建设用地的转型。
（2）农村土地承包经营权流转政策。
农村土地承包经营权流转是指鼓励农民将土地承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等转让，即保留承包权，转让使用权，发展多种形式的规模经营。农村土地承包经营权流转代表的是土地产权的变化，属于土地利用隐性形态的转型。目前，首部针对农村产权流转交易的全国性指导文件 《国务院办公厅关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》（国办发[2014]71号）对现阶段能进场的农村产权交易品种作出明确规定：以农户承包土地经营权、集体林地经营权为主，且不涉及农村集体土地所有权和依法以家庭承包方式承包的集体土地承包权。随着流转市场的不断规范和完善，以土地权属转型为主要特征的用地转型将大规模持续推进。
（3）节约集约用地制度。
节约集约用地体现的是土地利用强度的变化，属于土地利用隐性转型。目前，中国已出台了多项关于促进建设用地节约集约利用的制度和具体的执行政策，但实际的效果并不理想。当前中国城乡人口比例约为1:1，而城乡建设用地的比例却为1:4，农村建设用地的低效利用情况更为突出。大力推进土地的节约集约利用，严格控制用地总量规模，提高城乡结合部地区土地和工业用地的利用效率，切实保障土地民生，势在必行。
（4）土地资源管理政策制度创新与土地利用转型。
当前，在既定的国家宏观土地资源管理政策框架下，土地利用显性形态的转型受诸多刚性政策的约束，难以突破。然而，通过创新土地资源管理政策制度，促成土地利用隐性形态的转型，进而可实现土地利用显性形态的转型。
四、土地利用转型对土地资源管理的影响
土地流转主要包括农地承包经营权流转和集体经营性建设用地使用权流转两个方面。伴随中国农村劳动力大量转移，农业物质技术装备水平不断提高，农户承包土地的经营权流转明显加快，发展适度规模经营已成为必然趋势。实践证明，土地流转和适度规模经营是发展现代农业的必由之路。近些年来，中国积极探索推进农村土地流转与规模经营的制度建设与模式创新，取得了长足的进展和成效，但也面临许多突出问题，严重影响着承包土地经营权流转的实效性和持续性。
土地利用隐性形态及其变化应当成为今后土地利用转型与土地资源管理研究关注的焦点。通过管控土地利用隐性形态的变化来创新土地资源管理政策法规及制度，加快推动土地资源管理方式从单纯的数量管理向数量、质量和生态并重的综合管理转变，从单纯的资源管理向资源、资产、资本统一的综合管理转变，更好地优化配置并持续高效利用城乡土地资源。
参考文献
[1]当前农村土地规划存在的问题及其改进措施[J]. 赵海鹏,陈巍.西部资源. 2018(01)
[2]我国土地规划管理制度创新研究[J]. 宋蕾.居舍. 2017(22)
[3]土地规划中相关内容的阐述探究[J]. 赵向军.农家参谋. 2018(01)
论文作者:常飞
论文发表刊物:《知识-力量》2018年7月上
论文发表时间:2018/7/16
标签：土地利用论文; 土地论文; 资源管理论文; 建设用地论文; 隐性论文; 经营权论文; 形态论文; 《知识-力量》2018年7月上论文;