党内民主的增量式发展与路径依赖，本文主要内容关键词为：增量论文,路径论文,党内民主论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、党内民主建设必须走增量式发展之路
党内民主的增量式发展是笔者从国内著名政治学家俞可平先生所提出的增量民主概念中引申出来的。按照俞可平的观点，所谓增量民主就是渐进式的、积极稳妥的、有计划的、有步骤的发展民主之路。邓小平反复强调的“民主化和现代化一样，也要一步一步地前进”[1]，表达的就是要增量式发展民主的思想。增量民主在内涵上有以下要求：第一，增量民主发展的前提是民主必须有足够的基础，即要有足够的存量，也就是要有民主发展的已有成果、一定的发展水平和基本的制度架构。民主发展走增量式之路必须在民主的已有存量基础上起步，没有这个基础，就谈不上民主发展的“增量”。第二，增量民主的发展必须能够在民主已有的基础上有新的突破，对民主的存量进行超越。第三，增量民主发展的过程是渐进的、谨慎的，而不是对已有基础推倒重来的激进、快速的变革。第四，增量民主的实质在于在不损害民众原有政治利益的前提下，尽可能通过发展党内民主，增加民众新的政治利益，满足民众新的民主要求。把增量民主的这些内涵要求套用到笔者提出的党内民主的增量式发展上，可以认为：党内民主的增量式发展就是通过渐进的、稳步的党内民主改革和发展，在不损害党内民主提供给党员的已有民主权利和民主成果的前提下，对党内民主的已有的发展成果、发展水平和制度架构进行新的突破。也就是说，作为民主的一种表现形式，党内民主的发展不是跃进式、激进的发展，而是有领导、有步骤的渐进式发展。一不能急于求成，二不能急功近利，必须充分估计到各种困难和风险，逐步推进，发展一点，巩固一点，步步为营，环环相扣。决定党内民主走增量式发展之路的主要因素有：
1.我国的民主传统严重缺失，党员的民主习惯难以养成。我国是一个有着2000多年封建历史的国家，封建社会在政治上的典型特征是封建专制主义严重，专制与专断思想比较成熟和完善，而民主思想比较缺乏，民主精神缺失。毛泽东曾经指出：“由于我们的国家是一个小生产的家长制占优势的国家，又在全国范围内至今还没有民主生活，这种情况反映到我们党内，就产生了民主生活不足的现象。这种现象，妨碍着全党积极性的充分发挥。”[2]“中国缺少的东西固然很多，但是主要的就是少了两件东西：一件是独立，一件是民主。这两件东西少了一件，中国的事情就办不好。”[3]邓小平也曾指出：“旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主法制传统很少。”[4]我国长期存在的封建专制主义的最基本特征就是重专制与集权、重人治不重法治，这些都是民主的大敌。长期以来在党内存在的与民主格格不入的权力过分集中、家长制、一言堂、个人专断与个人崇拜、干部职务终身制等，无不与封建主义有着千丝万缕的联系。由于我们每个党员的成长不可能脱离既定的封建传统文化的影响与制约，所以，我们的许多党员的民主观念不强，民主习惯难以养成，对民主的价值认同没有形成。在这样的文化传统背景之下，由于党内民主发展的氛围在党内还没有形成，党内民主的发展必须逐步地、渐进地向前推进，过激过快都会引起动荡。
2.我们党长期忽视党内民主建设，使得党内民主意识、民主作风不强。新中国成立前，我们党一直处于革命战争环境，新中国成立以后接着就是抗美援朝战争，相当长的时间处于帝国主义的包围之中。在这种情况下，我们党为了生存和发展下去，必须首先保证党的集中统一，没有集中统一、没有统一严格的纪律要求，我们党就可能被国民党吃掉。环境使得我们党不得不强调高度集中，其结果是发展党内民主不足。同时，我们党是以列宁领导的俄国共产党为范本建立起来的，党几乎全部照搬了俄共的整个组织体系和组织模式。俄共由于最初也是为了夺取政权而存在的，所以，它在组织上的特点也是特别强调党的集中统一，忽视党内民主建设。由于革命的因素和受列宁早期建党思想过多地强调党内集中，忽视党内民主的影响，我们党长期对党内民主建设重视不够，这就使得党员在党内没有得到系统的民主锻炼，民主意识普遍不强、民主作风没有得到加强。在这样的党内民主境况下，我们推进党内民主发展面临着双重任务。一是必须对党员进行党内民主教育和锻炼，增强他们的民主意识和培养他们的民主作风，为党内民主的发展提供基本的“软件”。二是必须重视党员权利，推进党内实质民主的发展。在面临着这样的双重艰巨任务的情况下，党内民主的发展必然是“负重”前进，这就决定了它的发展不会也不可能是迅速的、激进的过程，只能是渐进的、增量式的发展之路。
3.我国的经济发展水平还比较低，党内民主赖以生存的经济基础还比较薄弱。党内民主作为上层建筑的一个重要组成部分，必然由经济基础决定和制约。我国目前处于并将长期处于社会主义初级阶段，社会主义市场经济体制正处于发展和完善之中，经济的总体发展水平比较低，这就决定了构筑在比较落后的经济基础上的党内民主不可能是激进的发展，只能是随着经济的发展而渐进地发展。
4.苏联共产党亡党的教训之一在于激进地推进党内民主的发展进程。苏联解体的原因很多，但最根本的是执政党——苏联共产党本身出了问题。苏共本身的核心问题是它在党内民主发展上出了问题。苏共在发展党内民主上经历了一个由“饥渴难耐到暴饮暴食，导致消化不良，并最终送命”的过程。列宁创立了民主集中制理论，但列宁更多地强调的不是党内民主而是党内集中。到了斯大林时期，在高度集中的政治体制的影响下，斯大林个人高度集权，党内基本上没有民主生活。斯大林凭借他在革命和建设时期建立起来的崇高威望，将权力重心由党的代表大会移向书记处，又从书记处逐渐转移到他个人手中，最终在党内形成以个人崇拜为标志的、集党政军大权于斯大林一身的个人集权体制。斯大林逝世后，苏共领导层逐渐认识到党内民主生活的不正常，开始着手处理这个问题。但由于斯大林的继任者们把党的政治生活中的不正常现象更多地归结为斯大林个人的品质问题，而没有认识到这是高度集权的领导体制和不健全的民主机制造成的，这就从根本上决定了苏共不可能实现党内政治生活的民主化、制度化。戈尔巴乔夫上台以后，积极推进国家民主和党内民主改革，提出了人道的、民主的社会主义，主张极端和激进的党内民主改革。在戈尔巴乔夫看来，党内民主的实质在于党内派别的存在。因此，他主张党内民主发展必须另起炉灶，快速激进地加以推进，允许党内派别的存在和公开活动，这就使得苏联共产党很快就失去了严格的组织性和强大的战斗力，变成了一个派别自由争论的、松散的、政治论坛式的俱乐部，以至于戈尔巴乔夫一道命令就解散了苏共，而全党竟毫无反抗。苏共垮台告诉我们：党内民主发展有自己的规律，它要求循序渐进，如果不顾实际，强行快速推进党内民主发展是要出大问题的，而循序渐进、积极稳妥地发展党内民主的办法就是走增量式发展之路。
5.认识和把握党内民主的发展规律，寻求适合党情的具体民主模式、制度和机制，处理党内民主发展中出现的新情况、新问题，都需要一个逐步的探索和实践过程。规律是事物之间和事物内部的各个要素之间内在的、本质的、必然的联系。任何事物的发展都是有规律可循的，探索规律是一个长期艰苦的过程，人们绝不会仅凭一时、一事就能掌握规律。这就决定了党内民主发展的同时也是一个研究、思考、探索的过程，这样的过程绝不会一蹴而就，它必然需要时间，因此，党内民主发展需要走渐进的增量发展之路。
6.党内民主关系到党内政治生活的全方位，它的发展要受制于党内整个政治生活系统的健全和发展。在当前党内还未形成比较健全的政治生活系统的情况下，激进和快速的党内民主发展必然是不稳定的，因而是不可取的，增量式的党内民主发展应该是我们的首选。
二、党内民主增量式发展的基础：党内民主的存量——党内民主发展的路径依赖
笔者认为，党内民主增量式发展的基础就是党内民主的现有基础——党内民主的存量；党内民主的存量是指党内民主发展难以脱离和无法摆脱的路径依赖。制约党内民主增量式发展的路径依赖主要体现为五个方面的党内民主制度：
1.党的代表大会制度。党的代表大会制度是最基本的党内民主制度，党内民主的其他制度如选举制度、党委制度、任期制度、监督制度都受制和服务于党的代表大会制度。党的代表大会是党的各级组织包括中央组织、地方各级组织和部分基层组织讨论、决定党的重大问题和选举党的领导机关的会议。根据党章规定，党的代表大会的职权主要有：一是听取审查报告权。在中央，听取和审查中央委员会和中央纪律检查委员会的报告；在地方，听取和审查同级党的委员会和同级纪律检查委员会的报告。二是讨论决定权。在中央，讨论和决定党的重大问题；在地方，讨论本地区范围内的重大问题并作出决议。三是选举权。在中央，选举产生中央委员会和中央纪律检查委员会；在地方，选举产生同级党的委员会和纪律检查委员会。四是修改党章权。它只能由党的全国代表大会行使。从中央到地方党的各级代表大会的召开期限是每5年一次，分别由同级党的委员会召集，如遇特殊情况，可以提前或延期举行。从目前各级党的代表大会发挥作用的情况来看，它是各级党内的最高权力机关、最高决策机关和监督机关，但其作用的发挥主要集中在每5年召开一次持续几天的会议上。党的代表大会作用的发挥就是在这样的基础上展开的，这也是我们发展党内民主基本的路径依赖之一。
2.党内选举制度。党内选举是党内民主的核心和支柱，党内选举制度的完善及其有效运作，是衡量党内民主水平的重要尺度。根据党章以及《中国共产党地方组织选举工作条例》、《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》的规定，党内选举制度的主要内容是：党的各级代表大会的代表和各级委员会都要由选举产生；每个正式党员都有选举权和被选举权；党内选举必须体现选举人的意志，任何组织和个人不得以任何方式强迫选举人选举或不选举某个人；选举人有权了解候选人情况，要求改变候选人，不选任何一个候选人或另选他人；候选人名单要由党组织和选举人充分酝酿讨论。可以直接采用候选人数多于应选人数的差额选举的办法进行正式选举，也可先采用差额选举的办法进行预选，产生候选人名单，然后进行正式选举。党内选举宜采取无记名投票的方式进行。党的地方各级代表大会和基层代表大会的选举如发生违反党章的情况，上一级党的委员会调查核实后，应做出选举无效和采取相应措施的决定，并报再上一级党的委员会，审查批准后正式宣布执行。从整个选举制度的构成来看，党内选举制度的内容和程序设计充分贯彻了民主原则，这样的选举制度也是我们进一步推进党内民主发展必须考虑的路径依赖。
3.党委制度。党的代表大会形成的决议决定主要是靠党委会来贯彻执行。正是党委会根据党的代表大会的决议精神和上级党组织的指示，从本地实际出发，适时地做出决策，才使党的代表大会的决议得以实行，才使党的领导得以具体实现。党章对党委会的地位和职责作了明确的规定。实行党委制的根本目的是要克服个人包办、个人专断的威胁和危险，正如毛泽东所说：“党委制是保证集体领导、防止个人包办的党的重要制度。”[5]党委制内含着集体领导和个人分工负责相结合的原则与制度。所谓集体领导，是指党委会对重大问题的决策必须经由集体讨论，充分发扬民主，最后按照少数服从多数的原则投票决定，而不得由个人专断。集体领导是党委制的实质和根本，是党委制区别于家长制的一个显著标志。个人分工负责就是在党委集体领导的前提下，就党委决议的落实以及党委日常工作，在党委成员中进行分工，责任到人。坚持党委制必须一方面做到集体领导与个人分工负责的有机统一，另一方面坚决反对把集体领导变成个人专断，力戒出现把党委集体领导变成一把手领导、一把手把党委会当作使唤丫头的现象发生。我们长期形成的有关党委制度的这样一套制度、规定也是党内民主得以发展的存量基础，是党内民主发展难以摆脱的路径。
4.党内监督制度。监督与民主不仅互为前提，而且互为实现方式。监督的过程就是民主的实现过程，而民主的过程一定包含着监督。党内监督制度是党内民主制度中的一个不可缺少的方面。党内监督是指在党内生活中，党员之间、党员与组织之间、组织与组织之间，依靠党章党规所进行的一种互相监督行为。其实质是党从人民的利益出发，按照从严治党的要求进行的自我约束和自我完善。现行党内监督制度主要由党的纪检制度、以十六大党章为核心的党章党规、1980年通过的《关于党内政治生活的若干准则》以及党的一些工作制度构成，监督内容涉及以下几方面：(1)政治监督。(2)权力监督。(3)作风监督。(4)党员权利义务的监督。在具体的监督方式上，党内监督主要采用以下方式：一是通过党的各级代表大会、党内民主生活会等会议方式进行监督。二是通过民主评议党员和干部的形式进行监督。三是由党的纪委等专门机构进行监督。党的纪委进行党内监督时其基本的领导体制是：各级纪委必须在上级纪委和同级党委的双重领导，但又是以同级党委为主的领导体制下开展工作，这可以算是典型的“条块分割，以块为主”的领导体制。这种领导体制是我们在发展党内民主时的路径依赖。
三、突破党内民主发展的路径依赖，走增量式的党内民主发展之路
党内民主的各个方面的制度建设构成了党内民主发展的路径依赖。党内民主要发展，就必须突破已有的路径依赖，积极谨慎地进行改革和创新，走增量式的发展之路。笔者认为，突破党内民主发展的路径依赖，走增量式的党内民主发展之路的基本思路是：发展党内民主要以保障党员民主权利为基础，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，从改革体制机制入手，建立健全能充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度。具体说来，突破党内民主发展的路径依赖，走增量式的党内民主发展之路要做到以下几点：
1.扩大党的代表大会常任制的试点，逐步实行党的代表大会常任制。党的各级代表大会是党的各级组织的最高领导和监督机关，是党内民主本质特征的最充分体现，关系到党内民主发展的全局。“对党的组织来说，它关系到党内选举，党的重大决策，以及党的重大政治生活；对党的干部来说，它关系到干部的选择、权威和监督；对广大党员而言，它关系到党员民主权利的运行，以及党员与组织、党员与干部的关系”[6]。增量式发展党内民主，必须着力改革和完善党的代表大会制度。而要改革和完善党的代表大会制度，最根本的是把党的代表大会由临时性的组织发展为制度化、稳定化的组织，扩大党的代表大会常任制的试点，逐步实行党的代表大会常任制。邓小平早在1956年党的八大上，就提出实行党的代表大会常任制。后来由于种种原因，党的八大规定的党的代表大会常任制没有贯彻下来。当前在进一步强调发扬党内民主的情况下，恢复党的代表大会常任制应当提到议事日程上来。实际上自1988年以来，中组部一直在全国进行市、县代表大会常任制的试点，试点最多时的县、市达到14个。目前几乎每个省都在进行县、市范围内的常任制试点，都在积极地从试点中总结经验。笔者认为，推行常任制试点，实行党的代表大会常任制的基本要求是：第一，要坚持实行党的代表大会年会制。在常任制条件下，党的代表大会每届任期仍是5年，但每年要严格按期召开党的代表大会，定期审查党的各级委员会和纪律检查委员会贯彻执行代表大会决议的情况，以及贯彻执行党的路线方针政策的情况，定期对各级党委和纪委的工作进行信任投票和对“两委”成员进行增补。第二，要坚持各级党的最高决策权和监督权真正归常任的党的代表大会。在党的代表大会非常任制条件下，在党代会闭会期间，各级党委实际上代行党代会的职权，既行使决策权又行使执行权，加上对同级纪委进行领导，实际上还行使监督权，集党内三权于一身。实行党的代表大会常任制必须切实改变这种权力的集中倾向，坚决把各级党的最高决策权和监督权收归常任的代表大会，健全党内的分权制衡机制，各级党委只行使执行权，各级纪委行使日常的监督权，纪委和党委都由常任的代表大会产生，对其负责。只有这样，才能切实改变党的决策机构虚置、权力行使不到位的问题。
2.改革和完善党内选举制度。从目前实践看，党内选举的民主化规范化程度还很不到位，差额选举的比例太小，选举制度不完善、不配套的问题依然存在。改革和完善党内选举制度是发展党内民主的一个亟待解决的问题。为此，推进党内民主增量式发展必须着力改革和完善党内选举制度。立足当前党内选举的路径依赖，推进党内选举制度的改革和完善就必须做到：一是坚持完善并逐步扩大差额选举。二是试行竞选制。三是改革和完善候选人提名制度。四是完善与选举制度相关的具体制度和程序，充分体现民主的要求。五是完善党内领导干部的任期制。六是与党内选举制度相配套，建立健全党内的弹劾罢免制度。
3.健全党的委员会制度。党的委员会制度是党内民主得以体现的有效形式，但其固有的路径依赖也非常顽固，推进党的委员会制度的改革与发展必须相当谨慎，不折不扣地走增量式发展之路。基本的思路是：一是完善党委内部的议事和决策机制。党的十六大报告指出：“按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，完善党委内部的议事和决策机制，进一步发挥党的委员会全体会议的作用。”[7]集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定是党委决策的科学方法和有效机制。(1)坚持“集体领导”。集体领导是党委科学决策的核心内容。坚持和维护集体领导不仅能够最大限度地减少决策失误，还能够切实防止个人专断。(2)坚持民主集中制。实行民主集中制是党委科学决策的根本保证，它可以充分发挥广大党员和党委成员的积极性、主动性、创造性，集中党员的意见和建议。(3)坚持“个别酝酿”。党委集体讨论决定问题以前，要在党委内部进行充分的个别酝酿，把工夫下在会前，在党委内部统一意见，达成共识，这是党委科学决策的一项必要程序，也是充分发扬党内民主的一种不拘一格的形式。(4)坚持“会议决定”。会议决定是党委科学决策的实现形式，只有通过会议决定的程序，党委的决策才具有合法性。二是进一步发挥党的委员会全体会议的作用。全委会在党的代表大会闭会期间是同级党组织的领导机关，负有执行上级党组织的指示和同级党的代表大会的决议，领导本地区工作的重大责任。长期以来，在不少地方，全委会的职责履行得不充分，开会次数过少，作用不明显，不同程度地存在着常委会代替全委会、书记办公会代替常委会、全委会形同虚设的现象。这不仅严重损害了全委会的权威，影响了全委会作用的发挥，也是造成在重大问题决策上由少数人说了算，甚至个别主要领导人搞个人专断的重要原因。因此，(1)必须适当增加全委会开会的次数，落实全委会的职责，发挥全委会的作用。(2)完善常委会向全委会、全委会向党代会负责并报告工作制度。(3)将全委会发展成为制度化的组织。
4.理顺党的纪律检查机关的领导体制。党内监督是党内民主的重要组成部分，也是党内民主的客观要求。党内监督不仅可以保证党组织和干部的权力行使符合广大党员利益，保证党内民主制度正确贯彻执行，还可以保证党的活动的民主化、制度化，没有健全的党内监督很难有正常的党内民主。发展党内民主，必须在党内监督问题上有所突破。而要在党内监督问题上有所突破，必须突破党的纪委领导体制上的路径依赖，首先要理顺党的纪律检查机关的领导体制。在“条块分割，以块为主”的双重领导体制下，地方各级纪委的人财物权都掌握在同级党委手中，纪委定期向同级党委汇报工作，大案要案的查处情况往往要先向同级党委汇报，使得纪委的独立性大打折扣。同级纪委与同级党委之间的这种领导与被领导、支配与被支配的关系，使得同级纪委对同级党委的监督往往流于形式。必须着力改革现行党的纪律检查机关的领导体制，使纪委与同级党委之间形成真正的监督与被监督的关系，使纪委真正具有独立性。一是变现行的双重领导体制为垂直领导体制。地方各级纪委一律由上级纪委领导，与同级党委之间没有任何人财物的纠缠，与同级党委地位完全平等。这种领导体制在运作上有以下要求：纪委和党委都由同级党的代表大会选举产生，都对同级党代会负责；纪委成员不得兼任同级党政任何职务，以保证监督的公正；党委不能否定纪委的决定，但确实难以接受的，可提交党代会表决；纪委有权参加党委的任何会议，有权查阅党委的任何文件。二是维持现行的双重领导体制，但要重新明确同级党委和上级纪委各自的领导内涵，并赋予地方各级纪委更大的权力。要明确党委对纪委的领导是路线、方针、政策的领导，包括确立监督的指导思想和原则、指明监督方向、提出监督目标和任务，而不是具体参与或干预纪委独立办案。党委的领导是宏观领导、总体领导，不是微观和具体领导。要明确上级纪委的领导主要是业务性事务的领导，包括对下级纪委办案的检查、协调、帮助和支持。要赋予地方各级纪委更大的权力，包括对党内重要干部的立案自主权、质询权，对同级党委重大决策的参与权和批评权等。