轨迹与走向：我国民族经济优惠政策探析，本文主要内容关键词为：探析论文,优惠政策论文,轨迹论文,走向论文,民族论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
对少数民族和民族地区实行有别于汉族地区的特殊优惠政策（以下简称民族优惠政策），这是我国长期奉行的一项重要政策。我国民族优惠政策的范围主要包括经济、科技、教育、文化、医疗卫生和干部选拨等方面。根据李永华等(1996)的调查整理，从1949年至1995年的46年间，中央和云南省政府先后在云南实施的各种民族优惠政策就达144项。这些民族优惠政策对民族地区的社会经济发展发挥了十分重要的作用。然而，随着民族地区社会经济的发展，尤其是近几年市场取向改革的深入，有些民族优惠政策已被废止，有的已自动消失，尚在执行的民族优惠政策在落实过程中也遇到了种种困难。许多民族优惠政策出现了难以为继的迹象。对此存在着两种不同的观点。有的认为，实行民族优惠政策违背市场经济法则，滋长了民族地区“等、靠、要”的依赖思想，长期实行会窒息民族地区经济发展的活力，认为民族优惠政策的范围和力度逐渐减少和弱化是必然的趋向。也有的认为，实行民族优惠政策与发展社会主义市场经济并不是对立的，实行民族优惠政策是符合我国国情、顺乎民意的正确举措，是正确解决民族问题、实现各民族共同繁荣所必需的，认为目前缩减民族优惠政策的范围和力度都还不是时候。
问题的本质在于，为什么要实行特殊的民族优惠政策？在市场经济体制下还需不需要实行民族优惠政策？如果需要的话应当如何实行，以及实行什么样的民族优惠政策？本文就经济方面的民族优惠政策作一些分析，以期抛砖引玉。
一、我国主要的民族经济优惠政策及其演变
我国有关民族经济优惠政策的形式多种多样，大体上可分为法律和政策两部分。
（一）通过立法的形式确立民族经济优惠政策的重要地位。在《中华人民共和国宪法》总纲第四条中明确规定：“中华人民共和国各民族一律平等，国家保障各少数民族的合法权利和利益，维护和发展各民族的平等、团结、互助关系，国家根据各少数民族的特点和需要，帮助各少数民族地区加速经济和文化发展。”在《中华人民共和国民族区域自治法》第33条中明确规定了财政方面的优惠：“民族自治地方依照国家财政体制的规定，财政收入多于支出的，定额上缴上级财政，上缴数额可一定几年不变；收入不敷出的，由上级财政机关补助”。税收方面，《民族区域自治法》第35条规定：“民族自治地方的自治机关在执行国家税法的时候，除应由国家统一审批减免税及项目外，对于属于地方财政收入的某些需要从税收上加以照顾和鼓励的，可以实行减税或免税。”在生产经营等方面，《民族区域自治法》第55条规定：“上级国家机关从财政、物资和技术等方面帮助各民族自治地方加速发展经济建设和文化建设事业；上级国家机关在制定国民经济和社会发展计划的时候，应当照顾民族自治地方的特点和需要；在分配生产生活资料时照顾自治地方的特点；在投资、贷款、税收以及生产、供应、运输、销售等方面，扶持自治地方合理利用本地资源发展地方工业，发展交通、能源，发展民族特需商品和传统手工业的生产”。
（二）制定了一系列具体的民族经济优惠办法和措施。这些办法和措施涉及财政、税收、金融、贸易、资源、基础设施建设、农业生产和扶贫等主要方面，曾经和仍在执行的主要的经济优惠政策多达50多项。下面分别列表加以说明。
表1：少数民族地区主要的财政优惠政策
表2：少数民族地区主要的税收优惠政策
表3：少数民族地区主要的金融优惠政策
续表3：
表4：少数民族地区主要的贸易优惠政策
表5：少数民族地区主要的资源开发优惠政策
表6：少数民族地区主要的基础设施建设优惠政策
表7：少数民族地区主要的农业生产优惠政策及扶贫措施
上述资料说明，为了推动各少数民族地区经济的发展，消除历史上遗留下来的民族间经济发展事实上的不平等状态，我国采取了一系列的民族经济优惠政策。这些优惠政策不仅具有量多面广的特征，而且具有较强的针对性和照顾性。实践证明，这些优惠政策的实施，不仅有力地促进了民族地区经济的快速发展，而且进一步巩固和发展了“平等、团结、互助”的新型民族关系，是符合国情、顺乎民意的成功举措。需要指出的是，原来的民族经济优惠政策，大多是在计划经济体制背景下制定的，随着经济体制的转换，原有的一些民族优惠政策与市场经济体制的不适应性也日益显现出来。通过民族经济优惠政策的创新与调整，很好地使民族经济优惠政策与市场经济体制有机地结合起来，从而使之继续有效地发挥对发展民族经济的特殊功能，这是当前摆在我们面前的一项重要课题。
二、市场取向改革给原民族经济优惠政策带来的冲击及其对策
市场取向改革对我国民族经济优惠政策的冲击突出地表现在以下几方面：
（一）从财税方面的优惠政策看，1994年起实行分税制财政体制后，全国执行统一的政策。中央财政对地方税收返还数额以1993年为基期年核定，1994年后税收返还额在1993年的基础上逐年递增，递增率按全国增值税和消费税平均增长率的1:0.3系数确定，即上述两税全国平均每年增长1%，中央财政对地方和税收返还增长0.3%，如1994年以后中央净上划收入达不到1993年的基数，则相应扣减中央给地方的税收返还数额。这样对少数民族地区在财政体制上的照顾实际上就不复存在。许多民族地区要达到和超过1993年的基数很难，因而也难以保持和增加税收返还数额，这势必增大民族地区的财政困难。
（二）从金融方面的优惠政策看，国家专业银行全面推行商业化体制并逐步到位，商业银行以利益为经营目标，有利可图银行才贷款，民族地区的企业和各类基础设施建设由于基础差、缺乏市场竞争力，因而获得贷款越来越困难。要让商业银行再执行民族优惠政策发放政策性贷款已不可能，也不符合《商业银行法》，改革的方向是国家成立政策银行，由国家政策银行执行民族优惠政策，但由于目前国家政策性贷款数额有限且受到规模、效益等的限制，因而在执行过程中往往打折扣，不能全面落实。这是导致当前一些民族优惠政策落实困难以至名存实亡的重要原因。
（三）从民族优惠政策发生作用的体制背景看，随着经济体制的全方位变革，原有民族优惠政策发生作用的环境和条件都发生了重大变化，许多原来行之有效的民族优惠政策已不再适应。比如，财政取消包干制后，原定的民族地区超收全留、超支补助的政策就难以再执行下去。又比如，少数民族特需用品供应目前只剩金银少数几个品种，原的“民贸三项照顾”也已基本消失。据湖南省的清理，原来实行的民族优惠政策中有近90%需要修改补充和调整，各地的情况也差不多。
总之，经济体制转换过程中出现了原民族经济优惠政策的作用逐渐消失或弱化的趋向。少数民族地区承受着转轨带来的双重压力：原有计划经济体制的好处在逐渐失去，而新的市场经济体制的好处却尚未形成。比如，在改革进程中，发达地区、加工工业率先放活，而落后的少数民族地区的原材料工业和初级产品，从生产到销售迄今仍受到严格的国家指令性计划约束。这样，一方面，民族地区的原材料和初级产品相当部分被指令性计划以低于市场价的价格调走，另一方面，少数民族地区生产生活必需的工业品，却因指令性计划的削减和特殊优惠政策的弱化而需通过市场议价购买，造成少数民族地区“高进低出”的不平等进而也是缺乏效率的交换关系。这种状况不加以改变，少数民族地区就难以摆脱“富饶的贫困”的怪圈。
出路何在？出路在于深化改革，并加强改革的配套性。通过建立完善的社会主义市场经济体制，包括建立起完善的民族经济优惠政策体系，使民族地区经济走上良性循环的轨道。
首先，应当走出“市场经济条件下不需要民族优惠政策”的认识误区，提高实施民族优惠政策的自觉性。我们必须清醒地认识到，尽管少数民族地区的经济发展已经有了长足的进步，取得了巨大成就，但在全国仍处于比较落后的状态。而且少数民族地区大多地处边疆，资源富集却开发不足。因而，我们必须正视发展不平衡的现实，在政策上不搞“一刀切”。既要讲宏观的“全国一盘棋”，也不可忽视民族地区的特殊性。既要充分发挥市场经济规则的积极作用，也要强调政府的宏观调控职能，坚持和完善对民族地区的特殊优惠政策。我国少数民族地区面积为617万平方公里，占全国总面积的64.3%，人口1.5亿，占全国总人口的13.5%。在全国2.1万多公里的边境线上，少数民族地区就占了1.9万多公里。应当把实行民族经济优惠政策提高到维护民族团结、稳定和繁荣边疆、克服市场失败实现区域经济协调发展的高度来认识。那种认为民族经济优惠政策是计划经济的产物，市场经济条件下不需要民族经济优惠政策的观点是错误的。中共中央总书记江泽民在中央民族工作会议上明确指出：“党和国家对少数民族和民族地区已经实行的各项优惠政策，要继续执行，并根据不断变化的情况及时完善和改进。”李鹏总理在会上也强调指出，少数民族地区的经济发展，“总的来说主要靠三条：一是国家的继续扶持；二是经济比较发达地区的对口支援；三是民族地区自身的奋斗”。两位国家领导人的讲话都明确表示了国家坚持实行民族经济优惠政策的决心。这既是对少数民族地区经济发展历史经验的总结，也为少数民族地区今后的经济发展指明了方向，应当认真加以贯彻实施。
其次，建立和完善财政转移支付制度，有效地实施国家对民族地区的财政支持。建立财政转移支付制度是实行市场经济体制和分税制财政体制国家的通常做法。比如联邦德国实行的横向财政平衡制度，对于缓解民族地区的财政困难有一定的借鉴意义。根据联邦德国的财政平衡法，所谓横向财政平衡，是指联邦德国各州之间的财政平衡。其具体的操作程序是，先进行税收能力指数和平衡指数的测算，然后进行平衡关系的比较分析，并通过富州向穷州横向拨款来实现各州财力水平的基本接近。其具体的财政转移办法是：(1)如果某州的税收能力指数小于平衡指数的92%，则92%以下的差额要全部得到弥补；(2)如果在92%至100%之间，则差额部分按37.5%的比例弥补；(3)如果在100%至102%之间，则此限度内的收入可允许自己留用，不必作为对穷州的补充拨款；(4)如果在102%至110%之间，则要从其超额的部分中拿出70%用于补充贫困州的收入；(5)如果税收能力指数超过平衡指数的110%，则超额部分要全部用于对贫困州的补充拨款。这样做的结果，既扶持了穷州，又鼓励了富州，也不会造成吃大锅饭或鞭打快牛的局面。我们应当借鉴国外有关国家的经验，在科学地核定各地收支基数的基础上，建立符合国情的财政平衡制度，增强国家对少数民族地区的财政支持能力，并提高财政支持的综合效益。
再次，努力探索与市场经济相适应的贯彻民族经济优惠政策的有效的措施和办法。总结以往的经验，在实行民族经济优惠政策的过程中，应注意把保护性扶持和开发性扶持区分开，把扶贫和民族优惠政策区分开。对特贫的民族地区，应以保护性扶持和扶贫为重点，着力于改善其生存和生产条件，在投资结构上，应加大财政资金的比重。对经济条件较好的民族地区，则应以开发性扶持为重点，着力于改善其基础设施和教育，在投资结构上，以提供信贷资金为主。与此同时，还应当把实行民族优惠政策与提高民族地区内在的经济素质结合起来，在民族地区形成有效地运用和消化优惠政策的科学机制，增强民族地区自身的创新和发展能力，这是各项各民族经济优惠政策和积极作用得以充分发挥的最重要的前提条件。
结论
少数民族经济优惠政策的根源并非在于经济体制模式，而在于少数民族与汉族之间客观上存在的经济发展差距。因而，计划经济体制向市场经济体制的转换，并不意味着民族经济优惠政策的终结。在市场经济体制下仍需坚持和实行民族经济优惠政策。民族经济优惠政策与市场经济体制之间虽然存在着矛盾的一面，尤其是原计划经济体制下形成的某些民族经济优惠政策与新体制的不相适应性已日益显露。但是，民族经济优惠政策与市场经济体制之间并不是完全对立的，我们的任务就在于适时地实现民族经济优惠政策的创新，寻找民族经济优惠政策与市场经济体制之间的有机结合点并采取有效措施实现二者的最佳结合。基本的思路是：既要充分有效地发挥市场机制的积极作用，又要继续有效地发挥民族经济优惠政策的特殊功能，在充分调动民族地区自力更生发展本地经济积极性的基础上，辅之以科学高效的民族经济优惠政策，促进民族地区社会经济的不断繁荣。