转折期中国行政体制改革的战略与突破，本文主要内容关键词为：体制改革论文,中国论文,战略论文,行政论文,转折期论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国改革发展经历了30年之后，现已进入一个战略转折期。如果说从1978年改革开放以来，中国一直是以经济建设为中心、以经济体制改革为主轴展开整个改革的话，那么，到了目前，行政体制改革特别是政府自身的改革已经上升到一个更高更重要的位置了。过去30年，我们一直是把经济体制改革放在第一位，以经济建设为中心，以经济体制改革为主导。这一改革的基本思路是：经济体制改革推进的过程中遇到什么障碍，就解决什么问题，其他改革更多的是围绕深化经济体制改革展开的。但是，越到后来，政府越成为矛盾的中心和焦点。因此，2005年中央制定“十一五”规划时做出了一个重要判断，这就是未来行政体制改革将成为中国全面深化改革和扩大对外开放的关键。这个判断带有战略转移的意义，行政体制将上升到更重要的位置。可以设想，这样的改革必将加快政府自身的转型。
一、目前中国公共治理面临的压力
在中国的公共治理中，有些问题如果处理得不好，将会长期制约和影响我们的发展。比如，中央多次提到的政府职能转变滞后、行政审批事项过多、社会管理和公共服务职能比较薄弱的问题；一些部门之间职责不清、协调不力、管理方式落后、办事效率不高的问题：一些关系到群众利益的问题没有得到根本解决，政府部门的形式主义、官僚主义、弄虚作假和奢侈浪费等比较突出的问题；政府工作人员依法行政观念不强，腐败现象在一些地方、部门和单位比较严重的问题等。所有这些问题，归结起来实际上又集中反映在三个方面。
首先，中国经济经历了30年的高增长，经济社会发展积累了一系列深层次的问题，如果深入分析就会发现，这些问题几乎都与我们不合理的体制有关。比如，宏观调控在某些方面的失灵，中央权威得不到应有的维护，地方主义明显抬头等，这些都是中央和地方体制架构内在冲突的外在表现。再比如，社会管理和公共服务职能薄弱，也与传统行政管理不合理的制度安排和运行行为息息相关。还比如，权力行使的非理性，权力滥用，权钱交易，与我们至今没有建立起有效的权力制约结构有关。因此，从体制和制度层面寻求解决问题的办法和途径，就成为我们面临的关键问题。
其次，部门主导的公共政策，使权力部门化、部门利益化、利益法定化更加突出，部门利益已经凌驾于公众利益甚至国家利益之上，从而导致公共政策的扭曲、变异。这样导致的直接后果是，公共政策制定的成本很高，周期很长，效率也很低，大量的时间和精力都被消耗在毫无意义的部门利益的争夺、扯皮和推诿之中。与此相联系，这样的公共政策，也可能使政府所代表的公平、正义的天平发生倾斜，以部门利益危害社会的公共利益。
再次，权力行使的非理性以及由此产生的官员腐败现象并没有得到有效的遏制。新一届中央领导集体加大了反腐败的力度，采取了被称为“四管齐下”的改革举措，即制定党内监督条例、制定党内纪律处分条例、对中央部委的纪检监察实行垂直管理、对地方实行巡视制度。这些制度所发挥的重要作用是显而易见的，但是令人疑惑的是，这些制度反腐的举措，并没能有效遏制住腐败在一些地方的蔓延。这不能不引起人们的疑虑，中国反腐败的出路究竟在哪里，这种腐败蔓延的原因究竟是机制层面的还是制度体制层面的，我们需要构建一种什么样的体制才能真正防止权力使用的非理性？
值得我们深入思考的问题是，如果我国政府的行政体制不能有一个大的改革，政府目前面临的一些压力就很难化解。这些挑战或者压力将主要来自以下三个方面。
第一，在发展战略上，我们面临着可持续发展的巨大压力。这种可持续发展的战略与官员长期以来形成的“政绩观”，有可能产生内在的冲突，并最终危害到可持续战略的实施。
第二，从社会管理层面看，政府面临着化解社会冲突的巨大压力。中国30年改革开放的一个重要特征，就是经济、社会的变革异常迅猛，几乎波及社会的各个领域。特别是随着改革的深入、社会利益群体的分化，不同社会组织之间的结构性矛盾和冲突日渐显现。有学者形容目前中国社会的基本特征是“利益关系失衡，社会结构紧张，不稳定的因素增加”。再加上改革发展规律的支配，越到后面，改革的难度就越大，涉及的利益矛盾就越复杂。在这样的社会背景下，一旦代表社会公平正义的政府的公共政策出现失误，就会进一步激化社会矛盾，给政府公共治理带来巨大的压力，甚至直接影响到政府公共治理权力的合法性基础。可见，维护社会稳定的前提是有效化解社会冲突，构建和谐社会的关键在于消除社会中存在的不和谐因素。
第三，从政府自身来看，由于政府实质性改革进展迟缓，政府转型落后于社会转型和体制转轨，政府的强势依然如故，“市场化”与“行政化”的内在冲突加剧，从而使公共治理面临新的挑战。需要指出的是，在中国市场化改革和市场经济体制建立的过程中，政府扮演了重要角色，发挥了很大作用。目前的政府管理，其组织架构、管理方式、运行机制等与计划经济体制下相比，都发生了历史性的变化。在充分肯定政府作用的同时，也应该看到目前政府自身存在的问题。如果政府依然强势不改，扮演经济建设型政府的角色，忽视或者淡化政府的社会管理和公共服务职能，甚至继续把大量的公共财政资金投资于竞争性领域，继续强化政府的行政审批功能，其结果不仅会导致市场作用和行政权之间的扭曲，引发政府行为的紊乱，助长权力行使的非理性，而且还有可能引发民众对政府的不信任，使政府的公信力大大下降。
我国政府管理面临的上述问题，迫切需要我们加大政府自身改革的力度。
二、深化行政体制改革必须首先寻求理论上的突破
在市场经济条件下，行政体制的组织结构、运作方式主要取决于政府的功能选择和职能定位。功能选择解决的是政府管什么的问题，职能定位解决的是政府怎样管的问题。就前者来说，社会主义市场经济的特征决定，中国政府对社会经济的管理比一般西方国家负有更多的职责，仍处于国民经济总枢纽的地位。但这种总枢纽的地位，并不意味着政府还应沿袭计划经济体制下的管理模式。具体说来，政府除了维护社会秩序、贯彻政治主张、发展社会文化、实施社会保障以及加强对环境、资源、人口等的管理外，在经济领域主要承担着制定经济发展战略和经济政策、营造良好的市场环境、管理国有资产、参与国际经济竞争等重要职责，并推动经济的持续增长和社会的良性发展。政府功能的这种选择和管理范围，在一定程度上反映了社会主义政治制度的客观要求。就后者来说，是在政府功能选择的基础上，通过设置必要的政府部门，对职能进行分解。这种分解一方面要严格按照市场经济发展的内在规律和功能选择的要求，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，使政府的职能配置与市场机制相适应；另一方面通过改革传统的政府管理方式，调整政府与企业、政府与社会的关系，实现对社会经济的间接管理。
对于上述问题，过去虽然有了比较一致的认识，1993年以来的行政体制改革也大体是沿着这条改革思路进行的。然而，现在看，实施的结果与我们的初衷似乎有较大的距离。这就向我们提出了这样一个问题：为什么按照市场经济体制要求进行的行政体制改革，仍然没能有效地解决政府管理运行中的某些深层次问题呢？我们认为，造成这种现象的原因是多方面的，比如社会主义市场经济体制在中国建立的时间还比较短，本身就有一个不断完善的问题，也有计划经济体制所具有的强大惯性以及行政人员的观念、管理行为不易很快转变的问题，还有行政体制改革的理论准备不充分的问题等。在这诸多因素中，我们认为，最关键的还是我们在行政体制改革的整体思路上，没有大的突破，缺乏新的思考问题的视角，或者受传统思维定式的束缚。而改革思路没有大的突破的关键，在于理论准备不足。因此，寻求理论上的突破将成为我国行政体制创新与发展的起点。
如果说政治体制改革涉及上层建筑领域中一系列重大理论和实际问题，那么，作为政治体制改革的重要组成部分，行政体制改革不仅与政治体制中的一些理论和实际问题有关，而且还与经济体制密切相关的政府架构、职能、管理模式、管理行为等诸多理论和实际问题相关。从目前我国政府管理和运行的实际状况看，适应市场经济要求的行政体制改革，至少有三个带有根本性的理论问题值得我们高度重视。
一是关于政府管理的统一性与政府间规模结构的关系问题。长期以来，我们在强调政府管理的统一性时，往往把政府机构上下对口也作为一个先决性条件。这是导致各级政府规模普遍较大、机构臃肿的一个重要原因。事实上，政府管理的统一性，主要指领导、政策、规范、管理程序、管理方式的统一性，以及与此相联系的管理活动的规范性。至于各级政府机构的具体设置，除基本的设置以外，主要取决于该级政府在行政体系中所担负的职责，以及本地区经济社会发展的实际状况等。简单地要政府机构设置上下对口，这是计划经济体制直接管理的产物。按照我们的理解，在市场经济条件下，我国的行政体制创新，非但不能用统一性强调上下机构的对口，而且行政体制改革的一个重要任务，就是要积极调整中央与地方各级政府之间的规模结构，使政府间保持一种适度的、规模结构合理的架构。我们之所以强调这一点，不仅在于保持政府间合理规模对政府管理本身有重大影响，而且对这个问题的认识直接关系到行政体制改革的整体思路。其具体理由是：第一，在决定一级政府的规模方面，管理社会、经济的部门，特别是与经济直接相关的部门，往往是矛盾的焦点。尽管其他部门也存在内设机构臃肿、人浮于事的问题，但更容易导致机构膨胀、职能交叉的，都在这个领域。第二，在市场经济条件下，政府的职能，特别是经济职能、管理方式等，都发生了很大变化，中央和地方各级政府承担的管理职责也发生了一定变化。按照各级政府所承担的具体经济职责和事权划分原则，调整社会经济部门的设置，进而调整政府的纵向规模结构，就成为一个十分重要的任务。第三，按照国外的经验，一般是中央政府的规模大，机构数量多，功能齐全，而地方政府规模相对较小，结构也比较简单。以美国为例，州和地方政府官员总数是联邦政府的6倍，这在世界上属于高的，而我国，地方各级党政机关的人员总数是中央的12倍。这说明，按照市场经济的要求，调整各级政府的规模结构有很大潜力；同时也说明，行政体制改革、创新的首要任务，是合理确定各级政府的规模以及实现政府间规模结构的优化。如果不从这一新的视角思考问题，或者仍然沿袭传统的思维定式，行政体制的创新与发展就很难有效地推进。
二是关于政府规模与行政资源供给能力的关系问题。在过去的行政体制改革中，我们很少考虑政府规模与行政资源供给能力之间的关系。这里所说的行政资源，是指政府行政中支出的各种资源的总和，一般主要指政府的行政事业费支出。也就是说，我们在确定一个政府的具体规模时，除了考虑这个政府所承担的社会职责和管辖的地域面积、人口数量等因素外，对该地区的财政供给能力与政府的行政事业费支出之间很少有刚性的指标，对于行政管理费支出在财政收入中的比例也缺少具体规定。这使许多地方的财政实际上变成了“吃饭财政”，甚至连党政机关、事业单位的工资也不能及时兑现。
三是关于市场经济条件下政府的特殊利益行为问题。市场经济的发展在一定程度上会加速利益群体的分化，导致多元利益主体格局的形成。政府在社会利益分配中承担的重要职责，就是通过制定政策实行价值的权威性分配，使社会利益在不同的利益主体之间保持相对的平衡。而这种平衡，往往是社会良性发展的重要条件。目前中国政府管理中遇到的一个突出问题是，在多元利益主体中，政府是否也是一个特殊的利益主体。这个问题之所以成为经济体制发展中的一个重要问题，一方面在于它与政府的行为方式、管理方式密切相关；另一方面也与我们是否有信心、有能力通过行政体制改革，从根本上解决这一问题有关。从它与政府的管理行为、管理方式的关系看，政府应该不应该具有这种特殊的经济利益和有没有这种特殊的经济利益，都会直接影响到政府机关及其公职人员的管理行为和管理方式。比如，如果允许政府各部门在履行管理职责时，运用行政权过多地收取各种管理费用，或通过行使审批权获得某种潜在性的利益，并与本部门的收入状况、个人利益直接发生某种联系，那么就会极大地助长行政机关、公职人员谋取更多收费项目、获取更多审批权力的冲动欲，甚至会把本该属于无偿服务的项目也变为有偿服务的项目，把本不属于审批或不属于本部门审批的事项也硬性纳入审批的范围，其结果，必然导致政府管理方式和管理行为的扭曲。目前，中国政府职能之所以难以转换，一些政府部门之所以乐于审批、忙于审批，乱收费、乱罚款之所以在一些地方屡禁不止，并演变为难以遏制的部门行业不正之风，恐怕都与这个问题有关。
从我们是否有信心、有能力通过行政体制改革解决这一问题来看，首要的是对政府应该不应该具有自身的特殊经济利益本身达成共识。如果认为在市场经济条件下，政府在代表公共利益的同时，还可以有自己的特殊经济利益，那剩下的只是对上述现象如何进行有序规范管理的问题，政府对不同政府部门间的收入差距也可以不必花更多的精力予以协调、解决，甚至允许政府各部门通过自收自支弥补财政经费的不足。如果认为政府除了代表公共利益之外，不能有自身特殊的经济利益，更不能通过部门的行政性收费补贴自身的财政不足或者与部门、个人收入挂钩，那么政府就必须承担起平抑政府机关各部门收入差距的职责，并为各部门提供足够的财力保障。很显然，中国行政体制的创新与发展，首先要在这二者之间作出正确的选择。
我们认为，过去中国行政体制改革之所以未能解决政府管理中的某些深层次问题，从某种意义上说，与我们陷入上述二者之间的两难选择有关。从理论上说，政府在市场经济条件下可以有自身的特殊经济利益，肯定是难以成立的。即使在西方国家，政府机关及其公职人员的营利行为都是被严格禁止的。即便是合理的收费，也采取严格的收支分离的做法，并通过财政预算有效控制政府的财政支出，否则政府的管理行为、管理方式就会失去规范的客观标准。但在我国，实际情况是，在新旧体制转换过程中，许多政府机关事实上默认了自身特殊利益的存在，并在实践中强化了这种默认，使一些政府内部的不同部门的收入差距也有拉大的趋势。这种差距效应，会进一步激发低收入部门的“创收”冲动。在政府规模庞大、机构臃肿而政府难以提供足够财政支持的情况下，当利益驱动使愈演愈烈的部门、行业不正之风很难有效遏制时，政府很难作出果断选择。由此不难看出，对市场经济条件下政府非正当利益行为的有效控制，不仅应成为我国行政体制创新发展的重要目标之一，而且也是实现政府职能转变，确立正确的管理方式、良好的管理行为的基本前提。
三、以政府自身改革为中心的改革战略
正像上面指出的那样，在中国正面临着社会转型和体制转轨的双重历史进程中，中国政府的转型是必然的，而要实现这种历史性跨越，只能通过改革。政府的改革要真正顺应市场经济发展的潮流，就必须有战略性突破。那么，如何才能实现政府改革的战略性突破呢？
一是政府改革要高度重视制度设计和整体设计。一方面，要通过制度设计，对未来中国政府管理的模式、运行机制等带有根本性的问题形成目标共识，如中国要不要走大部制管理的道路，要不要实行决策与执行的分离等。而过去我国的多数机构改革方案主要是针对当时面临的一些突出问题展开的，缺乏长远的制度性设计，使一些深层次问题不断增多。另一方面，还要对政府改革、政治体制改革、事业单位改革以及政府对民间组织的管理等进行整体设计。这是改变政府改革孤军深入最好的办法。如果不能把我国的事业发展、事业单位改革整体纳入公共部门的功能设计中，不仅会影响新形势下我国各项事业的发展，影响事业单位自身的功能定位和发展目标，使事业单位的存在形态继续被扭曲，如普遍的营利性倾向等，而且也会使其继续成为阻碍政府改革的重要因素。
二是真正树立法制在政府改革中的权威。早在1998年的政府改革中，我们就把实现政府机构、职能、编制的法定化作为政府改革的重要目标和原则，有关中央与地方的财权、事权的划分也是我们一直寻求法律解决的一个重要问题。但在这方面，似乎只是一种口号，法制的权威一直难以真正树立。这种在政府管理方面法制严重缺位的问题，不仅直接影响了法制本身作用的发挥，更重要的是给政府机构、编制、人员方面的人为作用提供了可能。从长远看，中国的政府改革如果没有法制的跟进，政府管理的科学化、规范化、民主化是很难实现的。
三是改进政府公共政策制定系统，使之真正代表公正、公平与正义。防止国家在公共政策制定中被“俘获”现象的出现，是我国政府改革在市场化进程中遇到的新问题，也可能是解决起来最困难的问题之一，值得我们高度重视。否则我们就很难理解，为什么在国家综合实力有了极大提高、人民生活水平有了很大改善的情况下，社会矛盾会如此突出？为什么在短短30年的改革进程中，中国的贫富差距、城乡差距、地区差距会拉得如此之大？对一个正处在发展进程中的国家来说，我们的基尼系数超过美国，虽不能说是我们的公共政策在分配制度方面的失败，但至少值得我们认真反思。正是从这个意义上，我们认为政府行政体制改革的一个重要任务，就是重新思考构建我国的公共政策制定系统，使我国公共政策制定的过程、公共政策的结果都能最大程度地代表公平、公正与正义。
四是对官员要有更严厉的管理手段。大量的事实证明，目前严重的问题在于教育官员如何保证公共权力的非理性，如何建立一套使官员主要对民众负责而不是简单地向上级负责的选拔任用体系。这是我们面临的重大问题。在这方面，我们必须进行大胆探索，并使之制度化。
五是防止政府旧体制的复归。在旧体制复归方面，我们尤其要关注公共财政的支出与旧体制复归之间的联系问题。这就给我们提出了这样的问题：如果说我国的财政收入在不到3000亿元水平的时候，我们把财政支出的主要部分用于维持国家的运转还算是合理的，那么，财政收入到了近6万亿元的时候，仍然不能在涉及广大人民群众的教育、医疗、社会保障方面有明显的增长，继续在公务和行政支出方面保持着高增长的比例，就不能不说是政府治理中的一个严重失误。因此，防止旧体制的复归，应该是我国下一步政府改革中一个不容忽视的重要问题。
六是要跳出行政层面的单一思维，解决政府管理中的深层次问题。过去是就行政而行政，没有跳出行政层面思考和解决问题，政治层面的问题严重滞后。许多问题，表面上看在行政管理层面，但问题的核心可能在政治层面。如急功近利、搞“形象工程”、弄虚作假，以及把以经济建设为中心演变为以GDP为中心等，都是现行干部任用制度弊端的必然产物。只有跳出行政层面，比如说从政治体制的高端寻求解决问题的对策，深化政治体制改革，才有可能使政府改革实现飞跃。从这个意义上说，深化政府改革的战略性突破，必须依赖于政治体制上端改革的推进。
未来的行政改革，除了要从战略层面思考问题之外，还要找准突破口和切入点。笔者认为，过去我们长期以转变政府职能为切入点的改革，实践证明并不很成功。目前需要我们重新思考这一改革的切入点问题。在我们看来，真正有重要引领意义的改革，从行政层面来说，应该把政府自身的一些关键改革如建立官员财产申报、公开制度，废除官员一些明显不合理的特权，启动“三公”(公车配备、公款招待、公款出国)消费改革、行政审批制度改革这些社会公众广泛关注的问题作为突破口，可能会收到意想不到的效果。也就是说，我们的改革要跳出转变政府职能来推动转变政府职能，而不是一味地简单划分部门之间的职责权限，如果有些关键问题不解决，靠简单的划分边界是解决不了问题的，也很难获得民众认可。正是从这个意义上说，解决民生问题、建立公共服务体制、推进公共服务均等化、转变政府职能等目标的实现，都必须从解决最关键的政府自身管理运作中存在的一些深层次问题入手，否则，我们的行政体制改革还会继续交学费、走弯路。
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