主要转轨经济国家所有制改革的比较，本文主要内容关键词为：所有制论文,国家论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
〔中图分类号〕F042.2
〔文献标识码〕A
〔文章编号〕1002-3291(2001)03-0091-05
苏联解体和东欧国家剧变后，原苏东各国都作出了向市场经济过渡的选择。在传统体制下，这些国家的国有企业在整个国民经济中占有很大比重。在转轨之前，国有企业由于缺乏活力、效率低下，已经陷入极度困境。因此，所有制改革就成为这些国家向市场经济转变的首要任务和必要条件。由于各国改革所面临的初始条件存在差别，其选择的改革路径各不相同；受改革路径的制约，各国改革的具体内容和结果也都因而各异。
一、各国所有制改革的背景条件
俄罗斯是前苏联的主要继承国。苏联实行的是典型的高度中央集权的计划经济体制，国有企业在国民经济中占绝对统治地位。转轨之前，全国95%左右的企业属于国家所有，国家法律禁止私人拥有企业[1](P1)。
早在20世纪50年代，中央集权体制下庞大的国有工业企业缺乏活力、效率低下的弊端就已经暴露出来。从那时起，苏联一直在进行着经济体制改革，但这些先后相继的改革没有从根本上摆脱传统体制的框架，因此不可能取得成功。20世纪70年代以来，前苏联的经济增长率就不断下降，20世纪80年代初开始出现经济停滞。
1985年3月戈尔巴乔夫上台执政时，苏联国家正处于危机前的状态。戈尔巴乔夫先是想利用技术重建苏联工业，向工业进行巨额投资以实现国民收入和人均生活水平提高的目标。当事实证明这些措施不能改善经济运行状况时，他试图调整国家控制经济的方式，例如鼓励不同的工资制度，发展质量控制制度，赋予企业领导人更大的独立性，工人可以选举企业的管理者，等等。上述改革措施未能改善国有企业的经营状况，1991年，面对日益恶化的经济形势，当戈尔巴乔夫下决心推动所有制改革时，他的执政生涯也走到了尽头。
俄罗斯真正的所有制改革是从1992年开始的。由于戈尔巴乔夫时期扩大了企业的自主权，取消了政府部门监督企业高层管理者的权力，这就为企业管理者转移和占有国家财产开启了方便之门。当时，如不迅速实施正式的私有化方案，国家的财富很可能会被几千个管理者所掌握。与此同时，苏联经济开始全面下滑。1991年，苏联的国内生产总值萎缩了12.8%，工业总产出下降了8.0%，农业总产出下降了4.5%，财政赤字占国内生产总值的比重达到30%[2](P209)。在这巨额的财政赤字中，对国有工业企业的巨额补贴无疑是沉重的负担。可见，无论是当时俄罗斯所面临的宏观经济形势，还是国有企业的现实状况，都刻不容缓地要求实行所有制结构的根本变革。
东欧国家的所有制结构虽然与俄罗斯有共同之处，例如都基本上属于单一的公有制，国有经济在经济中占主导地位。但它们与俄罗斯仍然存在一定的差别，国有经济的垄断程度远没有俄罗斯那么高，有些国家如波兰、南斯拉夫在农业领域基本是私有制农业或私有成分比重很大。更重要的是，这些国家传统的计划经济体制不是从内部自生的，而是从外部移植的，是引进苏联模式的结果。因此，这些国家在转轨之前，由于在实践中感受到传统体制存在的弊端，早就对苏联模式产生了离心力，并在不同程度上探索和进行过经济改革。匈牙利就是其中具有代表性的国家。
匈牙利的经济体制的全面改革始于1968年，这次改革中形成的新经济体制，构成了匈牙利模式的主体部分。建立多层次的所有制结构，是新经济体制的重要组成部分。匈牙利在坚持大型企业实行国有制的同时，允许在某些生产部门和服务领域实行集体所有制，到1980年，集体经济在国民收入中的比重由1960年的17%上升到23%。从1982年起，匈牙利采取了许多有利于私有部门的措施，使其得以加速增长：到1988年，正式的私人经营活动在农业生产中占40%，在新住宅建设中占2/3，在零售业中占12%，在餐饮业中占近30%，在卡车总数方面占10%[3](P181)。可见，转轨之前匈牙利的非国有经济已具有相当的规模，它在经济增长方面为缺乏效率的国有经济部门提供了一种补偿，成为匈牙利实行渐进转轨方式的重要基础。
在国有企业制度方面，匈牙利探索了多种改革形式。如改革国有企业的领导形式，发展工人参与企业管理的多种形式；扩大企业的经营自主权，国家对企业的管理由传统的指令性计划管理转向运用经济手段进行“参数调节”；在20世纪80年代，还对企业规模进行了调整，分解了一些经营规模过大的企业，以增强企业的灵活性和竞争性。但是，在国有制范围内所进行的改革没有能够促进效率的提高，改革之后的企业形成了一种“双重依赖关系”：既面对已被激活的市场，同时还必须面对在现实中仍占优势的行政部门。改革实践促使匈牙利进一步寻求对国有制进行根本性改造的道路。
转轨之前，波兰的国有经济虽然在工业中占有主导地位，但对经济的垄断程度远不及俄罗斯；与俄罗斯集中程度很高的国营农场和集体农庄不同，波兰的农业基本是私有制农业，个体农户拥有近80%左右的农业用地，其产值占农业总产值的80%左右；在流通领域的批发和零售环节，存在着独立的私营业主。这些，都是波兰实行所有制改革比俄罗斯有利的地方。问题在于，转轨前的波兰政府在领导经济改革的过程中，面对改革中出现的种种矛盾，不是走继续深化改革的道路，而是停止不前甚至收缩倒退，使得矛盾长期化和累积化，在剧变之前已经陷入了严重的经济和社会危机之中。例如，在企业改革方面，波兰试图通过组建大型联合企业对经济实行集中管理，政府向各个企业规定不同的“参数”进行调控，其实质仍是直接的行政调节。20世纪80年代上半期，由于面临经济危机和政治危机，波兰全国实行军事管制，这期间又在一定程度上恢复了指令性计划管理。20世纪80年代后半期军管结束后，政府通过对工业部门实行“运行计划”和“政府订货”，仍然控制着相当大部分的产品生产和流通。又如，为了控制严重的通货膨胀，波兰政府主要是采取直接价格管制的办法，使国家定价的比重在20世纪80年代中期比20世纪80年代初大幅度上升。因此，到转轨之前，波兰的经济形势与俄罗斯相似：通货膨胀率畸高，价格严重扭曲，财政巨额赤字，商品全面短缺。国民对波兰统一工人党政府领导的改革完全失去了信心。
捷克的情况与其他东欧国家有所不同，它的经济基础优于其他国家：有一定的自然资源，工业化程度较高，机械制造工业尤其发达。捷克在东欧国家中向市场经济转轨起步较晚。由于实行传统体制，20世纪60年代初，它经历了所有东欧国家中最严重的衰退。这场危机引起了20世纪60年代中期后的改革运动，在诸如工人自治、企业自由联合、减少行政机构等领域推进了一些改革。1969年以后，取消改革、回复到传统体制的作法开始占上风。到转轨之前，捷克的经济实际上已经出现停滞。
综上所述，各国在经济转轨之前，都普遍经历了一个渐进的经济改革的探索阶段。受当时的条件所限，各国所进行的不同程度的改革都没有超出传统体制的范围，因而不可能从根本上取得成功。但是，它对于动摇传统体制的基石，在群众中培育改革意识，改善供应短缺的状况有着一定的积极的作用。实践证明，始终坚持进行改革探索的国家，由于其改革的基础较为深厚，宏观经济环境比较宽松，面临经济转轨时在各种转轨方案中进行选择的余地也相应较大，因而有可能选择比较稳健、谨慎的转轨路径。相反，那些转轨之前改革力度不大、收缩甚至倒退的国家，有的对旧体制基本无大的触动，难以适应变化了的国际经济环境；有的在旧体制下各种矛盾长期累积甚至激化，宏观经济形势严重恶化，因而在面临经济转轨时，回旋余地很小甚至别无选择。
二、各国所有制结构改革的基本过程
转轨经济国家所有制结构的改革是通过“私有化”进程实现的。根据各国相关法律的解释，私有化是一个内涵很广的概念，它既包括把国有企业的资产（厂房、设备、股票）转为私人所有，也包括把它转为非国有成分的法人（股份公司、集体企业）所有。与“私有化”相关的另一个概念是“非国有化”，其内涵更为宽泛，它既包括通过投标和拍卖把国有小企业改变为私人企业，也包括通过财产赎买、股份化等途径把国有大中型企业转变为集体企业、股份公司，还包括通过租赁、承包等形式实现国有企业经营管理模式的转换[4](P145)。
各转轨国家的私有化分为两类：大私有化和小私有化。小私有化主要是指商业、服务业企业以及小型工业、运输业和建筑业企业的私有化，在各转轨国家从1992年起到1993年已基本完成。总的来看，小私有化的进展在各转轨国家都比较顺利，而且通过改革形成的所有权关系也非常清晰。对于各国的所有制结构改革来说，关键在于国有大中型企业的改革。
大私有化是指对国有大中型企业的私有化。俄罗斯和东欧国家的大私有化各有差别。俄罗斯的大私有化分两个阶段进行：第一阶段从1992年7月起至1994年6月，称为“证券私有化”阶段。这一阶段的特点是政府通过向公民发放私有化证券无偿地转让国有资产。具体做法是：第一步，把规定数额的大中型国有企业改造成开放型的股份公司。第二步，向所有的俄罗斯公民发放私有化证券，每个公民获得1000卢布的私有化证券，总共发放1.5万亿卢布的证券，相当于国有资产的35%。企业职工、公民可以用证券购买本企业和其他企业的股票，也可以将私有化证券直接兑换成现金。第三步，在专门的拍卖市场上出售私有化企业的股票，公民可以用私有化证券购买这些股票。俄罗斯私有化企业股份出售的结果是形成了一种“职工多数所有权”（实质上是企业经理掌握所有权和控制权）的企业，即“内部人控制”型的企业。
从1994年7月起俄罗斯的私有化进入第二阶段，即现金私有化阶段。这一阶段与上阶段的根本差别，是从无偿转让国有资产过渡到按市场价格出售国有资产。这一阶段私有化的主要目的是：①寻求真正负责任的能有效经营的所有者；②增加企业投资和国家的私有化收入。为此，俄罗斯政府采取了一系列措施，如把企业所占有的地段也列入企业资产统一出售；要求将企业股票收入的51%转入企业的投资账户；由拥有占法定资本25%以上的控股者进行股票的出售工作，以吸引大投资者；预先公布国有资产的出售计划和进度，以便给潜在的投资者充分的准备时间；实行国有股票抵押贷款；在国外市场上销售部分股票等。但是，由于俄罗斯政府在私有化过程中，采取了严格限制外国人参与私有化的政策，再加上外国投资者对俄罗斯“内部人控制”企业的疑虑和对政治风险的恐惧，因此私有化企业所吸引的国外投资非常有限。
匈牙利的私有化与俄罗斯和其它东欧国家不同，由于它坚持主要以出售的方式而不是以发放私有化证券的方式实行国有企业的私有化，所以被称为是“有偿私有化的范例”。匈牙利的私有化具有以下特点：①国家通过建立法律制度对私有化进行控制与监督。匈牙利1989年—1990年通过了《国有企业转变为公司法》、《国有财产保护法》、《小私有化法》等法律，1992年又通过了《私有化法》，使私有化过程始终置于法律框架之下。匈牙利还成立了国有资产局、国有资产控股公司和国家私有化署，以加强国家对私有化的监督和管理。②坚持有偿私有化的方式。匈牙利强调“私有化不是在公民中，更不是在某一部分人中进行无偿的分配或转让”，否决了投资券无偿分配方式。③主要依靠外资实行有偿私有化。匈牙利大中型企业的私有化主要依靠吸引外资，即将企业全部或部分出售给外国投资者，变成合资企业或外国独资企业。匈牙利转轨之初共有1857个国有企业，大部分都卖给了西方国家。④实行独特的“职工所有者计划”。按照这种私有化形式，在国有企业的职工中成立所有者计划组织，职工参加该组织后，可以利用优惠利率贷款和分期付款的方式购买本企业的全部或部分资产，贷款分期付款到期后这部分财产就可以转为私人所有。
波兰和捷克私有化的特点是以无偿分配为主。两国政府认为，在国内尚不存在较大私有资本和金融市场的情况下，如果仅有传统的出售财产的方式，私有化的进程将是非常缓慢的。因此，两国都创造了加速大私有化的独特方法，捷克采用向公民发放“投资券”的方法，波兰则采用发放股权证的方法。与俄罗斯不同的是，两国在私有化过程开始就注重建立市场中介机构，通过这些中介机构来实现国有企业的私有化。捷克建立了私有化投资基金，它是由银行、保险公司、咨询机构、外国投资商及其它私营企业组建的有限责任公司，大多数由商业银行控制。投资基金通过从公众手中收集投资券来拥有私有化企业的股份。按照捷克的法律，一家投资基金最多可以拥有一家企业20%的股份，同时禁止基金组织的代表出任企业董事会成员。波兰组建了15个国民投资基金全以及相应的监事会，公民只拥有基金会的股份，而不是直接掌握企业的股份，由基金会直接监督和管理私有化企业。波兰私有化企业的股份中60%由基金会掌握，15%无偿分配给企业职工，其余的25%留归国库[5](P338-389)。
波兰与捷克实行现金私有化的做法基本相同：即先把国有企业转变为股份公司或国库单股公司，然后将这些公司的资产划分为股份，在资本市场上向自然人或法人直接出售、拍卖等现款交易方式出售其股份，或向国内外发行新股票。波兰还采取一种“直接私有化”的方式，它是先把国有企业撤销，然后出售企业的全部或部分资产，或把企业的资产转入股份公司或租赁给自然人。与俄罗斯不同的是，两国政府认识到，根据国内居民的收入水平和民间资本的积累能力，要实现国有企业的私有化，没有外国资本的参与是不可能的。因此两国都制定了大力吸引外国投资的政策。
三、私有化改革的不同类型及其评价
以上是对几个主要转轨国家私有化改革过程的描述。忽略某些细节，对现实情况加以简化，我们可以概括出几种不同的私有化改革类型。从国有资产的转让方式来看，可以分为无偿私有化和有偿私有化，俄罗斯、波兰、捷克是无偿私有化的代表，匈牙利是有偿私有化的代表；从私有化企业的股权结构来看，可以分为内部私有化和外部私有化，俄罗斯是内部私有化的代表，波兰、捷克、匈牙利则是外部私有化的代表；从私有化的实现方式来看，可以分为自发的私有化和政府引导的私有化，俄罗斯和波兰的私有化在初始阶段表现出很强的自发性，匈牙利和捷克则强调和注重政府对私有化的监管。当私有化改革逐步深化之后，各转轨国家在实践中认识到政府在私有化过程中的作用，因而都普遍强化了政府对私有化的规范和管理。
从国有资产的转让方式来看，俄罗斯等国主要采取了无偿私有化的方式，而匈牙利采取了有偿私有化的方式。采取这两种不同方式的主要原因是这些国家原有体制下所有制结构存在的差异。国有企业特别是大型企业的私有化要求在它的外部已经存在着一个财产所有者阶层，或者说民间资本在事先要有一定的积累，而这一条件在转轨初期的俄罗斯、捷克是基本上不存的。波兰的私有制主要存在于农业和流通部门，其资本实力有限，更由于转轨前经济形势已经严重恶化，不存在推行有偿私有化的条件。而无偿私有化实质上是一种通过向公民平均分配国有资产来人为地造就私有者的方法，它虽然在形式上把原来国家所有的资产转为公民个人所有，但它非但不能引起国有企业所有权的根本变革，不能形成真正有意义的所有者阶层，甚至无法达到私有化的直接目的，给企业的重组和改造带来所急需的资金。而匈牙利之所以能够坚持实行有偿私有化，也和它在转轨之前经济中就已经形成一定的集体经济和私人部门有着密切的关系。匈不仅在农业中集体经济有着较高的比重，而且在工业、商业和服务业中私人经营活动都有一定的数量，实行有偿私有化所需的所有者阶层和民间资本积累的条件基本上具备。但是应当看到，转轨国家由于长期实行单一的国有制，其他经济成分的实力毕竟有限，完全依靠内部资本积累来实现私有化将是十分缓慢的。即便是匈牙利这样反对无偿转让国有资产的国家，由于私有化进展的速度不够理想，也试图通过制定企业职工股份制计划，给予企业职工在购买本企业股票时的优惠来推动私有化进程。匈牙利还计划拿出一小部分国有财产在公民中搞无偿分配，当然这部分的比重较小。
从私有化企业的所有权结构来看，俄罗斯属于“内部私有化”的模式，匈、捷、波则属于“外商私有化”的模式。就转轨前的经济结构而言，这些国家都实行单一的国有制，私有部门的发展受到不同程度的制约，民间资本的积累比较有限。这种现实情况决定了各国“小私有化”的进展一般比较顺利，但“大私有化”普遍遇到困难，进展缓慢。“无偿私有化”虽然可以起到加速私有化进程的作用，但由于国内居民收入水平的限制，它不能为企业带来资本的投入，从而无法实现企业的重组和技术改造。更重要的是，通过无偿私有化造就的大批国有资产“名义上的所有者”，其本身就处于不稳定状态之中，（要么其股份只占企业股份微不足道的一部分，要么通过私有化证券的出售就失去了所有者身份），不可能成为真正有意义的所有者。面临这种现实状况，匈、捷、波等国将目光转向国外，对外商投资制定优惠政策，吸引外资参与国有企业的私有化，并取得了显著的成效。俄罗斯虽然也面临着与上述国家同样的问题，但它却没有实行积极的吸引外资的政策，原因何在呢？其原因应从俄罗斯经济体制内部去寻找：改革前俄罗斯的行政部门对国有企业具有极高的垄断性，扩大企业自主权时期行政权力向企业管理者的转移，转轨开始以来私有化方案对企业经理和职工既得利益的妥协，这些都使得政府官员和企业管理者极力排斥外部人、包括外国投资者通过购买企业股份来控制企业，排斥企业所有权向外部转移。相比之下，他们更愿意接受企业内部职工控制部分股份的方式，因为这种封闭式股份公司更有利于实现他们对私有化企业的控制。而企业职工由于害怕外部投资者大幅度裁员，失去他们的就业岗位和从企业得到的福利，也反对国外投资者在私有化开始阶段发挥重要影响。
从私有化的实现方式来看，各转轨国家在私有化初期都经历了一个“自发私有化”的阶段。所谓“自发私有化”，是指企业自行决定企业的改制（全面和部分改制）和国有资产的出售。俄罗斯和波兰在私有化初期自发私有化的特征最为明显；而匈牙利和捷克在私有化过程中则比较强调政府作用的权威性。一方面，自发私有化有其积极的意义，它有助于打破和分解垄断型企业所特有的封闭的组织结构，有助于产生新的经济主体并且推动竞争的开展。另一方面，它在实践中又存在着重大的缺陷和风险，例如国有资产价值低估、国有财产大量流失以及各种各样的滥用行为等，这些后果会产生不利的政治影响从而危及整个私有化进程的信誉和效率。因此，一个好的私有化政策应该使自发的私有化与政府引导的私有化有效地结合起来。匈牙利认为政府在私有化过程中应当起到主导作用，把自发的私有化置于国家一定程度的控制之下，并为设计合理、协调有序的私有化政策建立一个制度框架，以加快所有制改革的速度。1990年3月匈牙利实施的法律规定了由国有资产局行使国营的国有企业公司化的权力；对自发的私有化，即国有企业的自行出售拥有干预权以保证其透明度、高效和廉洁。同时强调国家控制的根本目的，是确保对可能的滥用和疏忽起到预防作用，而不是防碍那些有助于促进所有制改革的合理交易的发生[6](P177-179)。波兰和捷克政府在实行私有化的同时，大力促进金融机构（投资银行、基金会等）的发展，而这些金融机构对于私有化政策的成功推行是不可或缺的。反观俄罗斯，私有化过程中政府在进行市场体系建设方面相对滞后，在确立法律制度、规范竞争秩序方面缺乏权威，因此私有化后的企业并未建立起有效的公司治理结构和实现资产重组的目的。